城中村治理中基层政府管理与村民自治关系探究
作者:陈晓莉 来源:《社会主义研究》2010年第5期
摘要:本文从当前乡村治理中乡村关系的现实问题出发,以社会矛盾最突出、最集中、最复杂的城中村治理为视点,充分展示这一区域治理“失效”与乡村关系冲突乃至“断裂”的现实基础和体制障碍及由此带来的严重后果。提出政府单向度的管理或针对城中村的问题“选择性”的治理,与城中村过度自治和消极应对构成了政府与城中村关系的基本样态,实现政府管理与城中村自治有效衔接和良性互动的治理模式尤为迫切。
关键词:城中村治理危机;政府管理;村民自治;衔接互动
在乡村治理中既涉及作为基层政权建设重要内容的地方政府管理问题,也包括作为基层群众自治形式之一的村民自治问题。因此,乡村关系,即基层政府管理与村民自治的关系构成乡村治理中最基本的社会关系。由于基层政府管理与村民自治缺乏必要的衔接与互动机制,导致乡村关系出现“两张皮”现象,其既大大地降低了基层政府社会管理和公共服务的效能,也严重损害了村民自治的健康发展。尤其是引起社会广泛关注的城中村问题,其社会矛盾的集聚与突显,充分展示了基层政府管理与村民自治缺乏有机衔接和良性互动的严重后果。
城中村乡村关系冲突乃至“断裂”的现状与后果
随着城市化进程的加快,许多农村在短短20年间改变了传统格局和治理模式,但由于短时间城市化的不彻底,这些农村原有的地缘、血缘结构未被瓦解,使之成为既不同于传统农村社区,又不同于现代城市社区的“过渡型”社区,即为城中村或城郊村。据2002年10月31日的《南方周末》报道,西安市有417个城中村,涉及42万人;太原市有75个城中村,涉及12万人;连小小的绍兴市都有45个城中村,涉及人数将近15万人;杭州与石家庄仅市区内就分别有60个与45个都市里的村庄等等。可见,这种特殊形态的农村已经成为我国城乡转型过程中一道独特的社会景观。这一特殊区域在城市化进程中具有过渡性、动态性、长期性;在社会关系和利益关系上具有复杂性、重要性和各类矛盾冲突的尖锐性。在地理位置、经济特点、社会结构、管理体制等方面具有独特性。如今“城中村”几乎成为“问题村”的代名词,其所集聚的社会矛盾和问题,诸如,征地拆迁矛盾突出、社会治安恶化、环境条件恶劣、贿选现象盛行、村官违纪犯罪严重、村民上访乃至群体性事件不断。充分暴露这一特定区域乡村治理的衰败,也充分说明地方政府管理与村民自治之间存在着一定的冲突与断裂。
首先,富人参政与贿选成风。城中村和城郊村在选举上的复杂性和激烈性超乎想象。据我们考察,城中村可分为征地的和没征地的;拆迁回迁安居乐业的;正在拆迁过渡的几种类型。正在拆迁的村庄选举竞争要比拆迁完毕的村庄激烈的多。过去支部换届选举极少有贿选现象,现在连村民小组长、村民代表、甚至村务公开监督小组和理财小组的选举也有了贿选,而且是愈演愈烈,成为普遍现象。有钱的靠经济实力贿选,少则几万,多则几十万数百万上千万。没钱的靠黑恶势力逼选,恩威并用、软硬兼使,既以金钱、利益诱惑,又采取恐吓威逼的手段,要求选民按其意图行事。选民们则是请吃就到,送礼就收,乐此不疲,不吃不拿就会得罪人惹麻烦。贿选除了扰乱农村公共秩序,影响农村的社会稳定以外,其最大的危害是恶化村庄的治理结构,导致有道德正当性和政治公信力的老实本分的传统精英绝大部分选不上了,这些人逐渐退出城中村政治舞台,而先富能人强人当村干部成为趋势。西安未央区有人花六十万元当选村委会主任,有开发商来商谈开发事宜,这位主任直接就说:“我当村长花了六十万,你把这钱给我处理了,咱再谈,否则免谈。”有的村干部甚至为实现个人目的策动群众上访,成为农村的不安定因素。不少城中村出现黑势力灰势力日益猖狂,群体性事件多发趋势。
