•        南水北调工程是党中央、国务院决策实施的重大战略性基础设施项目,也是关系国家可持续发展和长治久安的千秋伟业[1]。它将使我国实现四横(长江、淮河、黄河、海河)三纵(南水北调东、中、西线)”的大水网总体布局。实践表明,在建设过程中政府发挥着不可忽视的作用,如何解决好移民征迁工作,保障其合法权益与维护社会稳定是重中之重。这项工作重在建设、贵在环保、难在移民,政府首先要清醒地认识到移民征迁安置工作面临的形势和任务,既要充分估计困难和挑战,又要坚定信念、增强信心,确保实现工程建设进度。 

      一、南水北调中线工程焦作段移民征迁基本情况

      焦作市位于河南省西北部,北依太行与山西省接壤,南临黄河与郑州、洛阳相望。现辖244区和1个高新技术产业开发区,总面积4071.1平方公里,总人口355.13万,其中非农业人口104.57万,农业人口250.56万。2008年,全市地区生产总值突破1000亿元,初步预计达到1031.6亿元,居河南省第七位[2]

      南水北调中线一期工程在河南省境内经过8个省辖市,渠道长度731公里。总干渠在荥阳市李村穿过黄河后,进入焦作市温县东平滩,途经温县、博爱县、中站区、解放区、山阳区、马村区、修武县,于修武县方庄丁村进入新乡市辉县境内。境内线路总长76.67公里。设计流量245265秒立方米,设计水深7米。总干渠宽度约70米~280米,最大挖深约32(位于马村区境内),最大堤高约10.25(位于山阳区境内)。共布置各类交叉建筑物91座,其中河渠交叉建筑物15座,左岸排水7座,渠渠交叉建筑物2座,节制闸3座,退水闸2座,分水口门5座,公路桥44座,铁路桥13座,另有生产生活便桥18座。境内工程概算静态总投资为65.31亿元(不包括穿黄工程投资31.37亿元)[3]

      据统计,截止200910月底,南水北调焦作段中总干渠内征迁任务全部完成,具备了全面施工的条件。(不含中心城区段)已移交工程用地1.81万亩,其中,永久用地移交1.1万亩,临时用地0.76万亩;城市居民已完成搬迁3360户,占搬迁户数的99%。农村居民已搬迁376户,占搬迁居民户数的44%;城市及农村安置房建设进展顺利;企事业单位、农副业、管线迁建等工作正按计划进行。

      二、现阶段移民征迁安置实践的现状

      征地拆迁,一定程度是我国经济发展、城市化过程中必不可少的一个环节。改革开放30年来,征迁工作为我国经济发展起到了积极的推动作用。通过征迁,居民居住条件得到了改善,高速公路、水电站等基础设施得到了显著的改善。国家发展改革委发展规划司司长李守信表示,到2009年中国的城镇化率达到46.6%,已经逐步接近中等收入国家的平均水平。其中,征迁发挥了一定的作用。但在实践过程中,移民征迁安置工作还存在着诸多问题,主要表现在三个方面。

      第一,移民权利保障机制不完善。在征迁和移民安置制度实施的过程中,移民始终处于被动和弱势状态。一方面,移民安置规划征求群众意见不足,缺乏人文观念的思考。移民参与征迁前期工作的渠道不畅,移民对是否应当征迁及安置方案缺乏发言权和知情权。征迁方案批准后才向移民公布,即使移民有意见,也不能再作修改或终止。另一方面,被征迁人群在面对不合理的征迁补偿安置方案,缺乏申诉渠道。地方政府在公布征迁安置方案后,会听取被征迁移民的意见,但仅仅是程序而已,政府可以听也可以不听,没有具体的制裁机制来保障移民的合法权益。

      第二,注重经济补偿,而对移民过程中各种社会、文化、环境问题重视不够。移民问题是一个系统的社会问题,涉及我国现代化进程中的公平、发展、社会稳定、生态保护等方面。但是在实际操作中,一般只侧重关注移民的征地拆迁补偿和搬迁安置,而对移民的社会和经济系统整合,移民生产生活水平的恢复,社区组织、政治、文化系统重建与发展,以及环境保护等问题重视不够,因此往往留下许多后遗症,给移民带来诸多不便。以三峡移民为例,《凤凰周刊》调查发现,2002年以来,部分外迁的三峡农村移民相继出现回流。其中,安置地无法保障移民的安居乐业,是导致回流的一个重要原因[4]

