• 徐立东:完善村级公益事业建设一事一议财政奖补的思考

     

    村级公益事业建设“一事一议”财政奖补是与农村税费改革配套实施的一项农村综合改革,旨在解决农村税费改革取消农村劳动积累工、义务工后,村级公益事业建设所面临的筹资筹劳问题,引导农民自主开展直接受益的基础设施建设和发展公益事业。2008年首次在全国开展一事一议财政奖补试点,2009年试点工作扩大到14个省,公共财政开始逐步覆盖农村。资料显示,2009年,中央和地方财政共投入奖补资金185亿元,农民筹资筹劳和社会资助村级公益事业投入628亿元。2009年已建成或在建项目25万余个,硬化村内道路47万公里,环卫设施100多万平方米。特别是修建村内小型水利设施24万处,对抗旱防灾、提高农业综合生产能力发挥了重要作用,全国2.6亿农民受益。可以说,一事一议财政奖补制度极大地发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用,已成为破解农村公益事业建设难题的一把钥匙。2009年是江苏省村级一事一议财政奖补全面试点的第一年,笔者试就我县村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的实践进行一些探索和思考,并针对实际工作中遇到的一些问题提出如何完善的政策建议。

    一、我县村级公益事业建设一事一议财政奖补工作开展情况

    2009年我县全面推进村级一事一议财政奖补试点工作,县委、县政府高度重视,领导有力,乡镇党委、政府措施得当,职责明确,村组织议事民主透明,项目申报积极,项目区群众积极性高,管理实施的主动性强,项目工作进展顺利,取得了明显成效,公益事业项目的实施,极大地改善了农村基础设施环境,得到了广大基层干部群众的衷心拥护。通过试点,一是村内公益事业建设步伐明显加快。全县实施一事一议财政奖补项目村87个,实施项目128个,其中:路桥项目78个,环卫设施项目30个,小型水利项目16个,植树造林项目1个,其他公益事业项目3个。二是初步构建了“财政资金引导、农民筹资投劳、社会捐资赞助”的农村公益事业建设投入新机制。全县项目总投资1297万元,其中:财政奖补资金586万元,一事一议筹资541万元,村积累资金170万元。三是激发了农民参与公益事业建设热情。由农民民主决策、自主建设、自主管护村级公益事业建设项目,农民出资投劳的积极性得到充分调动。全县农村一事一议筹资筹劳筹集率比上年提高5个百分点。四是增强了基层组织凝聚力,为农村基层组织和干部联系群众、为农服务,搭建了一个良好的工作平台。项目实施解决了农民群众最关心、最迫切的现实问题,基层组织和干部找到了工作抓手,服务得到认可,群众得到实惠。

    二、村级一事一议财政奖补试点工作存在的问题

    实施村级公益事业建设一事一议财政奖补,旨在通过“政策引导、财政扶持、农民受益、农民自愿、民主决策、群众监督”原则,以财政奖补资金做引导,调动农民参与公益事业建设的积极性、主动性和创造性。虽然新政策要求严格,但原来一事一议的诸多缺陷仍不同程度地存在,同时除了操作与认识层面外,制度的硬伤也在考验新政的施行,实施过程中还存在不少的问题。

    1、实施中原来一事一议的诸多缺陷依然不同程度存在,操作还不够完全规范

    2009年村级一事一议财政奖补项目下达比较迟,大多数是在村级春定一事一议项目中选定的,原来一事一议的诸多缺陷依然不同程度存在,据调查主要表现在:一是由于体现不同利益的实用主义、本位主义严重,外出务工及受益少的农户参与不到位,导致开会集中难、表决签字难、意见统一难。这样有些少数村不能做过细的群众工作,没有按规定民主议事,用村组干部会、党员会代替村民大会或代表会,只是会后把相关的表格资料按规定要求再补齐,报乡镇农经部门审批;二是把一事一议筹资按承包土地面积征收,或人、田不同标准计征收当作固定筹资来源渠道,甚至少数村在规定标准以外,又额外收取了一定比例的一事一议筹资。不少群众有抵触情绪,有的群众签字后也不交款,少数未受益群众不愿意交,互相攀比,只要一户不交,就会产生“羊群效应”,最终使所议事项欲筹资金难以全额到位;三是所筹资金没有专门用于所议项目,而是与其他资金一起捆绑使用,用于村内包括所议一事一议在内的多个公益事业项目或还债;四是工程质量不能完全得到保证,由于不少工程本身就是垫资工程,资金占用期比较长,操作过程中又缺乏真正意义上的工程招投标和质量监督,不排除有偷工减料现象存在。