其次,村官无为和腐败成风。在城乡统筹发展背景下,随着城市化进程加剧,城中村拥有土地征用补偿收入,集体资产迅速增加,由于权力缺乏制约监督,腐败村官层出不穷,违法乱纪案件频发,主要集中在土地补偿、企业改制、集体资产处置、村官选举和村财务管理上,多为利益之争。如辽宁省沈阳市东陵区望花村支书徐宝文违法金额3000万元;浙江省杭州市萧山区明华村支书陈关生挪用公款4000万元;河南省郑州市高新区大里村党支部书记金明池涉案金额1000万元,等等。更有甚者,买240元的物品却开250万元的!鸳鸯发票“报销”武汉东湖管理局某村几个“村官”利用虚开发票套取现金等方式,短短一年内就挥霍掉了一个多亿。&换届选举前后,竞争者和胜利者都盯着村庄庞大集体资产特别是土地资源,有的竞争者把“闹人和闹事相结合”,通过组织上访给竞争对手制造麻烦。有的千方百计阻挠和推迟村中的征地拆迁或改造项目,意在等他竞选上台后进行,以从中获取利益。
再次,信任缺失干群对立。任何公共服务的推行,都是一个双向参与交流、双向选择监督的过程,而不单单是政府一方的施予。城中村改造中,由于利益关系重大,农民是当然的参与主体,但在政府、开发商和村民三者利益博弈中,由于的地位不平等、信息不对称、渠道不畅通等等障碍,农民不可能具有平等对话权,迫切需要村民自治组织的主导与协调,“村民委员会作为基层群众性自治组织,其设置的根本目的是代表农民的利益,与社会强势集团进行协商谈判,维护农民的合法权益,为农民提供一个畅通、便捷的利益表达渠道,但实际运作中,村委会并未象预想的那样成为农民利益的组织化代言人。”
事实证明,城中村的乡村治理绩效之所以走向衰微,主要由于基层政府行为出现了严重的错位和越位现象,政府不是在制度基础上对接村级自治组织,而是对接少数村干部和部分村民。比如有的村在改造项目启动前,政府或开发商先不急于审计土地、评估地价、评估地面付着物、公开村委会的各项财务开支、公布村民安置方案,而是只给个别干部好处或将两委主要干部和村民代表拉到高级酒店好吃好喝,最终各个击破。村级组织成了开发商征地项目的股东,甚至与开发商相勾结,隐瞒征地补偿标准、压榨村民的补偿款。有的村干部签了协议,也就不敢回村住了,怕群众打骂;有的因改造掌握了巨大资源的村官过上了奢靡生活,他们红道黑道通吃,一边热衷于结交官员,沽名钓誉捞取社会资本,另一边与黑恶势力有千丝万缕的联系。一些村民说城中村是个“独立王国”,搞“家长制”,村支书、村主任是“老大”,村民们必须顺着供着。民选的村官民不放心,民选的代表民不相信。干群“对立”情绪颇大。(综上所述,在新的历史条件下,城中村乡村治理出现了一些难以解决的问题。基层政府管理与村民自治的关系和走向并未完全按照理论设计和制度安排的预期发展前行,甚至在某种程度上陷入放任自流的“治理危机”。民政部主要领导2010年1月26日指出一些“城中村”基层组织建设滞后于经济社会发展,社会管理不力,社会治安问题突出。要加强“城中村”建设,营造和谐稳定的社会环境。)
二、城中村治理中乡村关系陷入困局的原因分析
城中村和城郊村地方政府管理与村民自治出现脱节、冲突乃至断裂的严重后果,既有其深刻的体制性和制度性原因,也有其复杂的社会制约条件。
1.管理体制的不对接导致治理失效
