• 从目前各地改革情况来看,在乡镇改革上主要有:机构精简、乡镇撤并、任职交叉、选举创新、站所转制、财政统管(乡财县管)和委托扩权等模式。前两种是比较普遍的做法,其它都是地方创新的改革模式。
      ——机构精简

      在农村税费改革背景下,(中央政府)为了巩固改革的成果,(地方政府)为了缓解乡镇财政压力,全国各地均进行了大规模的乡镇改革,基本做法主要是“精简机构”和“撤并乡镇”。

      以精简机构、裁减人员为主要内容的机构改革是我国20年来乡镇改革的一般做法。众所周知,我国乡镇政府基本上是在1984^ 1985年间恢复重建的。20多年时间里,曾进行过数次机构精简。

      (一)简政放权

      山东莱芜市早在1986年就曾进行“简政放权”式改革。不过,这次改革主要是解决乡镇“条块分割”问题,向乡镇政府下放事业站所的管理权。“当时存在的主要问题是乡镇政府肢体不健全,职能不完备:乡镇政府的设置只有‘一正二副三个兵’,即一个正乡镇长、两个副乡镇长,还有一个文书、一个民政助理员和一个司法助理员。它既没有自己的财政;也没有归自己管理的职能部门,由于条块分割的壁垒,它无权施令于七站八所等职能部门,因为后者只听命于各自所属的市(县)直部门”。为克服条块分割的矛盾,莱芜市进行了“简政放权”的尝试,并得到了中央的肯定。1986年9月,中共中央、国务院联合发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,认为“目前,县级许多部门在乡设有分支机构,并且统得过多过死,使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革”,要求“简政放权,健全和完善乡政府的职能”,“凡属可以下放的机构和职权,要下放给乡”,同时,“各地要尽快把乡一级财政建立起来”;“随着政企分开和条块矛盾的逐步解决,要提高乡政府的工作效率,减少管理层次,凡是设了镇政府的地方,就不再设立乡政府;要坚决撤销那些不必要的临时机构;大力精简以农代干的行政人员。除边远山区、交通不便的地区以外,县以下一般不要设立区公所”。

      这次改革,总体上来看,体现了一贯的国家政权建设的思想,而且,当时的农村基层政权建设依然没有摆脱将乡镇政府建设为一级完备的科层制组织的惯性思维。莱芜市把市直20多个涉农部门分支机构下放给乡镇政府管理,分流机关干部和事业单位职工多达12874人。尽管在短期内起到了一定的“简政”作用,然而,它却为日后的乡镇机构膨胀埋下了“伏笔”。

      “简政放权”的初衷是欲解决“条块分割”问题,“健全和完善乡政府的职能”,但是,实践的逻辑往往并不沿着最初设想的路线演进,地方基层政府出于当时工作(和利益)的实际需要,在既定的体制结构之中,经过多方利益博弈,其结果却是:(1)乡镇权力机构日趋完备化,在乡镇一级也相应地建立了“党委”、“人大”、“政府”、“政协”等多个权力机构;(2)乡镇政府不断科层化,乡镇政府原来的助理员设置逐渐演化为各种部门科室(如经贸、教育、农业、计生、民政等各种“委”、“办”、“科”、“所”);(3)乡镇站所再次条块化,特别是在实行财政“分灶吃饭”和“分税制”改革以后,有利可图的乡镇站所再次被“条条”(即上级政府部「拍所控制,成为“条条”深入乡村社会的“吸管”,从乡村直接汲取利益或资源;无利可图的站所则被当作“包袱”甩给乡镇政府,成为乡镇的“块块”组织。即便是作为先进典型的莱芜市,也难以逃脱权力“放一收”循环的怪圈,在权力和利益的博弈过程中,乡镇被迫做出让步,部分有钱有权的站所被收回,最后在乡镇只剩下了一些如农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖(对此,后文还将论述)。

      (二)乡镇机构膨胀与机构改革

      很快地,县乡机构的膨胀问题日益突出,在1990年代初期,全国进行了一场声势浩大的县乡机构改革。这次机构改革的主要原因是“要转变政府职能,以适应社会主义商品经济发展的需要”;“改革方向是走‘小机构、大服务’的路子,减少对企业和基层的行政干预,进一步发展服务体系”。当时,依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素,将乡镇分为大、中、小三种类型,行政编制分别控制在45, 30和15人以内。全国核定乡镇机关人员编制(不包括事业编制)总额200万人。

