1978年以来,中国的城市化建设成就显著,城市化水平已经从当年的17.4%提高到2009年的46.6%,超过100万人口的特大城市已有118座。这一翻天覆地的巨变使得中国这个古老的农业国家,在短短30年间几乎“改头换面”。在许多人看来,城市化不仅提供了未来几十年中国经济增长的潜在空间,更意味着数亿改变身份的农民将过上都市化的现代生活。而如今,许多生活在城市里的人发现,交通拥堵、环境污染、工作压力大、就医上学难等诸多问题成了生活的“日常”困扰。特别是北京、上海、广州、深圳等大城市,原本是中国经济最发达、资源最集中的地方,但城市居民的生活舒适度却似乎在下降。有人开始反思:是不是我国的城市化路径存在问题?我们需要什么样的城市生活?
“向大走”还是“向小走”?
改革开放以后,中国过去那种控制城市人口增长和城乡分隔的政策开始松动,国家鼓励发展小城镇。1980年,全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展总方针。
1983年,著名社会学家费孝通提出,“解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主,大中小城市为辅”,认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路。”1993年10月,建设部召开全国村镇建设工作会议,确定了以小城镇建设为重点的村镇建设工作方针,提出了到本世纪末我国小城镇建设发展目标。2000年10月,中共中央在关于“十五”规划的建议中提出要不失时机实施城镇化战略。在经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下,积极发展小城镇应当是当时可供政府选择的最佳城市化政策。
从目前我国的政策导向来看,无论是去年的中央经济工作会议、中央农村工作会议,还是今年全国两会上传递出的信息,都表明要把发展中小城市和小城镇作为当前重点。而实际上,中央“城镇化”的策略落实到地方,往往变成地方政府追求城市规模的“大城市化”路径。许多经济学家也认为,小城镇化不利于最大限度地激发并利用要素,发展大城市甚至城市群才是我国的不二选择。
清华大学经济管理学院教授魏杰表示,不能把发展小城镇作为城市化的最主要途径。因为小城镇的城市功能往往残缺不全,加之规模太小,难形成足够的聚合效应。而且小城镇对资源的消耗也比较大。中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,未来5-10年,我国应当走以大城市影响、带动中小城市发展的道路。大城市能明显提高经济聚集度,从而形成面向国内外的规模经济,并由此促进大城市和中小城市的协调发展。国务院发展研究中心研究员李善同也指出,改革开放以来,我国的城镇数量增加较快。但和其他大国,如美国相比,我国的大多数城市的规模太小,不能有效发挥集聚效应,限制了城市生产力提高和经济增长。复旦大学经济学教授陆铭指出,未来中国的城市化道路不应该是重点发展中小城镇,即使是要发展中小城镇,也仍然要以发挥大城市的集聚效应为前提。陆铭认为,所谓的“城市病”不是停止发展大城市的理由。恰恰相反,这些问题都应在大城市的发展过程中通过适当的经济政策来解决,“恰恰是因为大城市具有的规模经济,有时反而有利于解决拥挤、污染的问题”。
当前的城市化道路积累了巨大的社会风险
飞速增长的“大城市化”进程也带来了不少弊病。全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆表示,中国2009年的城市化水平是46.6%,1978年是17.4%,增加了近30个百分点,平均每年近1个百分点,速度非常快。但是,“快速城市化也带来由于人口过度集中而产生的安全、环境、就业和社会保障等诸多问题,以及人们观念的变化和挑战”。一是城市盲目扩张,土地占用越来越多,而且使用结构不合理。二是城市功能定位不清晰,贪大求洋。比如,有报道说全国有120多个城市声称要建设国际化大都市。三是城市基础设施建设滞后,特别是环境基础设施的建设滞后。第四个问题是中国的城市化方式能耗物耗都比较高,“高消耗的建筑、大量发展小轿车,工业、生活耗煤也很多,环境污染严重”。国家行政学院教授汪玉凯表示,中国的城市化出现了明显的大城市化特点,城市发展战略上没有作出结构的调整,总是摊大饼、不断扩张。汪玉凯认为,大城市较完备的基础设施吸引人们不断涌入,而社会保障又未能及时跟进,导致不仅外来人口的生活舒适度不高,大城市原住民的生活舒适度也在降低。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为,城市化不能以“摊大饼”的方式无序发展,更不能被当做谋取政绩的工具,“目前中央重提城镇化战略,很多地方将其贯彻为继续扩大城市规模、造新城,以此形成拉动投资的新增长点,这忽视了城镇化本质和目的。”