众所周知,中国目前的地方政府体制是“省-市-县(区)-乡(镇)”四级政府体系,具体而言,农村与城市稍有不同:前者是“县-乡(镇)-村”两级政府,一级自治;后者是“市-区-街道-社区”两级政府,三级管理,一级自治。城中村处于城市的边缘地带,传统的乡村格局和地缘纽带逐步瓦解,其与纯城区和纯农业区的最大区别在于区域特征的“三交叉”,即城乡地域交叉、农居生活交叉、街乡或村社管理交叉。管理权力由农村向城市交接,既非乡也非城,既非农村社区建设的范围,也非城市社区建设内容,管理体制方面传统的农村管理模式和完全的城市管理模式都不行。传统农村对应的是乡镇政府,居民社区对应的是街办,而城中村和城郊村一般都由街办管理。街办所辖社区既有农村又有居民社区,一般城市街办都辖有大量城郊村,在管理体制上不对接,街办对辖区内的农村社区和居民社区分别采取不同的管理模式,中心城区的行政体系一般为“市-区-街道办事处”,而城乡结合部则是“市-区-街道办事处-社区”或“市-区-街道办事处-村委会”,交叉并存两种管理体制。原来的农村,由于城市扩张变成城区,现在基本没有土地,没有农业、也没有农民,但仍然按农村管理体制来管理的村,特别是对那些都市的村庄仍按农村管理体制进行管理,包括组织机构上仍是村委会、村民小组、仍进行村委会换届选举等,但以城市管理为目标的的街办性质,法律地位、职能权限等与农村管理无法对接。其地理位置、管理体制等方面的交叉性,成为城乡政府管理的边缘地带,带有独特的非城非乡的过渡性特征,乃至“城乡两头不靠”,形成了“空档”,给这一地带管理带来很多问题,相互扯皮、推诿、争利的现象时有发生,重复管理和无人管理的现象并存,管理乏力,最终只能是“谁也管不着,谁也管不好”,造成这一区域的治理失效。
2.地方政府“选择性治理”与消极应对导致管理创新动力严重不足。
在我国,乡镇政府处于国家政权的最基层,是国家权力系统的末梢。但就整个社会结构而言,它又处在一个十分特殊的位置。在取消农业税,国家权力逐渐从农村社会淡出后,中国似乎形成了另外一种意义上的哑铃型社会结构“一个竖立的哑铃。”乡镇政府正是这个哑铃的中间部分,它一方面要支撑强大的国家权力体系,成为至上而下所有意志传导的终端,构成国家大厦实实在在的一堵“承重墙”,另一方面又要连接九亿之众的广大农村社会,充当缓解农村社会矛盾的“护堤石”。其不得不承受来自两端的重压。城市道办事处虽然不是一级政府,但其作为城市政府的代表,拥有包括政治、行政和经济三个方面的资源,其部门设置已经涵盖了城市基层政府的基本职能。国家的各项发展目标、计划和任务通过行政命令的方式层层下达,最终都要乡镇(街办)加以贯彻落实,其完成情况是衡量乡镇领导工作实绩、决定其升降去留的一项主要指标。为此,乡镇必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制,包括运用强有力的行政命令手段,以保证上级各项任务的贯彻落实,乡镇政府如此作为可谓是其所担负的特殊角色使然。比如城中村的信访和社会治安给政府带来的挑战和压力巨大,在实际工作中,信访工作几乎成了维稳工作的全部或主体,有的区实行专职维稳工作队员制度,每个街办几乎都要抽出占街办工作人员三分之一的精兵强将进入农村和社区进行专职维稳,“不再参与办事处安排的其他工作,全面参与、指导、督促协调基层农村社区的各项事务。”维稳队员的目标责任则要求其“全年所住村、社区出现到办事处重复上访不超过两次;不得有到省市区党政机关上访,坚决杜绝赴京。”发生越级集体访后迅速到位,处置有力,能按照规定将上访群众及时带离。街办根据其目标责任完成情况予以奖惩,包括评优、优先提拔使用或取消评优资格、停发当月补贴、写出书面检查和组织处理等。从维稳工作机制上形成了“信访联络员-信访信息员-维稳工作队员-包村科室-包片领导-维稳领导小组”这样一个纵向到底,横向到边的立体化信访维稳网络,造成对其他工作的严重干扰和冲击。
