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    “征地拆迁”问题的经济学认识与矛盾分析
    •陈爱巧•

     



    关键词:征地拆迁 问题 分析
    内容提要:文明化、现代化的建设改造绕不开“征地拆迁”问题。“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置。在这一资源的重新配置中,开发商、政府、征地拆迁户三方如何正确定位,去共同努力实现“帕累托最优”、如何去化解“征地拆迁”工作中的矛盾和问题,使三方在这一博弈过程中、在为经济社会发展作出贡献的同时,均按经济规律获得自己应有的利益,是“征地拆迁”工作必须处理好的问题。本文从经济学的角度出发,分析“征地拆迁”问题的经济学实质,用资源的配置和资源的利用的经济学观点去认识分析问题,并以此寻求解决问题的办法。最后指出:要从根本上解决“征地拆迁”的问题,必须建立新的土地市场条件下长期、长效的土地公共所有、适应我国经济建设可持续发展的土地供给需求制度。

     


    征地拆迁”问题成了人们议论的热点话题之一。从经济学的角度去分析一下“征地拆迁”所引发的各种问题,有助于我们从理论上去寻求解决问题的途径。
    一、“征地拆迁”的经济学认识
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    、“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置,矛盾的焦点是“效率与公平”
    “征地拆迁”,是文明化、现代化的建设改造工作必然遇到的问题,是城镇化的扩张不可回避的矛盾。引发矛盾的根本原因是因为“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置。毋宁置疑,任何一项资源的重新配置,都不可避免地要产生一些新的矛盾和问题。显然,各种深层次的矛盾随着城镇化的扩张而使地价剧增会借助“征地拆迁”这一载体集中反映出来。其矛盾的焦点不外乎就是“效率与公平”。

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    、土地市场具有明显的垄断市场特征
    ⑴、对某一区域来说,有条件进入的开发商往往动用各种手段阻止其他开发商进入,在局部形成“一个企业就是整个行业”(这个局部的)的现象,是典型的垄断市场表现;由于补偿价格偏低,(在问题较多的地方,多为由地方政府单方定出补偿价格,征地拆迁户没有参与权,只能被动接受),恰如垄断市场上企业就是价格的决
    策者。
    ⑵、征地时,征而不用、多征少用、急征缓用等现象,造成土地资源的浪费,是明显的垄断市场特征。
    ⑶、就某一区域来说,由于开发商融资行为从一定程度上控制了当地的货币资源(计划用于城镇化扩张的那部分资金。其手段往往是官商暗中合作),而货币资金正是进入土地市场竞争的关键性资源,其他企业(或开发商)由于不具备这种得天独厚的条件,就无法进入参与竞争;地方政府对开发商的选择有意无意间起着“立法限制”的实际效果,具有垄断市场特征。
    由于土地资源的稀缺性,造成土地供小于求的客观事实,所以开发商在这个垄断市场上,可获得大量的超额利润。

    二、现行“征地拆迁”中的主要矛盾和问题
    由于现行有关“征地拆迁”的相关政策法规与高速发展的经济形势存有一定的距离,加上地方政府动用土地资源权利约束的缺失及人们对这一工作的经济学认识不到位,使政府在定位这一工作中难免出现“错位”与“缺位”的现象,使政府工作直面众多棘手的问题和矛盾。
    1
    、“征地拆迁”补偿费用偏低,使安置工作困难重重
    由价格理论人们不难发现,“在土地一级市场对农民征地补偿费偏低的背后,是土地二级市场可以获得颇为丰厚的土地出让收入”。正是这个公开的秘密,成了征地拆迁户与政府及开发商矛盾的焦点。由于现行“征地拆迁”的现状是:某个开发区一旦拍板定数,往往是政府出面组织征地拆迁,然后是开发商的“三通一平”。结果却是开发商大把进钱,而留给政府与征地拆迁户难以终止的“问题处理”。其实质是片面强调地方区域的“投资环境”,而牺牲了征地拆迁户的利益。按经济学的分析,就是“顾了效率失了公平”,表面看来是减少了开发建设的投资成本,实际却是增加了政府与人民关系的社会成本。
    “征地拆迁”后,一些群众不仅在新居落成前的“过渡期”要克服生产和生活上种种难于料想的困难,还将面临失地和失业的威胁。在我国,土地对农民具有生活保障功能,是农民的“命根子”;而房产则往往是一个家庭的命脉,承载着太多的东西。一座房子被强拆,很容易引发“家庭地震”和社会冲突。在这种重要关头,征地拆迁户必将步步为营坚守每一寸阵地,使补偿安置工作显得困难重重。
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    、收益和成本跨期的分配失衡,成了片面追求政绩和寻租的动因

