• 县域经济中的制度资本

    一、县域制度资本的提出

    发展县域经济要以改革和制度创新为动力,县域经济社会的发展离不开制度建设。制度有建立规范秩序、公平利益分配、减少交易成本作用。制度资本就是要形成以宪法为核心,以法律制度为主体,以公共政策为主要形式的各种有关社会主义市场经济发展和社会建设的制度安排,把各类主体在市场经济活动中的各种关系纳入到以法律为主体的调整范围中来,保证经济社会的良性协调运行。

    从生产力和生产关系的角度看,制度建设属于生产关系的变革。快速发展的生产力,经济和社会发展面临各种各样的新问题,必须要有与之相适应的制度安排。如果制度建设滞后于或者超越了经济发展需求,将带来各种各样的社会问题,加大社会发展代价,从而阻碍经济社会的发展。

    30年的改革开放实践也证明了制度建设的重要性。以家庭联产承包责任制为发端到调整农村产业结构、发展乡镇企业和非农企业,到农业产业化,再到集体林权改革的农村改革,极大地解放了农村生产力,调动了农民的积极性,不仅保证了充足的粮食生产,而且促进了农村经济的发展,极大地改善了农民生产生活条件。从单一公有制经济到以公有制经济为主体多种所有制经济共同发展,从高度集中的计划经济管理体制到市场经济体制,创造了国民经济高速发展的奇迹。经济的发展为社会建设提供了物质条件,改变了人们的思想观念,从而促进了社会的发育到2010年初,中产阶层已达到23%,并以每年1%的速度增长,加快了政治民主化进程。改革必然是新的体制代替旧的体制,必然以制度变革为核心。

    在现阶段的县域经济建设中,不仅存在市场失灵,而且存在政府失灵,为制度建设提供了理论依据。[1]市场失灵,“市场无法解决社会产品总供给和总需求失衡的问题”,需要政府的干预,然而政府也有一定的利益倾向,也会出现诸多失范行为,导致“政府运用经济政策调节社会总供给和社会总需求失衡的失败及官僚主义问题”。由于政府公共政策非科学化、非民主化带来的各种问题更是数不胜数。因此建立在对市场失灵和政府失灵的双重调整的基础上的制度安排就成为了必要。

    县域制度资本开发,是发展市场经济和适应经济日益开放和多元化的要求,是“依法治国”的体现,是适应特殊的县域情况的需要,也是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的保障。在现阶段,制度资本开发就是要建立和完善与社会主义市场经济发展相适应的各种制度,平衡制度需求和制度供给之间的矛盾。

    二、相关的制度建设

    由于县级政府管理权限的限制,制度建设必须争取上级政府,甚至是国家层面的支持,在上级政府的统筹规划下进行,建立与上级政策相衔接和配套的政策体系。要重视政策(制度)制定、执行、评估、监控、终结的各个环节。

    1、市场经济是法治经济,完善的法律制度是经济发展的重要条件,因此要建立和完善与市场经济发展相适应的法律制度。要不断形成规范的市场管理体制,完善市场经济体制,正确处理政府与市场的关系,把保护经济自由权与监管和调控结合起来,建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。

    2、“三农”问题在县域经济发展中具有举足轻重的作用,要推动以户籍制度和土地经营与管理制度为核心的与农民利益相关的制度变革。不论三农问题的核心是“两个基本矛盾——人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡分割的二元经济社会结构的基本体制矛盾”(温铁军),还是“农民长期以来没有真正享受国民待遇,是农民的权利问题”(张英洪),都与户籍制度和土地经营与管理制度密切相关。户籍制度的主要问题是城乡分割和附着在户籍制度上的利益不公,因此要提高立法层次,建立城乡统一的仅仅是户籍管理意义上的、和各种利益分配无关的户籍制度,统筹城乡发展,逐步放开中小城市的落户条件,加快推进城镇化进程。土地经营与管理制度主要是赋予土地使用者更多的自主经营权,允许土地在要素市场上合理流动。严格保护耕地,加强对土地征收补偿的约束。

    3、完善产权制度和现代企业制度,加快国有、集体所有制企业的改革。大多数企业效益不佳的根源是产权不明晰,县属企业、集体所有制企业、乡镇企业是县域经济的重要组成部分,产权明晰、责权明确,增强活力,提高经济效益对其至关重要。

    4、“凡事预则立,不预则废”,要重视发展规划。发展县域经济,首先要有一个经过科学论证的符合客观实际的好的发展规划,否则必然是劳民伤财、事倍功半。目前大多数县在具体执行中不按规划,换领导就换一套思路,使规划形同虚设。规划制定后一定要经人大通过形成法律文件,公布于众,接受社会监督,“坚持一张蓝图画到底”。

    5、创新公共行政管理体制,转变政府职能。合理界定各级政府的财权和事权,提高公共政策的科学化、民主化水平,推行电子政务,建立“服务型政府”。创新政府结构体系,积极稳妥地推进“省直管县”改革,扩大县级政府的管理权限和自主能力,加强基层治理机制和自治能力建设,以适应经济社会快速发展的需要。建立和完善科学的政绩考核机制和权力制约机制。切实转变政府职能,降低行政成本,提高管理绩效,建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府,提高服务水平。

    6、加快建设覆盖全社会的社保体系,建立健全社会保障制度。社会保障是“人民生活的安全网,经济发展的助推器,社会矛盾的调节器,社会政治的稳定剂”,此外,对社会的文化发展、精神文明建设具有推动作用。加快县域经济发展必须要有良好的社会保障保驾护航。当前要积极完善新型农村合作医疗制度,探索农村社会养老保险制度,使农民享有与经济发展相适应的社会保障水平。

    7、建立和完善各类应急预案和危机管理机制,提高公共危机管理(突发事件处置)水平,尤其要加强安全生产的管理。有学者指出,“我国已经进入高风险社会”。近年来县域内各类突发事件增多,严重影响县域经济社会的稳定,对政府的应急能力提出严峻挑战。完善的应急预案和管理机制,树立“平战结合,以战为主”的理念,实现危机的常态化管理,可以保证应急处置工作的有效开展,从而减少其对经济社会的危害和损失。尤其要重视与群众生产生活息息相关的,诸如自然灾害的防治、公共卫生、事故灾难、和社会安全等的管理。

    制度把经济和政治混合在一起,形成了相互交叉、相互冲突的关系极为复杂的网络中环境。制度建设涉及到方方面面,并随着社会发展需要不断变化,因此任何制度建设必须在实践中不断完善发展,任何认为已建立了完善的制度的想法都是错误的,都不利于改革、发展、稳定的全局。

    [1] 丁邦开等:《区域经济发展法制化探讨》,东南大学出版社,2008.9,第25页。

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