•   政府作为国家的代表,其施政得当与否,既关乎普通民众福利的增益与减损,又关乎一个国家的兴盛与衰亡。诺贝尔经济学奖1993年获得者美国学者道格拉斯·C·诺思的名言——“国家的存在是经济增长的关键,然而,国家又是人为经济衰退的根源”,为国家的代表--政府的治理绩效的正反后果作了最好的注解。

      在历史新时期,需要把构建与当代中国经济社会发展水平和综合国力相匹配、以民生为重点、惠及全体民众、全覆盖、高水准的公共服务体系作为不断拓展政府治理的新型空间的根本路径来全力推进。

      纵观新中国成立60年来政府治理的历史风云,我们发现60年政府治理的最突出成就体现在全面建构了现代政府的治理体系,60年政府治理的最大不足表现在现代政府治理的功能亟待强化,而未来政府治理的发展走向则鲜明地指向了不断拓展现代政府治理的新型空间这一全新课题。

      一、现代政府治理体系的全面建构

      衡量一个政府的治理绩效的首要标准,在于是否按照现代科层制的基本原理——层级化原则、专业化原则和理性化原则,建构了一个有效运作的现代政府治理体系。新中国60年政府治理的历史实践表明一个现代政府治理体系已经全面建构,主要表现在以下三大方面:

      1. 行政组织结构体系的不断优化。

      行政组织结构体系主要通过政府治理的层次与幅度来体现,一般而言,政府治理的层次与幅度二者间呈反比关系。新中国成立后,在政府治理的纵向行政组织结构体系上建构了中央人民政府委员会(政务院)—大区乡五层级制。1954,在中央与省之间专门设置的大行政区建制(东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大行政区)被撤销,开始实行国务院乡四层级制。1978年的《宪法》规定:可以按地区设立行政公署,作为自己的派出机构。也就是说,在省与县之间作为准行政层次的地区级行政公署,开始演化成纵向行政组织结构体系中的一环。1983,按照中央发布的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》的精神,各地开始地市合并地改市改革进程,逐渐在省与县之间建立了正式的地级市之行政层次,进而形成了我国当前政府治理五层级制的纵向行政组织结构体系,即国务院乡五层级制。自2002年后,在我国一些地区又开始了扩权强县改革试点,探索通过省管县()体制来减少市级中间行政层次的有效途径。

      另一方面,在政府治理的横向行政组织结构体系上,在国务院层面,根据国家经济与社会发展的需要,不断调整和优化国务院的机构组成。如1949年中央人民政府委员会下属政务院的组成机构有30个部委署机构(不含秘书厅);1954,政务院改为国务院,成为最高政府机关,下辖35个部委机构、8个办公机构、19个直属机构(不含国务院秘书厅);而后,又经过多次精简膨胀再精简之变动,2008,国务院一共下辖27组成部门、1个直属特色机构、16个直属机构、4个办事机构、17个直属事业单位。

      此外,围绕权力的分工与制衡问题,在广东的深圳正在尝试从优化横向行政组织结构体系角度实行行政三分制”,即从政府职能的视角将政府职能分解为决策职能、执行职能、监督职能三大部分,分别由不同的行政机构行使,一改以往行政机构既做运动员又做裁判员而缺乏有效监督之制度设计,希冀由此而达到各自履行职责且相互制衡之目的。

      应该指出的是,尽管从理论上讲,行政层次与行政幅度二者的关系呈反比,但在当代中国,这一基本原理已经失效,因为无论是从政府治理的纵向行政层次来看,还是从政府治理的横向行政幅度来看,都存在管理链条过长、管理机构太多、管理职能混乱、管理成本太高等弊端,因此,继续优化当代中国行政组织结构体系之使命仍然任重而道远。

      2.公共人力资源配置的日益功绩化。

      新中国成立后,在行政组织体系的人力资源配置方式上,始终坚持党管干部原则,继承革命战争年代干部人事管理制度的经验和做法,同时充分借鉴苏联高度集中统一的人事管理体制的优点,对机关、企事业等所有单位的人员进行集中统一式管理,充分发挥干部队伍的群体优势,从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化发展任务的完成,确保党的政治路线的贯彻实施。毫无疑问,这种集中统一的干部人事管理制度的弊端随着国家经济建设战略主线的突出而呈现出明显的不足,主要集中在:“国家干部的概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过于集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治,致使一些年轻人才难以脱颖而出,用人问题上的不正之风难以避免。

      党的十一届三中全会后,围绕干部队伍建设的革命化、年轻化、知识化、专业化四化方针,各级部门对干部人事管理制度改革进行了大量的探索,如建立了正常的干部离退休制度,在干部管理权限上变下管两级为下管一级,探索实行分类的干部人事管理体制,向企事业单位下放更多的用人自主权,尝试引进以竞争为核心的多样化用人制度,等等。尽管如此,但在行政组织体系的人力资源配置的观念上仍然盛行封闭落后的身份制取向,即按照资历、学历、官职等身份特征来划定人的级别、配备待遇并实行相应的人事管理制度。20世纪90年代后,这种有悖现代政府治理基本原则的品位管理方式逐渐被以职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件的职位管理方式所取代,并日益以工作能力、工作实绩为核心的功绩制取向来作为选拔、录用、评价、激励公务人员的根本标准。

      1993101日起正式施行的《国家公务员暂行条例》(200611日后被《中国人民共和国公务员法》取代)标志着我国公共人力资源配置的功绩化标准的正式确立,也由此开创了当代中国公共人力资源配置的科学化、规范化与法制化的新进程。

      3.政府运作规范的制度化与法治化。

      现代政府有效运作的一个基本原则就是权由法定、权责一致、责由法裁、照章办事,也就是按照对事不对人的原则,依法执行既有制度和规范,而不是听命于管理者个人的意志,“即团体的成员服从统治者,并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他”(马克斯·韦伯),其目的是为了最大限度地确保公共利益的维护和实现。

      1949929日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》作为建国纲领和临时宪法,对中国人民共和国的政权属性、政治制度、经济制度、军事制度、民族政策等进行了全面的规约,由此而衍生了《中华人民共和国中央人民政府组织法》等规范有关国家政权机关运作的各种法律和规章制度。1954,《中华人民共和国宪法》正式实行,昭示着国家政权机关运作的制度化与法制化进程的全面开始。

      目前,规 约政府运作的法律法规体系主要有《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《国务院组织法》、 《行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,等等。

      不过,值得引起我们高度重视和需要着力解决的是,尽管规范政府运作的各种法律法规体系随着市场经济体制的日趋建立而逐步得到完善,但在政府的日常实际运作过程中,规范政府日常运作的法律法规体系有待进一步加强和细化,如政府日常办事运作程序建设、政府信息公开规范建设、政府公务接待与成本控制建设,等等。此外,规范政府运作的制度体系在一些内容建设方面与中国共产党党内制度建设的内容高度统一,还没有进行有机区分,并上升到国家意志层面来加以法律化,如 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于党政机关县()级以上领导干部收入申报的规定》,等等。 
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