中央党校教授周天勇撰文指出,改革开放以来,中国的城市化策略是将大量农村人口转移进城市,他们却因种种问题而留不下来,这反过来又带来很多新的社会问题,“中国走上了一条给未来积累巨大社会风险的城市化道路”。一是户籍没有放开,而是采取了转移人口临时居住证的制度,导致进城农民只能享受“二等公民”的待遇;二是不允许存在城市贫民窟,而城镇合法房的价格奇高,导致转移人口进得来而留不下;三是在城乡间形成大规模的流动人口,他们生活艰难、居无定所,有一定文化而无信仰、心理极不平衡,这是导致社会动荡的潜在危险;四是农村青年不断向城市转移,但老年人不能随同转移,使得农村的老龄化要快于城市,“特别是未来20年到30年中,大部分村庄将会成为老年人为主的萧条衰败的地方”。
城市化的根本目标是提高生活质量
在反思当前城市化路径的过程中,还有一种声音认为,城市化过程中出现的种种问题表明,要实现人生活方式的现代化和舒适化,不是建设大城市或是小城市的问题,而是要从根本上转变原来对城市功能定位的理解。
中国住房和城乡建设部副部长仇保兴认为,中国城市化进程必须经历两个阶段,第一个阶段是建立起促进工业化的城市体系,第二个阶段就是在理念上将“为经济发展的城市”转变为“使生活更美的城市”,即建设人性化的城市。他为这种路径取了一个新的名字——新型城镇化。在未来城市化的进程中,城市建设应当遵循一条对大自然干扰最小的路径。具体而言,可通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等,共同构建成生态城市,“所以说生态城市发展在中国正当其时”。同济大学建筑与城市规划学院的张松教授表示,经济学家出于经济发展的聚集要求主张大城市化自有其理论依据,但是城市化并非就是把城市建设得越大越好。城市不在于大小,而在于生活是否舒适,效率是否高,环境是否优美,是否适宜人居,尤其是否适宜不同类型的人发展。联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调:“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方。”
王玉庆在接受《瞭望周刊》采访的时候表达了同样的理念。“我觉得城市化不光是要看多少人住在城市,还要看这些人在城市生活得怎么样;也不能看多少人不在城市,如果这些人也能过上相同质量的生活,也完全可以”。王玉庆认为,提高城市生活质量,内容很多。首先是就业。第二是“居者有其屋”,有方便的生活条件,电、水、气、通讯、交通,等等。第三是有安全感,能生活在一个和谐的社会里。第四是受教育的情况和文化氛围。第五就是要有完备的社会保障和较好的医疗保健条件。最后是要有好的生态环境,包括水、空气、声环境以及食品安全,等等。
城镇化应与新农村建设统筹进行
尽管城市化对经济增长的巨大拉动作用,使得曾轰轰烈烈的“新农村建设”渐渐被有些人淡忘,但仍有不少人认为,解决现代化的问题不可局限于城市化一条道路,城镇化应与新农村建设统筹进行。根据美国专业刊物《世界城市》对都市化过程的界定,它包括两方面的变化,一是人口从乡村向城市运动,并在都市从事非农业工作;二是乡村生活方式本身向城市生活方式转变。
中国国家发展和改革委员会发展规划司司长李守信指出,要在现代化的思路下考虑城市化,一是农村人口在空间上的转移,二是农村生活方式本身的现代化。2000年中国提出要实施城镇化战略,2005年又提出要建设社会主义新农村。在实际操作中,两者之间统筹不够,甚至存在出现两者割裂开来,并且并行推进的现象。“中国的城市化道路不是一个健康的方式,过去我们采用了农村支援城市的方式,现在又有可能出现城乡并行建设方式,都可能与城市化的本质要是不相符”。正确的路径应当是城乡统筹的方式,即把城市化发展置于城乡一体化的轨道上。张松说:“中国是个农业大国,没有农村地区的同步发展,光靠转移农村人口进城市,不仅城市的素质不高,也无法真正解决发展问题”。清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强也认为,城市化可以视为一种生活方式,这种生活方式可以在农村得到普及。乡村生活的城市化,有可能成为我国农民未来的一种选择。“其实城市是一种生活方式,如果能让村民改变生活方式的话,会比城市人更愉快。既享受农村的生活环境,又享受城市的生活方式,所以我称之为乡村生活城市化。”
30年来,人们认为城市化才是中国走向现代化的康庄大道。然而,粗放式的城市扩张,或许能拉动GDP增长,但不能带给城市居民宜居的生活环境;简单的人口转移,或许能制造城市化进展的数据,但进城农民却不能真正享受市民的待遇。农村地区的建设和发展的正当诉求,更不能因为发展城市经济的相对便当而受到片刻忽视。相比之下,农村缺乏吸引外部资源的能力,实现现代化的难度更大,人们甚至难以评估农村究竟有多大的增长空间。这进一步刺激资源和人才加速离开农村,投向城市。
城市规模物质化的扩张不利于经济增长内在素质的提高,也不利于城市人生活幸福感的提高,更不利于资源向农村地区合理分配。这种功利主义的选择,无疑蕴含着风险。所以,中国城市化道路需要反省的是,宁愿城市化的速度慢一些,也要质量再高一些。同时,我们在推进城市化建设的过程中,不能忽略了新农村建设。(作者系社会科学报编辑、记者)