      类似的机构改革基本上是自上而下进行的,由于它没有触及结构性或体制性问题,其成果往往难以保持长久,一旦改革政策松动、自上而下的压力解除以后,很快又恢复机构精简前的状态,甚至比原来更加膨胀,仿佛一节弹簧一样压缩得越短松开后反弹得越长。

      以河南省为例,该省在1998年和2001年,又进行了两次乡镇机构改革,“结果都变成了虎头蛇尾的‘假改革”,,前一次改革所谓的“河南十万乡官大裁员”,实际是分而不流,流而未走,工作照样干,工资照样拿,“一个都不能少”;后一次改革同样走了过场。安徽省在1995年也进行过县乡机构改革,这次机构改革的实际效果同样不如人意,乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到切实解决。直到农村税费改革之前,安徽省的乡镇机构基本情况一般都是:“党委系统有正副书记3}-5人,党委委员5^'7人,包括组织、宣传、统战、纪检、政法、武装、妇女、共青团等部门;乡政府系统有正副乡长3}5人,下设6个办公室;另外,还有人大、政协联络组,单副科级以上的领导班子成员就有20多人。总的编制是行政编制50人,事业编制50人,教师250人,吃财政饭的为350人。自从1994年实行分税制乡镇财务包干以后,乡镇人员迅速膨胀,到2000年税改时,淮北地区乡镇人员普遍增加了一倍,全省大体上每个乡镇约有550人,包括教师、公务员、事业单位人员和聘用人员以及‘计生纠察队’、‘征收小分队’等等。朱铭基说全国平均每27个人养活一个吃财政饭的;而在农村,有学者估测每15个人就要养活一个不从事生产的‘公家人’”。实际上,在整个90年代期间,我国乡镇政府的机构膨胀问题一直未能得到切实解决,总是跳不出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的帕金森定律怪圈。它与农民负担问题一道成为人们垢病乡镇政府的两大“证据,

      (三)农村税费改革配套的乡镇机构改革

      作为一项配套改革,各地在农村税费改革中又纷纷进行了以“减人减事减支”为主线的乡镇机构改革。安徽省早在2000年率先在全国进行农村税费改革试点的同时,就进行了相应的乡镇机构改革,后来,大部分省(市、区)在实行农村税费改革时基本上借鉴了安徽省的这次乡镇机构改革模式。安徽省的新一轮乡镇机构改革从2000年下半年开始,一直持续到2002年。这轮乡镇机构改革实际上包括了①乡镇党政机构改革、②乡镇事业机构改革和③农村中小学布局调整以及确定“以县为主”的农村基础教育投入管理体制等3个方面的内容:

      一是乡镇党政机构改革。一是内设机构的合并与精简。虽然省委、省政府文件规定“乡镇机构设置要区别对待,分类指导。中心建制镇和城关镇可设置3个综合性机构,即:党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室(同时挂计划生育办公室牌子),其他乡镇可设1至2个综合性机构:党政办公室(同时挂计划生育办公室牌子)、经济发展办公室,或者只设必要的助理员”,但是,在实际上基本上都是设置为3个办公室,即“党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”。后来,其它省(市、区)的乡镇机构改革方案,在乡镇政府的内设机构设置上基本与此类似。

      二是减少乡镇领导职数。在这次机构改革中,撤销了乡镇的政协机构;乡镇党委设书记1名,副书记2至3名(其中1名兼纪委书记);乡镇人大主席由党委书记兼任的可配专职副主席1名,不兼任的配专职主席1名;乡镇政府设乡镇长1名,副乡镇长2至3名,不再设立乡镇长助理。值得注意的是,安徽省的这次乡镇机构方案中,最早提出了“提倡党政领导交叉任职”,但在实际上并未推行;而湖北省咸宁市咸安区却在2003年元月的横沟桥镇改革试点中,较早实行乡镇党政班子“两票推选、交叉任职”①,而最先从单纯的机构改革进一步深入到乡镇领导体制改革上来,并扩展到整个湖北省所有乡镇②。直到2004年5月,安徽省宣城市才在部分乡镇试行“主官合一”式改革,实行乡镇党政领导“交叉任职”。2005年以后,安徽巢湖等地也逐步推行了“主职合一”。

      三是精简编制和人员分流。要求乡镇行政编制精简10%;清理清退临时、自聘人员和借调人员;并多渠道分流机关的富余人员。在这次机构改革中几乎全部清退了临时、自聘人员。例如阜阳市当时就一次集中清退了21829名临时、自聘人员,其中县聘1151人,乡镇聘15903人,村聘4745人。但是,乡镇政府正式人员并未有多大的精简。