    2、一事一议筹资渠道受限制,影响了农村公益事业的建设

    中央提出新农村建设以来,上级各部门都在增加对农村的投入,安排了不少新农村建设项目,包括乡村道路、农田水利等,都留下了一定的资金缺口要求配套,通过几个“一点”的办法,即“财政补一点、部门帮一点、村集体筹一点、社会捐助一点”等途径,多方筹措建设资金,并强调不得增加村级债务和农民负担。但事实上操作起来很难,每年一事一议筹资筹劳也有上限,以泾河镇为例,2009年人均一事一议筹资标准是20元,筹劳标准是10个工日,其中以资代劳不超过3个工日,每个工日不超过10元,一个行政村平均一事一议筹资额不超过10万元。但实际情况是很多村子如果按照这个标准进行筹资筹劳是无法完成项目建设的,这样工程超支直接导致两种情况,一是用村民自愿捐资来弥补一部分的超限额,注意是捐资而不是筹资,其实村民自愿很多是出于无奈,有的事情确实与自己息息相关,不出钱对自己不利,而一些社会赞助又很难,本村的一些能人志士或关系单位部门不可能每年为你村出钱出物,去年找人家说造桥了,人家给2万,今年说建村综合服务中心了再给2万,明年还能再找人家吗?二是还有一部分的工程超支,要么工程垫资,要么民间借贷,其实基层干部也很难,没有项目是等死,争取项目是找死,只得负债搞建设,包括上级要求的各类综合服务中心、卫生室建设,以及村级计划生育世代服务建设等达标项目,都要形成新的村级债务。

    3、财政奖补范围和标准过低,一些急待解决的项目及配套工程无法实施

    我县2009年财政奖补覆盖面仅占三分之一的行政村,而且必须是“户外村内”公益事业建设项目才能进行财政奖补。政府对村级公益事业建设一事一议项目的奖补比例标准也仅占30%左右,政策规定的五项村内公益事业主要是道路和水利,两项需要的资金量都很大,由于筹资筹劳规模少,规模稍大一点的反映强烈、急待解决的公益事业建设项目无法开展,特别是涉及两个村一个圩口的水利设施项目又无法实施。况且现行水利修建部分,只考虑了泵站建设资金,只有造泵的钱没有修渠的钱。事实上,泵站修好后,桥涵配套水渠才能通畅。泾河镇刘上村2009年一事一议财政奖补建设的四支泵站,决算总造价18.5万元,而实际配套工程加起来达到42多万元,一事一议财政奖补仅7.65万元,一事一议筹资9.57万元,资金缺口较大,而该村本身就是经济薄弱村,村级负债有息借款就达140多万元,还要开支三支道路建设、河道清淤等公益项目。

    4、上级财政奖补资金指标下达慢,结算周期长,资金下拨迟

    按照政策规定,上级财政奖补资金要等一层一级验收后,方能逐级下拨,我县2009年村级一事一议财政奖补资金到今年七月份为止尚有50%补助资金还没有下拨,工程施工方垫资时间较长,意见较大,有的要的急了,村只好借贷提前付给施工方。2010年一事一议财政奖补控制指标至今还没有下达,究竟到村覆盖的比例有多大,能下达到哪些村,补助金额有多少?大家开展工作心中至今都没有底,要么被动观望,要么只能把有当无,按原先一事一议的操作模式去实施,这样项目实施就不能完全按照一事一议财政奖补的要求规范操作。