      第三,征迁工作缺乏可持续性,后期安置不到位。征迁工作是一项长期、复杂的工作,由此造成的社会发展水平的落差,决定了在安置移民的长远发展中将会出现一些困难。其主要表现是:首先,移民缺乏长效管理与服务。政府对于移民的管理与服务难以持之以恒,随着时间管理与服务意识逐渐淡化,无法保证移民的社会整合及安居乐业。其次,优惠政策执行期过后,在移民中产生贫困群体的可能行。在征迁前期,政府为移民提供了一系列优惠补偿政策。这些政策是移民在短期内能够获得一定的经济资助,能够保证基本的生活水平。但是,这些政策取消以后,移民中的一些非劳动力如老人、儿童等就会因为生存能力差而生活困难,甚至相当部分的移民会沦为贫困群体。即使是对于移民中的劳动力来说,他们中的绝大部分缺乏某省乃至支付的必要知识技能,也存在生活贫困的可能性。

      三、焦作市南水北调过程中面临的难题

      国家南水北调办公室有关负责同志说:在中心城区一次性迁移这么多人,拆迁这么多房子,在中国治水史上无前例!”[5]具体来说,存在以下几个难题。

      第一,南水北调中线工程焦作段不仅线路长、工程难度大,拆迁任务重,而且从焦作市城区穿越而过。一方面,南水北调工程跨越焦作市三县、四区,15个乡镇(办事处)98个行政村(社区)。境内干渠既要跨越黄河,又要穿越城区和绕过煤矿采空区,是河南省工程及移民任务都比较重的城市之一。工程总占地3.51万亩,占豫北段的31%,占压各类房屋总计126.90万平方米,占豫北段的82%;占地范围内拆迁居民房屋涉及人口24576人,占豫北段的89%。另一方面,焦作市又是干渠工程唯一穿越中心城区的城市,人口密度及多样性使得城市征迁移民更加复杂。南水北调中线工程焦作城区段全长16.7公里(含解放区、山阳区、马村区),总干渠占地面积4148.61亩,征迁房屋134.79万平方米,搬迁人口58462.26万人,搬迁企事业单位66家,迁移各种管线373[6]。城市移民的复杂性主要有:安置地与原住地的距离是城市移民中的关键因素,位置及距离直接影响收入及财产价值;收入恢复比农业地区更加复杂,与城市移民相关的最严重问题不仅是失去住所,而且是失去工作或是失去与地点有关的收入来源及在安置地寻找工作的不确定性。

      第二,农村移民与城市移民并存,在拆迁过程中确保公平公正、维护社会稳定的难度大。焦作市是唯一一个干渠工程既涉及到农村又涉及到市区的城市。根据国家目前的规定,农村和城镇在拆迁中实行的政策不相同。农村移民是实行我国农民社会保障有关政策,而城镇移民是实行城市的社会保障政策或城镇低保政策。城市社保制度相对比较完善,社保标准相对也比较高,易引起移民之间的相互攀比,造成新的矛盾。

      四、焦作市政府南水北调工程移民征迁工作实践

      焦作市政府正视难题,提出了征迁宣传动员六到家、 征迁服务工作六到位以及安置配套措施六落实的政策,确保南水北调工程顺利进行,取得了可喜的成绩。截至目前,焦作市南水北调移民拆迁工作初显效果。征迁过程中,未发生一起强行拆迁、行政诉讼、群体性上访事件,为南水北调工程的顺利开工创造了条件[7]

      ()确立了以人为本,和谐征迁,规范运作,科学发展的征迁安置工作指导思想

      焦作市在征迁中,把移民真正作为工程建设的合作伙伴,坚持开发性移民方针,注重移民的公共参与,切实维护移民的合法权益。进一步明确任务,完善措施,落实政策,强化安全意识和以人为本观念,集中精力贯彻落实好党中央、国务院和省委、省政府领导有关和谐征迁的批示精神,确保和谐征迁、平安征迁、顺利征迁。统筹国家重点工程建设与城市发展、拉动地方经济、城中村改造、提高城市品味以及提高人民生活水平的关系,进一步树立以人为本理念,加大安置区配套设施建设,加快建设进度,保证安置区建设质量。

