“现在村干部根本不听我们驻村干部的了”、“你(乡镇干部)多管一点村里的事,他们(村干部)就不高兴。”不少驻村乡镇干部说。从1984年到2006年取消农业税前,驻村乡镇干部是村庄治理主体。而现在仅仅起上传下达的作用了。取消农业税后,村庄治理主体很快演变成了乡村精英。这标志着乡镇的行政权力从村庄治理中大幅度的退出,乡村地方势力的权力日益增大,其代表人物——乡村精英不仅是村庄治理的主体,而且其影响正在不断延伸到整个乡镇区域内的治理,他们或将成为整个乡镇区域内的治理主体。
为什么“农业税费时代”村庄治理的主体是乡镇干部?
一是从1983年建立乡镇人民政府以来直到2006年取消农业税,收粮、收款、计划生育是乡镇政府的三大主要任务。向农民收税费是件较为困难的事。家庭条件较好的老实农民还好说,你上几次门,他们也就交了。多数人是中间派,他们愿意交,但怕到时乡镇干部只收完一部分人,自己交了吃亏。他们在看,看那些“黄丫咕”(工作难做的人)交不交,如果他们交了,这部分人也就不用动员就交了。这实际上在看乡镇干部有没有办法与胆量对付得了那些“黄丫咕”。可是对付“黄丫咕”就必须采取强硬手段,也就是撮谷、甚至捉猪。这类得罪人的差事,村干部是不愿做的。毕竟他们世世代代都得生活在此地。那时村干部还有一件不敢出面做的事就是更得罪人的计划生育工作,有段时间对少数不愿落实计划生育的对象所采取的措施非常粗暴:如“拆房下瓦”、“捉猪牵牛”等,因此干群关系非常紧张。在此种情况下,村干部甘愿当配角,乡镇干部成了村治的主体。同时因为驻村乡镇干部要负责完成收粮、收款的任务,也必须成为村治的主体,这样就能够把一切可以利用的资源集中在自己手中来完成任务。如发放民政救济钱物与收粮、收款结合起来等等。
二是当时村干部的选拔任用制度。村委会干部本来应该村民选举的,可那时选举也不太规范,谁当村干部主要决定于乡镇党委意图。也就是说其权力实际来源于乡镇党委、政府授权。为了顺利开展工作,乡镇党委非常注意选用能与自己保持一致的村干部。这样的村干部当然会听命于驻村的乡镇干部,驻村乡镇干部自然也就成为村治的主体。
取消农业税以后,乡镇干部缺乏了与村民直接打交道的机会,许多事与村干部打交道即可,于是村干部很快取代乡镇干部成为村治主角。
为什么后农业税时期乡村精英会成为村治主体?
一是政治因素。农业税取消后,工作量大为减少,也不得罪人了。现在村干部主要做些如修路等公共事务,这些工作村民支持容易做,又能获得好名声。同时因为乡镇行政权力退出村庄,村干部对村里的事务有了决定权,这为乡村精英施展自己的政治抱负提供宽松的政治环境。二是经济因素。村干部工资待遇大为提高,县财政发一份工资,村里发一份工资,这在农村是一份收入不错的职业了。还有调控村级资源的权力。村级资源包括集体经济收入、山林、水库、矿产等资源。这些资源怎样处置,往往由几个村主要干部说了算,当上村里的支书、主任也就拥有了支配村内资源的权力,从而获取更大的经济利益。所以现在乡村精英非常想当村干部。而当前的村委会选举是一种竞争性选举,由于选举法规严格规定,乡镇党委政府不敢操纵,不好再为自己寻找那种代理人一类的村干部。这为有政治欲望的乡村精英进入村级政治舞台提供了制度性的通道。各种实力人物(包括宗族、家族势力、灰色势力、黑恶势力的代表人物)纷纷通过竞争性选举登上村级政治舞台。此外,虽然村支书的任命权还是在乡镇党委手中,但也得综合考虑任命那种实力人物当支书,不然,即使有乡镇党委支持也当不下。因此现在无论村委会还是村支部的负责人都是地方权威人士,这样一来乡村精英成为了村庄治理主体。
乡村精英治村的利与弊
什么是乡村精英?我认为他们是那种有政治头脑、家庭经济条件较好、交际圈广、在村子里有一定势力,热心村里的公共事务、在村庄乃至乡域内都有一定威信的人。从正面意义来讲,如果他们与乡镇党委政府合作,能帮乡镇政府解决不少棘手的问题;从负面意义来讲,他们有能量给乡镇政府制造麻烦,把一些简单的事情弄复杂。当前农村群体性事件幕后大都有他们的影子。
乡村精英治村的好处:
一是改变了农业税时代乡镇党委、政府与村支部、村委会之间那种“命令——服从”的乡村关系,但并没有形成“法治——遵守”的模式,而是形成了符合农村政治经济现状的“协商——合作”的新乡村关系。