       三、完善村级一事一议财政奖补项目的政策建议

    今年41112日,国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合在江苏省扬州市召开了扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作会议。会议明确,2010年在中央安排65亿元奖补资金的基础上,根据试点开展情况,按程序适当增加奖补资金,把试点范围扩大到27个省份,预计全国将有5.3亿农民受益,2011年政府对农民的奖补资金预计达500亿元,中央财政奖补资金近200亿元。但试点“转正”仍需政策制度加以进一步完善

    1、加强政策宣传引导,进一步调动农民参与公益事业建设的积极性

    对村级一事一议财政奖补政策加宣传要加大宣传力度,引导和发动群众参与民主管理工作,充分调动农民筹资筹劳的积极性,营造群众投入农村公益事业建设的良好氛围。同时,认真履行政府职责,搞好服务和管理,着力解决农村涉及土地纠纷等遗留问题,确保最大限度发挥财政奖补资金的引导作用。在试点面上,坚持“普惠制”和“特惠制”相结合,既要根据新农村建设规划,支持重点村的建设,又要保证一定的试点面,让更多地区的老百姓尽快受益。要做好农民的组织引导工作,帮助农民搞好项目规划和选定,筹集奖补资金,协调理顺各方面关系,监督管理项目实施,验收评估项目效益等服务工作,要通过政府的优质服务,取得农民的满意和拥护。

    2、合理划分议事范围,让农民真正感受到一事一议财政奖补的惠民政策

    农村公益事业项目按受益范围可分为全村受益、部分农户受益等,要充分尊重农民意愿,一事一议的主体是农民,财政奖补的受益对象也是农民。由于农村情况复杂,要办的事情很多,同时只有农民最清楚。为减少议事难度,更多地享受国家惠民政策,须合理划分议事范围。民主议事,可缩小议事范围,在村民小组或自然村范围进行议事,让每一个人都能切身感受到“一事一议”财政奖补是花自己的钱办自己的事。因此,订规划,选项目要想农民所想,急农民所急。要充分发扬民主,尊重农民意愿,财政奖补项目由农民说了算,让农民当家作主。只有这样,才能调动农民筹资筹劳的积极性,激发农民建设新农村的热情。不能因为政府出了钱就包办代替、行政干预,这样会导致政府干、群众看。

    3、坚持量力而行办事,严防将财政奖补项目变成加重农民负担的工程

    新农村建设是个长期过程,要办的事情很多,要分清轻重缓急,兼顾当前和长远。各村要建立奖补项目库,实行动态管理。在制订规划、实施项目建设时,要充分考虑到农民、村组和地方财政的实际承受能力,量力而行,稳步推进,要防止干部“热情过高”新增债务,盲目冒进,将“一事一议”财政奖补项目变成上级立项、农民配套的“钓鱼”工程,加重农民负担。要严把关口,切实做到大家的事大议、大家定、大家管,量力而行搞好村级公益事业。要积极鼓励村级组织发展集体经济,拓宽增收渠道,提高自助发展和自我建设能力,倡导社会各界捐赠赞助开展村级公益事业建设,项目建设要讲究实效,要选择农民积极性高、需求最迫切、受益最直接的公益事业,帮助农民解决实实在在的问题。

    4、整合财政支农项目,让财政专项资金发挥最大经济效益和社会效益

    要围绕新农村建设总体规划,以一事一议筹资为基础,以财政奖补机制为平台,按照“性质不变、渠道不乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则,加强部门间的沟通协调,探索整合有关涉农专项资金的办法,将一事一议奖补项目与农村小型农田水利建设、农村饮水工程、农村环保、河塘整治、村级综合服务中心建设等民生工程结合起来,将实施一事一议奖补项目和新农村建设结合起来,将试点工作和解决重点村、难点村问题结合起来,以一事一议财政奖补机制为支点,将多种涉农专项资金捆绑使用,撬动涉农专项资金集中使用,统筹安排,实现公共资源有效整合,集中力量办老百姓急盼解决、直接受益的村级公益事业项目,推进新农村建设。