      ()建立和完善移民政策法规及机构体系

      移民征迁安置不仅是项目建设问题,而且是一个复杂的经济社会问题,必须制定系统的征迁政策并通过相关的法律法规和行政规章来规范移民征迁活动,保护移民和相关者利益。

      1.加强征迁及移民安置的法制建设,为妥善解决征迁移民问题提供制度保障。焦作市严格遵照国家的政策法规行事,在调查研究的基础上,制定出台移民相关的政策、法规,使各项移民事务都有法可依,有章可循。同时,坚持法制与行政裁决相结合,对个别征迁户不切实际的要求进行依法裁决,促使群众正确掌握征迁政策,在合情、合理、合法的范围内维护自己的利益。

      2.完善移民机构设置,提高管理水平。焦作市成立建设指挥部,组建督导监察组、资金保障组、治安环境保障组、信访稳定组、企事业单位迁建组、土地储备供应组等专项工作组,明确责任,集中办公,共同为征迁工作服务;开展全员岗前培训,学好和掌握征迁方面的法律法规和有关政策,把学习实践活动与征迁具体工作相结合,切实转变工作作风,提高工作人员的政策水平和业务能力,建立一支廉洁高效的队伍;实行市县领导双重承包责任制,市级领导干部包村,县区级领导干部包户,随时解决征迁工作中出现的问题。

      ()建立群众参与机制,确保工程规划合理

      在移民征迁安置规划阶段,焦作市抽调业务骨干成立普查分队,对征迁区的房屋、树木、粮食作物等进行全面普查,形成详细的比照图,并进行公示,为征迁提供翔实依据;入户走访调查拆迁家庭的情况,充分听取群众意见建议,详细了解居民的真实想法,一户一表建立工作情况台账,切实摸清征迁区底数。规划编制人员针对移民的意愿并结合现实的约束条件,与移民协商并共同确定目标,使规划更具针对性、可行性和激励性,使方案实施更具号召力和吸引力。为此焦作市政府多次征求专家意见,几次修改设计,力求工程规划科学合理,既能满足群众的利益又有利于焦作市的城市规划及长期发展。

      ()完善公平、公示制度,保障移民合法权益

      1.在安置方式上采用抽签安置,确保移民机会均等。关于安置房的分配,采取指令性分配往往会带来许多弊端。每一户对安置房的要求都不一,无法全部满足,移民若不接受就难以实施。采取抽签的方式很好的解决了分配矛盾,同时确保了每家每户机会均等,使公平公正见于人心。

      2.在补偿兑付上公开透明,采用公示制度。张榜公布集体和移民户的财产损失明细表和实物补偿标准,及集体财产和移民户财产的具体补偿费,经移民本人核实,确认无误后由移民办下发补偿费用。焦作市政府还下发具体文件,对补偿办法进行详细说明,有力保证了补偿的兑现。具体补偿标准见表12

      表南水北调占压房屋补偿标准(民用房屋)

        

        3.为了保障移民合法权益,焦作市司法局选派20名优秀律师成立了南水北调法律服务律师团,结合“12348”法律服务免费咨询电话,上门为拆迁户提供法律咨询和法律服务。

      ()开展南水北调知识宣传活动,确保拆迁工作顺利进行

      坚持深入征迁区宣传政策规定,将群众关心的重要问题进行公示,有针对性地组织现场咨询解答,做到征迁政策家喻户晓。为了使南水北调工程更加深入人心,马村区南水北调办公室在全区范围内开展了宣传活动。区调水办依据南水北调有关资料,编制了一份知识答卷,以办事处为单位,积极组织辖区内的企事业单位、行政村和社区参与答卷,答卷回收率得到95%以上。取得了明显成效,群众通过答卷了解到了更多关于南水北调的有关知识,也更进一步认识到了南水北调工程建设的重要性和必要性,激发了大家对南水北调工程的关心、关注和支持,为南水北调马村段的顺利开工打下了坚实的基础。

      ()建立移民可续发展机制

      1.进一步加快居民安置区建设,并做好征迁群众的临时安置工作。搬迁后面临的首先是住房问题。焦作市实行领导包干、一对一服务,为每一户搬迁群众提前找好过渡房源,并及时兑付过渡安置费用和搬家费用。另一方面,市房管局制定了相应的补贴政策:持有《低保证》的符合廉租家庭条件的,在过渡期间,可享受市政府确定的当年廉租住房租金补贴;凡征迁补偿款不足以购买政策安置房的困难征迁户,可享受市中低收入家庭购买普通商品住房(安置房)享受财政补助的有关政策。征迁安置工作结束后,仍符合廉租家庭和低收入住房困难家庭条件的,继续纳入补贴管理。

