最近在豫东平原调查时,经常听到乡村干部和普通村民反映说,一方面国家对农民越来越好,不仅种粮食不收农业税费了,而且种粮食还要给补贴,现在还要给60岁以上的老年人免费办理养老保险,老百姓对党和政府感激不尽;另一方面却普遍抱怨村里的道路没人修,农田水利设施条件越来越恶化,农民日常生产生活中的公共品不能得到有效保证,农民的不满情绪持续在酝酿中。
为什么国家财政支农资金不断增长,而农村的公共品供给依然不足,农民的抱怨声仍然充斥在村庄的舆论空间中呢?
2009年春天我们在河南的另一个乡镇调查时发现了另外一个现象。该乡镇从2006年到2009年春,先后申请到9个涉农项目,遍及道路设施、沼气池建设、安全饮水工程、修桥等农村公共品的几个层面,受惠村庄30村(次)。从项目涉及领域和受惠村(次)上看还算不错,但是仔细分析就可以发现,该乡镇18个行政村,仅有一个村庄享受到了其中的6个项目,2个村庄拿到了3个项目,还有一个村庄竟然3年来连一个项目也没有享受到,其它的村庄都在1-2个之间,呈现出来的供给困境是:总量不足,分配不均。
因为资源分配的不均,当地乡村干部和村民都把拿了9个项目中的6个的村庄称之为红旗村。在调查中得知,红旗村的存在是有其深厚的背景基础的,该村走出去的一个村民现在在省政府相关单位担任要职。如此一来,用当地老百姓的话说,即便“人家(村子)不去求,项目也会自动跑上门”。在红旗村,村里的道路基本上已经修到了家家户户的门前,这与其它村庄的泥泞道路形成了鲜明的对比。
再造“红旗村”的现象和众多村庄公共品供给不足的困境同时存在说明,我们有必要重新审视一下当下的国家财政支农资金划拨方式变革问题。
税费改革以后,全国各地基本上所有的省市政府都相继取消了原本是用于为农民生产生活提供公共品的共同生产费、农村义务工和劳动积累工,代之以“一事一议”筹资筹劳政策,只是这一政策在乡村社会的实施效果却始终不佳。在河南省,根据相关调查显示有95%的村庄基本上从来没有实施过这一政策。在农民看来,国家都不让向农民收钱了,你们村干部还要收钱,那不摆明你们想捞一点吗。
正是因此,农业税费取消以后,想延续之前“农民的事情农民办,办好事情为农民”的农村公共品供给策略也就不再可能,基本上丧失了有效作为的空间,农村的公共品供给逐步开始主要依赖国家财政的转移资金。
然而,正如我们所看到的,税费改革后的国家财政转移支农资金划拨方式主要有两种:其一是以粮食补贴、合作医疗、义务教育“两免一补”,以及正在试验中的农村养老保险制度等为主要表现形式的国家财政资金直接对接分散小农家庭的撒胡椒面式的支农方式变革。
在这种变革方式下,国家基本上完全撇开了乡镇政权和村级组织,从性质上看,国家开始尝试调整与农民打交道的方式,逐步从以前的“国家—乡村两级组织—农民”间接打交道方式向“国家—农民”直接打交道的方式转变,从表面上看是将乡村两级组织转变成了服务性的基层政权组织,实际上引发的客观反应则是国家抛弃了乡村两级组织,对乡村两级组织不再有足够的信任。
由此导致,在乡村基层实践中,一方面政府的层级越高,合法性越强,民众的信任程度越高,尤其是中央政府充分地享受到了制度变革的红利,农民对党中央、国务院充满了感激之情;另一方面农民对乡村两级组织越来越不信任,“现在想让农民出钱修路挖渠是不可能的事情”,就连每年一度的春季植树造林工作,也必须由乡村两级组织从有限的办公经费中挤出来一部分用于支付请工的花费,而且少了,农民还不干,以致我们在调查时发现绝大多数村庄最后都不得不由包村干部和村干部自己亲自动手植树,作为调查者的我们为了能够和调查对象很好地交流,也只得和他们一起边植树、边聊天。即便是请到几个愿意干的村民,大多也是上了岁数在家没事干的老人,为了获取每天20-40元左右的报酬才去出工的。
也就是说,国家财政支农资金直接对接亿万农户的划拨方式变革有利于增强上层政府的合法性,却基本上没有发挥实际的治理功能,没有解决农村公共品供给不足的难题。
第二种变革方式即是以项目方式出现的财政转移支农资金。在这种制度变革方式改革中,项目自下而上由村开始一级一级申请,经过层层审批之后,项目却在县级政权的相关部门手中由之组织竞拍发包,然后由中标的企事业单位到项目所涉及的乡镇和村庄去施工,乡镇政权和村级组织完全丧失了过手、染指项目资金的机会,在这整个过程中主要的作用就是配合施工队做好服务工作。由于财政资金的有限,国家不可能同时对数以十万计的行政村以统一进度、同一方式和标准投资建设社会主义新农村。如此一来造成的客观后果必然是在再造红旗村的同时,那些村干部缺乏有效社会资本的村庄进一步的沦落为后进村,基础设施建设投资严重不足。
鉴于此,我们认为国家财政转移支付资金划拨方式亟待进一步的变革,可能的方向是逐步将有限的财政转移支农资金集中起来,直接对接行政村,并借鉴类似于河南省邓州市“四议两公开”工作法等基层实践探索的经验,通过健全党领导下的村级民主自治机制来强化村级组织承接财政转移资金的能力,以更好的发挥财政转移支农资金的效用,建设好社会主义新农村和谐社区。