    “征地拆迁”后,往往会“多”出许多可供“开发”的土地。而这些多出的土地,无疑是一块肥得流油的肥肉。另一方面,“征地拆迁”前后的地价级差(一是“征地拆迁”前后由于自然升值造成的地价级差;二是“移地安置”的地段级差造成的地价级差;三是“多”出的土地价值造成的地价级差),又毫无疑问会给“经营者”带来丰厚的利润。再者,“移地安置”更是给“经营者”造钞的一付绝妙机器。从生产周期人们不难发现,在整个“征地拆迁”过程中,由于开发区的筹建到市场成熟,少说也要五年十年甚至更久,与公务员的任期并不匹配,地价级差的收益和成本在不同任期之间的分配是失衡的。就目前的情况看,“征地拆迁”的收益都由在任的支配,形成可观的建设投资和政绩。而下任则要负担“征地拆迁”之后开发的配套投入。由于跨期现象的客观存在,在任对地价级差(实际上是若干年土地使用期的地租之和)这种收益就表现出极大的兴趣,而下任面对由此滞后的成本只能是无奈。这不能说不是一种另类的不公平的现象。
    “征地拆迁”出现的地价级差的背后的一项高附加值是具有大量的寻租机会,而寻租的形式却可谓纷繁复杂。这极具营养的地价级差在育肥了不少“问题富豪”的同时,也为腐败的寻租行为提供了温床。
    显而易见,地价级差的实质是行政价格与市场价格巨大差额的表现。这也就是现在出现超量征地的驱动力。
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    、“征地拆迁”是一种畸形的交易,极易使矛盾上升为对抗性矛盾
    土地是主要的生产要素之一。但“征地拆迁”工作中,土地被当作特殊商品进行畸形“交易”:因价格偏低,农民并不太愿意出让作为“命根子”的土地。但在开发区的圈定范围内,由于耕作的自然条件(如排灌系统、道路等)被彻底改造,不出让则成为一方孤岛。尽管无意愿也只能拱手“供给”开发商。类似的还有住房拆迁,“拆也得拆,不拆也得拆”,使征地拆迁户与开发商及政府间的矛盾形成对抗性。
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    、失控的征地使土地资源严重浪费,造成征地拆迁户心理失衡由于协调关系和筹建新区较耗时费力,而受转手土地巨大的经济利益驱动,征地拆迁方往往打着公益事业的旗号,通过各种手段抢占土地、强拆民房,致使大量土地“征而不用”或“多征少用”或“急征缓用”,一方面严重浪费了宝贵稀缺的土地资源,另一方面使征地拆迁户处于过长的“过渡期”,因收入明显变少且处于一种被迫失业状态而心理失衡,严重降低了征地拆迁户的生活水准和影响社会稳定。
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    、开发商的融资圈地扰乱了金融秩序
    开发商把拿到的土地使用权作为土地所有权的权益来抵押获得贷款,反过来又大量“圈套”土地使用权,显然是不科学、不经济、不合理的金融制度的表现。
    三、“征地拆迁”工作的三方定位
    现在的“征地拆迁”,实质是征地拆迁户、政府及开发商三方在资源重新配置中的一种博弈。在这一博弈中,三方的正确定位对矛盾的化解就显得尤其重要。
    按公共财政的建设要求,不管是国家基础建设和工业化过程引起的“征地拆迁”,还是城镇化的扩张搞开发引起的“征地拆迁”,政府“经营城市”的目标都应该是定位于更有效地提供公共物品而不是以追索营利为目的。如果政府在“经营城市”中去刻意追索营利而对更好地提供公共物品有所偏废,那显然是一种“错位”的理念和运作。
    在这一博弈过程中,如果是处于“完全竞争”的市场条件下,那么,开发商就要付出更多的应有的代价,众多的开发商也许就不可能搞一两次房地产就迅速完成财富积累的漫长过程而“一夜暴富”。因为“完全竞争”条件下,相互竞争的开发商之间要为赢得市场占有率而付出一定的代价,且必然要与政府谈判并同时要与征地拆迁户谈判,就必然要为“善始善终”而尽最大的努力,其付出也必然会大大增加。而这些对市场的运行、对政府、对征地拆迁户乃至整个经济社会都是有利的。这样,留给政府和征地拆迁户的就不可能是难以终止的“问题处理”,“涨价归公”也就不再是一句空话。现在这种把难题丢给政府、把困难留给征地拆迁户,开发商只是“狠不能一口撑死”的现象,只是某些开发商“奸诈商人”嘴脸的暴露。