      2.建立移民合理有效保障制度。焦作市财政拿出近5000万元,作为被征地群众的养老保障基金。在最低生活保障方面,对南水北调征迁区内月人均收入低于190元的城市居民家庭、月人均收入低于95元的农村居民家庭,及因门面房拆迁等原因造成短期收入减少或经营受到影响、生活水平低于市政府规定的生活标准的家庭给予最低生活保障。在社会救助方面,焦作市从爱心基金中提取一定资金作为特困救助专项资金,对特殊困难征迁户予以救助。

      3.建立文化扶持,大力促进被征地移民就业,走可持续发展的道路。从长远看,要使移民的生活质量不断提高,移民致富的根本还在于提高移民自身的知识技能,更重要的是要通过教育——文化扶持机制,促使他们的自身素质得到提高,从而具备相应的技术与能力去从事各种生产活动。同时,对于移民的子女来说,让他们接受更好的教育,就可以使他们以及家庭摆脱目前的生存状态。为此,焦作市劳动和社会保障局结合用人单位用工信息,分层次、分类别、有计划地开展职业技能培训、技能鉴定工作;为移民召开专场招聘会,每半月一场,为期一年,共提供8000个就业岗位信息;对有意外出务工的失地农民,进行有组织的劳务输出,提供1000个就业岗位信息;准备1000万元小额贷款资金服务被征地对象,按现有政策程序办理,符合条件的应贷尽贷。其次,对移民子女实施优惠政策:到教育部门分配的学校就读的征迁户子女,初中毕业生升学考普通高中,享受分配生待遇;对有困难的学生给予必要的资助。需跨区域安置的居民,流入地教育行政部门帮助解决随迁子女的入学问题,根据划片招生、就近入学的原则予以安置,并给予中招分配生优惠政策。

      五、结语

      移民征迁安置工作实质上是以政府为主导移民为主体的政府行为,各级政府是移民合法权益的保护主体。一方面,政府要发挥好主导作用。首先,必须明确各级政府移民管理机构的政府职能,加强移民机构的组织建设,使他们在行使移民管理职责时,既要代表移民群众,保护移民合法权益,又要代表国家对移民实施科学管理,切实起到组织、指挥、监督、协调作用。其次,建立和完善移民征迁的制度,确保各项工作有章可循,保障移民合法权益。再次,建立群众参与机制,保障移民的知情权,形成政府与群众良好沟通的合作网络。另一方面,移民要充分发挥积极型,广泛参与到移民征迁工作中来,使得其利益得以表达。只有从这两方面出发,移民征迁安置工作才能规范运作,才能推动民主政治发展,最终形成一股构建和谐社会的巨大的推动力。

      参考文献:

      [1]河南省委、省政府召开南水北调丹江口库区移民安置动员大会[J].决策探索,2008,(12):6-7.

      [2]孙立坤.政府工作报告——2009329日在焦作市第十一届人民代表大会第一次会议[R].(2009-03-29)[2009-12-08].http://www.jiaozuo.gov.cn/toushizhengfu/qita-12.htm.

      [3]南水北调中线工程焦作段概况[EB/OL].(2009-07-06)[2009-12-15]. http://www.jznsbd.cn/News_View.asp? NewsID=153.

      [4]姚海鹰.三峡移民回流[J].凤凰周刊,2005,(16):13-17.

      [5]李丽静.河南省焦作市南水北调工程以人为本和谐征迁纪实[EB/OL].(2009-08-22)[2009-12-15].http://www.newsxinhuanet.com/politics/2009-08/22/content_11926639.htm

      [6]赵晓晓.张野在考察南水北调中线工程焦作城区段工作时强调保进度抓质量文明和谐施工确保拆迁安置工作顺利进行[N].焦作日报,2009-02-16.

      [7]张蕊.再鼓干劲大干十天圆满完成总干渠全线征迁任务———孙立坤在检查南水北调农村部分征迁工作时强调 [N].焦作日报,2009-10-28.

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