乡镇党委、政府面对由乡村精英担任的村干部,以前那种科层制的“命令——服从”已经不灵了,为什么不灵?因为乡镇党委书记、镇长管不到村干部的人,也管不到村里的钱。现在村主任等村委会的成员权力来源于选民的选举而非乡镇党委的授予。村支书虽然还是乡镇党委任命,但他必须先在支部选举中选上支委委员才有机会当,其权力也可以说更多来自村里党员的选举。谁授权,对谁负责这条政治运行规则在这里同样适用。因此乡村精英在接受乡镇党委、政府安排的工作时会更多的考虑村庄与村民的利益,不再像 “农业税时代”的村干部事事无条件地服从。因此现在乡镇党委、政府只有采用政治上笼络、生活上关心、工作上协商,注重听取村干部的意见,以协商的方式让村干部接受安排的工作,以获得村干部支持。从而形成“协商——合作”的新乡村关系。
二是乡村精英比乡镇干部有更多的治村资源、更好的群众基础、更熟悉情况。乡镇干部治村主要靠乡镇党委政府赋予的行政权威。而乡村精英除行政权外还可以利用调控村级资源的权力、宗族、家族、亲朋好友等熟人社会的种种资源进行治理。一项工作也许乡镇干部要动用行政权力,强制执行才能办成。而乡村精英可能几句话就能搞定。毕竟是熟人社会,抬头不见低头见,村民今后还有用的着乡村精英的地方。村委会干部都是竞选上来的,村支部成员也是党员选举上来的,所以都有一定的群众基础。乡村精英作为本村人,比外来的乡镇干部在熟悉村情方面有天然的优势。
三是乡村经济精英治村在发展村级经济方面确实比乡镇干部治村有利。因为经济精英本身经营取得成功,在村民中有较高的信誉,推动经济发展有独到的优势。笔者所在的鲁塘镇新屋背村2008年由经济能人夏明益担任村支书后,他根据本地优势动员村民发展养鱼,在发展之初,村民也顾虑丛丛,但通过他本人说服并带头投资,事情就进展的很顺利了。
乡村精英治村弊端:
一是乡村精英治村后乡镇党委、政府在村庄治理中的影响力大为下降,在一些影响农村社会稳定的事件中控制力大为减弱。随着乡镇行政权力从村治中大幅度收缩,担任村干部的乡村精英权力基本上笼罩了整个村庄。代表国家的乡镇干部平常的工作都是通过村干部,乡镇干部与村民之间隔着村干部这一层关系,结果是互不熟悉,这种现状使得驻村的乡镇干部失去了在村民中的直接影响力。在一些重大事件中难以直接向村民做工作,不得不求助村干部。村干部因此身价倍增。不少人借此向乡镇主要领导提出种种有理的或者无理的要求,以谋取村庄的或者个人的利益。
二是乡村精英治村缺乏有效监督。事实上目前很多农村还无法做到《村民委员会组织法》所规定的“四个民主”,尤其在村级财务管理、村内资源调控方面由于乡村精英对利益的追求而难以做到民主决策、管理和监督。例:当前的村集体经济是乡镇干部管不到(虽说搞了村帐乡管,但多流于形式),普通村民管不了。集体经济虽然说是集体财产,实际上是由村里的几个主要干部说了算,普通老百姓根本无权参与,而且也就是他们几个村主要干部在用钱,资金在使用的过程中处于无人监督的状态,这种情况下能不产生腐败吗?普通村民虽说人数众多,但却是一盘散沙,无力抗衡与制约势力强大的乡村精英,只好眼睁睁地看着自己利益被侵吞而无可奈何。
三是乡村精英治村结果导致一个村庄长期处于一个或者几个大宗(家)族控制之下,在这些家(宗)族缺乏优秀人才时,宁愿选举德才都差的人担任村干部也不愿别的家(宗)族人选上,结果出现劣化现象,也就是出现劣绅治村。当然劣绅并不是那种一看就面目可憎的人,他们在乡镇干部领导干部面前往往表现得很好,就是在村民面前也有其伪善的一面,只有面对重大利益才会显示出其青面獠牙的一面。非局中人很难体会到这一点。
怎样应对乡村精英治村?
在乡村精英治村的过程中,乡镇党委、政府应该起到指导、支持和保障作用。
一是严把村干部的入口关,保证让合格的乡村精英也就是“良绅”出任村干部。掌握好村支部选举,乡镇党委要对村支部书记人选认真考察。规范村委会选举,严格按照有关选举法律法规规定严把候选人资格审查、打击贿选等不良行为。阻止乡村灰色、黑恶势力也就是 “劣绅”登上村级村级舞台。
二是驻村乡镇干部对乡村精英治村过程要起到监督的作用,制约乡村精英治村的负面作用。由于普通村民的力量根本无法与乡村精英抗衡,尤其在村级财务靠老百姓自己监督村干部在不少地方行不通的。这就需要驻村乡镇干部依靠行政权力进行控制,以保证多数村民的合法利益。这当然要赋予乡镇干部相应的权力。
三是政治上领导好、业务上指导好、社会秩序保障好。也就是乡镇党委通过对村党支部的领导,确保党的农村政策在村庄得到实施。同时开展村干部教育活动,提高村干部的整体素质。乡镇政府对相关工作进行指导。对乡村黑恶势力、地痞地霸依法进行打击,保证村庄治理的良性发展。