    现在的“征地拆迁”,征地拆迁户在整个过程中,始终处于弱势地位。一方面是相关的政策法规跟不上形势的发展而对征地拆迁户不利;另一方面是征地拆迁户面对的是经济实力雄厚的开发商和大权在握的政府机构(政府在这往往是由办事机构负责办理相关事宜)而力量对比悬殊,表现在谈判时对征地拆迁户极为不利;再一方面就是政策不公开、暗箱操作,而对征地拆迁户极不公平。现在上访的征地拆迁案件中,绝大多数反映出这些不公平和不公正,表明的是广大群众对市场经济的认识觉醒。
    四、改善“征地拆迁”工作的对策与建议
    上述分析表明,“征地拆迁”的经济学实质是资源的重新配置。征地拆迁户、政府和开发商三方的共同目标理应一致,那就是在这一资源的重新配置中,共同努力去实现“帕累托最优”。在这个共同目标下,征地拆迁户因合理的补偿和妥善的安置而比先前更好;政府更好地实现提供公共物品而突显政绩,同时因规范化操作而确保“涨价归公”;开发商因公平竞争而凭资本和管理才能获取合法、合理、合情的利润。整个过程在政策法律允许范围内,在有效的监督与群众的参与下,因规范的操作运行而公开、公正、公平。
    1
    、政府在“征地拆迁”工作中,必须把自己定位于更好地提供公共物品而力促社会稳定和进步
    在“征地拆迁”工作中,政府决不应是从微观经济的角度出发去参与资源配置的具体征地拆迁工作,更不应出现同征地拆迁户讨价还价的现象。而应从宏观经济的角度出发去考虑资源的有效利用,考虑向社会提供更多、更好的公共物品。所以,政府应在制订好有利于经济社会发展的政策法规前提下,搞好规划设计,然后通过招标的方式,引入竞争,使开发商始终处于竞争的环境下,结合检查监督,迫使开发商尽力去做好征地拆迁的每一项工作。这样,政府就能从以往那种难以终了的“问题处理”的泥沼中解脱出来。也许这样可能会使开发进程暂时放慢,但却可减少政府与群众关系的社会成本,运作良好后还可能会加快开发进程。在这个前提下,政府只须帮助开发商协调各方面关系和向征地拆迁户提供政策法律帮助并调解矛盾。
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    、开发商必须通过公开竞标才能参与开发建设
    作为商家,开发商必须凭资本和管理才能去赢利,通过与政府签订招标合同而努力去做好征地、拆迁、开发建设的每一项工作。因此,开发商必须负责好与征地拆迁户的谈判(当然必须遵守政府制订的标准)和补偿、安置及开发建设。开发商的工作及进程和执行标准必须在政府的督促和监控及广大群众的监督下保质保量按期完成。
    3
    、用法律制度保障征地拆迁户的利益
    征地拆迁户因有政策法律作保障,有充分的知情权、参与权、申诉权,因公开、公正、公平的运作而保证能获得合理、足额、及时的补偿和妥善安置,并充分考虑用土地入股和安排就业的方式解决征地拆迁户失地、失业之类的长远生计问题。
    4
    、建立适应我国经济建设可持续发展的土地供给需求机制
    从长远看,要从根本上解决“征地拆迁”的矛盾和问题,必须调整土地流转相关的法律法规,建立新的土地市场条件下长期、长效的土地公共所有、适应我国经济建设可持续发展的土地供给需求制度。



    江西省南康市镜坝镇财政所  陈爱巧  手机:013870751698  邮编:341400   二○○四年十一月一日

    (本文原刊《当代学术前沿》2005年第1期,今天在讨论土地流转问题时,让这篇文章再次与公众见面,我以为有一定借鉴作用。)

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