      ——乡镇事业机构改革。在这次乡镇机构改革中,乡镇事业单位的人员相对而言有了较大精简。全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43.2名精简至30名以内,实行限额配备。虽然省委省政府要求在进行人员精简的同时,要理顺乡镇事业单位的管理体制(包括条块体制的调整;合理界定乡镇政府与乡镇站所之间的职责任务,实行“政事分开”;“确立事业单位法人地位,增强事业单位生机和活力”),对事业单位进行优化重组、调整布局,但实际上几乎没有触及这些问题。

      ——农村基础教育改革。一是对农村中小学校布局进行较大规模的调整;二是将农村中小学校教师工资上划直县财政统一发放,确立“以县为主”的农村基础教育投入管理体制。 

      从总体上而言,这次乡镇机构改革的实际效果并不理想,乡镇财政供养压力并未因此有了很大的缓解。所谓的机构精简,往往只是简单地合并和调整一些乡镇机构、减少了部分人员,但乡镇政府的职能未有根本的转变,这与省委、省政府当初规划的“切实把政府职能转变到提供公共服务、加强社会管理上来”、“政事分开”等职能转变目标相去甚远。

      例如,笔者在安徽省中部一个县调查了解到,该县乡镇机构改革从2000年12月开始到2001年5月结束,通过改革全县乡镇政府内设机构由160个精简到64个,减少60%;领导职数由482名精简到398名,减少17.4%;乡镇事业单位站所由339个精简到202个,人员由2195名精简到770名,减少了64.9%。如果仅从以上儿个数字来看,这个县的乡镇机构改革效果似乎十分显著。其实不然,乡镇党政机构精简,只是在形式上将过去的几个办公室合并为2^-3个综合性办公室而己;机构的精简也并不表示人员也随之减少。例如,原来的“民政办”、“综治办”和“计生办”等机构合在一起成立为新的“社会事务办公室”,其人员基本上仍然是原来几个办公室的,他们只是“合署办公”而己。领导职数数字上的精简,则是将原来的一些乡镇领导改任为“主任科员”,原来的待遇仍保持不变。

      在这一轮乡镇机构改革中,除了黑龙江、湖北、河南等少数地区以外,大部分地区尽管在乡镇机构的数量上做到了精简,但是在“减人”、“减支”和“减事”方面的成效却不尽如意。

      较早进行乡镇机构改革的黑龙江省,要求每个乡镇党政机构合并设置2个综合办公室,或只设少量综合性岗位,“乡镇事业单位承担的行政职能,一律收归乡镇政府。乡镇事业单位的改革按照公益性职能和经营性职能分开的原则,整合乡镇事业单位,乡镇不再设立自收自支的事业单位。乡镇可根据工作需要设置事业性综合服务中心,具体设置由县(市)根据当地实际需要自行确定,最多不能超过3个(含单独设立的计划生育服务中心)。有条件的地方,乡镇可以不设事业性综合服务中心,由县(市)按专业整合技术力量,分区域设立事业性综合服务中心。”例如,该省克山县乡镇内设机构只设了“平安办”、“经济办”和“服务办”三个办公室,分别承担“社会稳定”、“发展经济”和“社会服务”三项职能;乡镇原有事业单位全部撤销,所有干部重新“洗牌”,竞争上岗。兰西县则取消了乡镇行政性办公室,除5个乡镇领导以外,另外设置11 ^' 13个综合岗位(即党委秘书、组织委员、宣传统战委员、团委书记、妇女主任、政府秘书、人事科员、民政科员、计生科员、统计科员、交通与乡建科员、土地科员、科教文卫科员等),采取一人多职,囊括了乡镇党委、政府部门的所有职能;在事业编制方面,将原来的五个中心(即农业综合服务中心、农村经济管理中心、文化体育服务中心、特色产业开发服务中心、经济发展服务中心)合并为两个中心(即农村经济管理服务中心、农业发展综合服务中心),共有事业编制20人。呐河市在大规模撤并乡镇的基础上,撤销乡镇政府内设办公室,每个乡镇设21^-22个综合岗位;事业单位则只设两个中心,把原来的乡镇农业综合服务中心、畜牧兽医中心和经营管理中心合并,成立新的农村经济技术服务中心,保留计划生育服务中心。

