无事可议的时楼困局
广受各界推崇的“青县”模式,并非源于地方官员的政治远见和责任感,出现之初乃是为了直接解决实际问题:成功分配土地,平息宗族派别之间的纷 争,维持村治秩序。与地方官员的政治理想和远见相比,创新的工具价值恐怕是其萌生的最主要原因。
2008年11月,笔者曾回访青县模式发源地——陈嘴乡时楼村。许多村民都还记得曾引来诸多官员学者和记者的“村代会”,但评价起来并不是简单 的好与坏。在村民的记忆中,这一模式形成的背景大致和两个事情有关:水箱厂和第二轮土地分配。
在这个当时有500多口人的小村,因家族关系远近,村里分成南北两院,南院人多,选票多,村干部多,很多南院村民受惠去村办唯一企业水箱厂上 班。北院则人少村官少,很难对村里的大事说上话。村里二次承包分地不均,成了“南北战争”的导火索。村民连年上访,甚至要求分村,村组织几近瘫痪,县乡两 级多次派遣工作组进驻,但均未见明显成效。而后工作组想出办法,以每10户为单位,选1个村民代表,有事南北合议。此举为两派之间提供了协商的平台,最终 由代表投票决定,少数服从多数,于是双方都能接受。在此基础上,时任青县县委书记提出“青县模式”,并在全县推广。
村办企业水箱厂改制后,如今已因效益问题“黄了”。村内经济资源分配的焦点问题已不存在,分地问题也告一段落。到了“和平时期”,村内事务本就 不多,时楼村村代会面临无事可议的尴尬。会议制度虽依然存在,但已逐渐消失在人们视线中,村民重新陷入“政治冷漠”。同时,村委会与村代会间的矛盾在“卖 树”问题上凸显。双方各执一词,均认为自己提出的方法正确,因而陷入僵局。在村民观念中,村代会是最高决策机关,但已流于形式。村委会成为“谋利主体”, 也在实质上把持村庄权力。
创新成果难以前后相继
一直以来,面对地方改革与创新,学界担忧“人走政息”。创新实验作为地方官员(主要指“一把手”)的政绩,随着官员的升迁调任也烟消云散,走入 故纸堆。
一方面,一些创新改革是缘于解决实际问题的需要,头痛医头脚痛医脚,是自上而下靠权力推动,改革本身的持续动力不足。试点改革的起源和进行大多 缺乏通盘考虑,过多追逐短期效应,改革试点配套存在较大局限。更有甚者,试点仅是为满足官员获取政绩资源,一旦问题解决,这些外致型创新就丧失价值。国家 和社会对改革指向的价值目标认识不足,靠官员个人撕开的改革空间又会被迅速压缩。
从现实情况看,地方上后任官员一般不会愿意继承前任的政治遗产,在当代中国政治生态和语境下,沿袭别人的创新举措暗喻着自己的碌碌无为,即便前 任有较大的个人关系和影响力。前任因创新实验获益,自己就不太可能再从其中汲取有效政治资源和有益个人发展的砝码。而且,通常会用新的举动来掩盖前任光芒 带给自己的“负面影响”,原有创新成果,自然难以延续。于是,新一轮的改革试点“运动”重又开始,同时引发连环效应——其他地方官员看到改革试点带来的好 处,一拥而上掀起“改革锦标赛”,意图在上级倡导的“改革发展创新”大形势下,为自己的政治履历本增光添彩。
故而并不奇怪,青县和陈嘴乡相关官员对“青县模式”有所避讳,他们感觉,这一模式已是过去式,现在县里正大力倡行“合作养老”。直接原因不是 “青县模式”出现瑕疵,而是县里的“一把手”已经换人。原县委书记擢升沧州市委组织部长,现任书记上台后又有新的创新思路,宣传贯彻落实的重心自然转移。
并且,基层试点改革很难如于建嵘所述,主持改革者得以升迁,原先推动改革的地方如在其管辖范围内,改革就能在更大范围推广。事实上,官员升迁后 如果不担任更大行政区域的主要负责人,就缺乏将试点改革随其升迁而得以更大范围推广的条件。以“青县模式”为例,原县委书记虽升任沧州市委常委、组织部 长,但他对基层政府组织目标走向的影响上,包括区域内改革创新这一“政绩亮点”的有效影响力不足。即便要“升华”,更高一级组织的“一把手”才是关键,身 为组织部长恐缺乏此类决策力,而升迁调任更高层级“一把手”者则较容易。
“小土豆”如何装进大箩筐
地方政权缺乏将试点改革制度化的能力。试点改革面临的生存环境复杂,它们是否能够持续乃至制度化,更多决定于上级组织特别是更高层级领导者的态 度和认识。改革有时会牵涉到国家法律和意识形态方面较为“敏感”的问题,一旦提到更高政治层面,会触及更多政治考量和利益考虑,地方的立法权限也无法将试 点固定成为制度。改革试点得以进行,很大程度上因为试点区域只是“小土豆”。如果要真正推而广之,恐怕影响因素并不只是试点改革的成效和影响。甚至,固守 某一较敏感问题试点的官员,会因此被调离。
基层改革试点所需具备的环境和条件,也是试点能够推广或制度化的影响因素。中国各地基层情况存在较大差异,特别是各地域各类型的乡村,其内部 “结构”千差万别。针对某一地方的试点,能否在另一地方生根发芽,受到诸多方面的影响和制约,是否适用需要加以仔细甄别。
目前,国家层面缺乏试点改革的制度保护供给,改革者可操作的空间有限,尤其民主参与和选举等方面,容易涉及政治制度和意识形态,改革推动者要承 担一定的政治风险。因此,为保护勇于实践的改革者,并使创新成果巩固和延续下来,真正为地方带来收益,应出台制度或形成相关共识,最大程度提供改革环境和 氛围,鼓励制度创新和试点实验,不因试点改革中出现的问题和压力追究相关改革者的责任。毕竟,这些改革的成果能否造福一方,就如整个中国的改革开放进程一 样,需要一以贯之地以战略眼光来坚持,否则,再好的政策也会在变动中失去它应有的效益。