一方面,国家乡镇改革的目标是要增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能,农村社会也迫切需要乡镇政府提供方便、快捷、优质、高效的公共服务,而另一方面,乡镇政府出于自身“利益”和“权力”的扩张需要,形成一种体制上的惰性,他们不为其所应为,行使社会管理职能往往是出于上级考评或现实的压力而不得不为之,进行“选择性治理”或消极应付。缺乏一种制度化、常态化的治理农村社会的手段,更多的是只设定责任和义务,侧重于维稳和维护城市形象、安全为目的进行各种选择性“整治”。或者忙于“发展是硬道理”引领下的项目建设、土地征收和招商引资,以及以及小城市双创(卫生城市、生态城市)或大都市“四城联创”(创建全国卫生、环保模范、园林绿化和文明城市)等围绕中心工作进行的选择性治理,忽视农民最需要的公共服务供给。“所谓选择性治理,就是以农村基层政府为本位,对那些于己有利的事就去管、去做,对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做,有选择性地展开行政作为。”农村基层政府在这些最能反映自身利益或最能体现其政绩的工作上,表现出超强的行动能力,它可以强势地介人乡村社会内部,表现为压力型体制下乡镇职能的错位与工作方式和治理模式的滞后,直接导致管理创新动力严重不足。
3.乡村独立利益主体地位同步彰显导致衔接与互动困境
取消农业税,彻底重塑了乡村两级组织的关系和运转逻辑。乡村利益共同体被打破,乡村关系再也无法通过利益运作来维持,乡镇职能的转变,要求履行职能的行为方式全面更新。它意味着要摒弃传统的强制命令型的工作方式,而更多的是采用缺乏刚性的行政指导或协商、劝导、对话、调解。这种行为方式的重塑,必然有一个痛苦的过程,期间多有别扭和不适。干部真正痛苦和抱怨的是原先拥有的执法权都被上收了,工作失去了强制性的支撑,现有的职权和工作手段已今非昔比,完全失去了往日的“威风”,再也不能通过简单强制的办法解决问题了。乡镇和街办在从管理者到服务者的角度转换中,在放弃管制手段的同时,服务手段和衔接互动方式却没有有效跟进,导致基层组织与农民群体之间失去了联系纽带,两者之间渐行渐远。城中村农民心态和行为日趋复杂,有的文化素质高,维权意识强,谈判技术成熟且顾全大局。有的素质低下个人观点至上,刁钻难缠唯利是图,强调权利,忽视义务,以至不顾起码的人情颜面。咸阳古渡街办实行上访首问负责制和点名接访制,干部态度和蔼询问来上访农民找谁,村民懒得理会:“你管我找谁?找你们领导!”2009年春节前夕,该街办书记率干部入户慰问贫困农户,每家一袋面,一桶油,农民不仅毫无谢意,反而抱怨来得太晚,并提出只要钱,不要米面油等慰问品,令街办干部啼笑皆非。这些年政府给农村投入巨大,农民普遍得实惠了,反而不买账不领情,认为那是你政府应该做的,还远远不够。现在有的地方官逼民富,政府推动,而农民不动;政府越主动,农民越被动。政府要政绩,农民要实惠,无奈的是,农业税取消后,“三提五统”随之而不复存在,乡村及乡镇财政因此而受到致命打击,加之城中村既无缘于国家的各种惠农政策,也享受不到城市居民所拥有的各种公共服务,从而丧失了与地方政府管理的互动基础。远郊村虽然有惠农项目,往往是由区县级政府职能部门以“直通车”的方式直接组织实施,乡镇(街办)成为旁观者,无缘这些资源的支配。在此背景下,乡镇(街办)政权面临前所未有的困难。
4.乡镇(街办)政权组织网络颠覆治理能力下降