    5、拓宽奖补项目渠道,建立健全村级公益事业建设投入的有效机制

    按照2010年中央1号文件精神,中央财政增加了对村级一事一议财政奖补资金的预算安排。省市也要相应增加对村级一事一议财政奖补资金的投入,并纳入年度预算。乡镇政府在财力许可的情况下可采取项目补助、以奖代补等形式,引导农民参与“一事一议”筹资筹劳。鼓励社会捐资赞助村级公益事业建设,提倡集体经济投入,形成村级公益事业建设多元稳定投入有效机制。同时建设将粮食直补资金采取适度直补和适度项目相结合的模式,集中使用一点,目前国家对农民粮食直补政策,补贴额每年都在增加,对农民种粮有积极作用,但很难起决定作用。毕竟在我们这样一个国家,2亿多农户,即使是很大的一笔钱,到每个农户也会很少,产生的经济效益是有限的。将粮食直补资金的增量适当集中一部分用于举办农田水利和乡村道路等一家一户办不了,但对增强农业发展后劲有重要作用的项目很有帮助。这样既保证财政奖补资金落到实处,又可解决农民筹资筹劳规模小的问题,调动农民参与新农村建设的积极性。

    6、完善财政奖补制度,提高村级一事一议财政奖补工作的透明度

    村级一事一议财政奖补工作,政策性强,环节多,流程长,要不断完善现行的财政奖补制度,在总结试点经验的基础上,探索通俗易懂、易为群众理解、便于基层操作的财政奖补政策,将对农民筹资筹劳按比例奖补逐步过渡到按参加筹资筹劳人数奖补,也就是目前政府对农民筹资筹劳按比例补助,改为每年按照参加一事一议筹资筹劳村民的人数定额补助。要健全制度,完善措施,范围上不应局限于一村一议,对一些像圩口泵站等必须跨自然村的公益事业项目,应该纳入一事一议财政奖补。制定科学细致的工作程序,规范操作。项目的规划、申报、审核、审批等每个环节,都要依照程序按章办事,公开透明,公平公正,做到资金投到明处,用到实处,见到好处,使村级公益事业项目在资金使用上经得起群众的检验,在工程质量上经得起历史的检验。中央和省财政在提高财政奖补比例和标准的基础上,省财政要提高财政奖补资金的预拨比例,并尽量在上半年拨付到项目县,便于项目县顺利实施“一事一议”财政奖补项目。

    7、强化财政监督检查,确保一事一议财政奖补的规范运行

    重点强化三方面的监管措施。一是强化项目审核。对财政奖补项目筹资筹劳进行严格审核。对村民急需、要求迫切的议事项目,优先审核;对超出议事适用范围、违反民主议事程序、突破限额规定标准的议事项目,或者未按规定程序审核的议事项目,一律不得列入筹资筹劳范围。二是强化检查监督。农民筹资和财政奖补资金实行“专户管理、专账核算、直接支付、公开公示”管理方式,确保专款专用,规范透明,阳光操作。对财政奖补项目筹资筹劳和奖补资金使用情况进行定期检查。同时,强化工程质量检查,从项目设计、招投标,到工程监理,都狠抓落实,确保到位。各村成立项目质量监督小组,全程监督,确保工程质量。项目验收时,以农民满意为根本标准,严把工程质量关。三是强化责任追究。按照有关规定,加大对财政奖补过程中截留挪用一事一议筹资筹劳资金和奖补资金等违规违纪问题的查处力度。对违反政策、截留挪用村民一事一议所筹资金和财政奖补资金等行为,要责令其及时纠正,不再安排下年度一事一议财政奖补资金,并停止向农民筹资筹劳。

    结束语:村级一事一议财政奖补是强农惠农的一项新举措,通过对村级公益事业建设“一事一议”财政奖补的探索,笔者认为首先应解决农村解决遗留问题,解决村级公益事业一事一议事难议、议难决和决难行的问题。这些问题解决了,政府再加大宣传力度,并在政策上给予资金支持,在此基础上,再积极做好规划引导,对整个村级公益事业建设一事一议财政奖补过程实行全程监控。这样,村级公益事业建设“一事一议”财政奖补的问题应该可以得到彻底解决。         

    (作者单位:江苏省宝应县泾河镇财政所)

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