由于农业税取消,村级组织是自治团体组织,乡村之间是指导与被指导的关系。政府的组织网络基本上不存在了,党组织在村级治理主体中居核心地位而享有无可匹敌的权威性组织力和制约性也已成为过去。村民自治越出了法律许可的范围,单纯从村庄利益出发,弱化、抵制乡镇政府的指导与管理。可见,压力型体制与村民自治体制不能通过制度和组织有效衔接,村干部对政府安排的工作干与不干不是取决于制度和组织的刚性约束,而是感情亲疏远近,政府一点办法也没有。甚至农民和乡镇的关系沦为“有田有地不靠你,有吃有穿不听你,没有事情不理你,出了问题要找你,解决不好要骂你。”的境地。然而,新农村建设任务是刚性要求,完不成要丢票子掉帽子,乡镇工作必须得到村干部的支持才好开展,因此村干部备受乡镇(街办)党委、政府重视。城中村的很多村干部同时还是市区人大代表、政协委员,这样也就能更多地参与当地政治,有了更多的话语权。村干部的政治地位上升,支书、主任在乡镇党委书记心目中的分量不低于副乡镇长,村干部事实上已成了农村中的实权人物。2009年3月,我们对西安、咸阳、宝鸡、渭南、铜川等关中5市124名新任村官就乡村治理问题进行调研,当问及“乡村治理应该主要依靠谁”,选择农村干部的有65人,占总数的52.7%,选择基层政府的有12人,占总数的9.4%,选择农村有钱人的有12人,占总数的6.7%,选择农村有威望的人有29人,占总数的23.7%,选择农民组织的有9人,占总数的7.6%。可以看出曾经是乡村治理重要主体的乡镇政权治理地位和能力下降。李万忠撰文认为,村庄治理出现新趋势:乡村精英正在取代乡镇干部,或将成为乡镇的治理主体。这种状况在城中村或城郊村更为明显。
5.村民自治主体过度自治,缺乏决策力和影响力及合法性权威
近年来,随着城市化进程加快,城中村干部队伍结构发生变化,作为农村正式权威结构核心的村党支部正面临传统精英或人格魅力型精英向法理型精英转换,在这一过程中,村级党组织治理权力及相关资源的大量流失导致治理环境恶化,可控制的乡村社会资源大为减小,合法性遭受质疑,甚至被颠覆,村民对体制精英原有的信任关系破裂,最终影响村治绩效和治理秩序。
传统农村干部一般都德高望重,大公无私,熟悉村情,懂得政策,通晓乡规民约,又久经历练,处理农村事务得心应手,颇具权威。但近些年来,富人参政贿选成风,花钱选上来的村干部,本身群众就不满意,更难以得到群众的信赖,说话办事也就缺乏权威性,富人村官已普遍遭遇信任危机。由于村庄治理不公开、不透明,监督机制形同虚设,对村官缺乏必要的约束机制,村官腐败严重。按照法律规定,村民自治主要权利应当体现在村民代表大会或村民大会,村民委员会组织法规定了8个方面的事项应该由村民会议决策,但实际上这种民主决策权并没有落实到村民会议中,村民自治变成了村委会自治,自下而上的监督缺位。在通常情况下,政治参与和利益分配密切相关,政治参与的人数越多,水平越高,利益分配就更加公正合理。1村委会是一个自治组织,乡镇与村委会不是领导关系,乡政府对村干部不好监管。有些乡镇干部出于人情、利益的考虑,对村干部监管往往睁一只眼,闭一只眼;有一些乡镇领导怕查了案子伤了感情,影响工作积极性;有的怕查了案子乱了班子,影响稳定,于是能拖则拖。根据我国现行行政体制,村官是一级组织的“干部”,但不是公务员和党政干部,纪委和监察部门纪律和规定无法约束,自上而下的监督也就缺了位。城中村由此陷入放任自流的治理危机。
三、结论与余论
综上所述,政府单向度的管理或针对城中村的问题“选择性”的治理,与城中村过度自治和消极应对政府管理构成了政府与城中村关系的基本样态。乡村治理目标渐行渐远,村庄陷入“治理危机”。党的十七大强调,“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。旨在建立新型乡村管理服务体制下的乡村关系。要实现这一目标,地方政府管理与村民自治应当是在!和谐“善治”共同的目标价值引领之下所进行的管理和自治,现在的问题是,在城中村,地方政府管理与村民自治都是基于自身的价值取向和利益追求,他们甚至已成为利益的角逐者乃至对立面,这样的管理和自治谈何衔接互动?如征地拆迁中的基层政府与农民的利益冲突;城市街办对“城中村”进行选择性“整治”,而无公共服务供给等等。
另一方面,地方政府在进行社会管理和公共服务时往往是单向度的行政输出,缺乏村民自治的积极参与、对接与回应,致使乡村治理绩效难以令人满意。当然,我们也要看到,在乡村治理的具体实践中,基层政府管理与村民自治在客观上既存在某种冲突,又有一定的契合。虽然在地方治理的框架中,地方政府与城中村是两种并存的不同治理主体,但也是两种相互依赖的权力和利益主体。双方关系应该是基于权力分割的相互依赖、相互合作关系。客观上必然促使二者之间产生一定的对接和互动。况且中国农民的“政府情结”很浓,“有事找政府”,许多事务是村民自治无力也无法做到的,具有要求政府管理和支持的强烈内在需求。政府需要农民参与,农民希望政府管理。徐勇教授早就断言:脱离中国现实背景,单纯强调村民自治也不合适。在走向现代化的当代中国,乡政管理对农村社会的改造和推动,不仅必要,而且必须。离开了乡政府的指导,村民自治不仅很难有效运作,而且容易受社区和村民利益驱动,成为超越国家法律的“村自治”,将村变成不受控制的“土围子”。
鉴此,当务之急是通过对城中村特殊生态环境的考察,分析现行管理体制下的政府管理与村民自治现状、问题和走向,在坚持“乡政村治”的制度框架下,努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接和良性互动,找准二者衔接与互动的结合点,着力制度的完善、组织创新和能力培养,让政府管理与村民自治衔接与互动制度化、常态化,以保证中国不同区域乡村社会转型的顺利进行。
注释
(1)关前裕等:《数名村干部一年挥霍一个亿》,载于《楚天都市报》,2007年12月15日。
(2)吴毅:《农地征用中基层政府的角色》,载于《读书》2004年第7期,第146页。
(3)杨金志等:《“村干部”印象:城中村基层民主之忧》,载于《瞭望新闻周刊》2006年第N1期,第23页。
(4)李斌、邹伟:《民政部:加强“城中(郊)村”社区建设》,载于新华网2010·1·27。
(5)白呈明:《构建纠纷解决机制的本土元素-基于乡镇矛盾纠纷调处方式的观察》,载于《理论与改革》2010年第1期,第117页。
(6)金太军、董磊明:《村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策》,载于《中国行政管理》2000年第10期,第56页。
(7)吴理财:《应注意农村基层的选择性治理》,载于《学习时报》(第005版),2009年1月12日。
(8)李万忠:《村委会换届选举考察报告-对湖南省郴州市几个乡镇的调查》,载于《中国乡村建设》2009年第1期,第9页。
(9)陈晓莉:《乡村治理精英转型问题探讨-以苏村党支部为例》,载于《华南农业大学学报》(社科版)2009年第4期,第15页。
(10)董江爱:《参与制度与治理质效的关系研究-村级引理机制及运作效果的比较分析》,载于《华中师范大学学报》(社科版)2009年第6期,第32页。
(11)徐勇:《论乡镇管理与村民自治的有机衔接》,载于《华中师范大学学报》(社科版)1997年第1期,第23页
作者简介:陈晓莉(1963-),女,陕西安塞人,教授,硕士生导师,主要从事基层政治与乡村治理研究。