      湖北省在这轮乡镇改革中,在乡镇机构设置方面基本上与安徽省相同,全省统一设置为“三办一所”(即“党政综合办公室”、“经济发展办公室”、“社会事务办公室”和1个直属事业单位  “财政所”)。具有地方特色的是:(1)该省全面“实行领导班子交叉任职”,每个乡镇党委设党委委员7}-9名,由党委书记兼任乡镇长,党委副书记兼任人大主席、纪委书记;党委委员兼任副乡镇长、人武部长等职;(2)乡镇站所面向市场转换机制,建立“以钱养事”新机制。经过2004年一年时间的试点,湖北省7个试点县(市、区)118个乡镇(办事处)通过改革减少内设机构391个,精简领导职数850多个,分流机关工作人员1820多人,各项精简比例接近或超过50%;此外,近千个乡镇事业单位脱离政府“怀抱”,整体转制为面向市场、提供服务的经济实体,两万多名干部职工在全员参加养老保险后实现身份转换,由“单位人”变成“社会人”。2005年湖北全省推开乡镇综合配套改革。

      2005年,河南在全省范围刮起了一阵乡镇机构改革“风暴”。在这次乡镇机构改革中,该省将乡镇机构统一规范为“三办、四中心、两所”(行政编制的“三办”与安徽、湖北相同,乡镇事业单位规范设置为四个中心和两个所:即农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术服务中心和财税所、劳动保障所)。乡镇的行政编制控制在35名以内,事业编制不得突破47名;乡镇领导班子提倡“交叉任职”,领导职数由原来的平均12名精简为7^'9名。将乡镇事业单位的行政性职能收归政府,公益性职能进行强化,经营性服务推向市场;农村公益事业逐步由“养人”为主向“养事”为主转变。同时,还大规模合并乡镇。河南省委、省政府决定,对每分流1名全供(全额供养)、差供(差额供给)编制人员,省财政对县级财政分别补贴5000元和3000元;对于编制管理较好、超编在50人以下的县(市、区),省财政奖励50万元;对乡镇撤并也进行了一定的补贴。省级财政在这次乡镇人员分流上共向县级财政补助5.9亿元,在乡镇撤并上补助0.6亿元,对困难县追加一次性专项补助6亿元。通过改革,河南省共撤并乡镇236个,改建为“办事处”42个,全省乡镇总数由2106个减为1911个;分流人员170022人(其中行政人员20165人,事业人员149857人),清退临时人员20551人,计划定岗职位162078个;乡镇行政机构由改革前的19811个减为16694个,精简15.7%;乡镇领导职数由改革前的25119名减为17490名,精简30.4% a

      虽然这一轮乡镇机构改革,乡镇机构的确有了显著的精简,但是,乡镇政府所要办的“事情”并未随之改变;更为值得注意的是,这类改革几乎没有触及到“科层化治理”的问题,改革后的乡镇内设机构尽管减少了,但依然是按照科层制的原则进行设置。在这个方面,黑龙江兰西县、呐河市的改革经验值得借鉴。

      很显然,如果继续原来的科层化治理,乡镇政府将会很快地正式或非正式地增设一些机构,即便省级政府有比较严格的统一规定,下面也会采取变通的办法,设立一些非正式的机构。因此,要确保乡镇改革达到“精简、效能”的效果,必须从根本上舍弃科层化治理形式;结合乡村社会的权力运行规则,实施有效的乡村治理方式。

      笔者在乡镇调查时,有个乡镇干部打趣地说:“我是社会事务办公室的主任,改革以后,我们是不是可以像上面的机关那样,每天按时坐在办公室里等待老百姓主动上门搞计划生育?”他说,在乡镇政府这一级根本没有必要设立这样的办公室。他认为,一个乡镇政府只要设立一个办公室就可以了,这个办公室承担乡镇政府的一些日常性工作和技术性事务;其他的主要工作,可以成立“专班”,大家合在一起干事。

      乡镇政府实际上处于“国家”和“乡村社会”的“第三领域”,因此,它的权力来源、运行规则、治理方式,都要符合这个“领域”的特点。“第三领域”这一概念,是由黄宗智提出来的。他认为:“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中,“单纯从社会组织或国家权能出发,都无法领会其内涵”;“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响,但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”。

      乡村治理,固然要贯彻国家的意图,但也不能忽视国家的每项政策、制度安排以及实际的治理形式都要具有一定的社会基础。尤其是乡镇政府,更须植入乡村社会的“权力的文化网络”之中;科层化治理根本不可能在这个“文化网络”中立足、生存。

      (四)乡镇机构膨胀的原因

      乡镇机构膨胀的原因,显然是多方面的。从历史上来看,每次乡镇机构膨胀都有其特定的历史原因,但是,却有一条根本的因素贯穿其间,导致乡镇机构反复膨胀。

      撤社建乡初期,乡镇机构膨胀主要是因应农村家庭承包责任制普遍推行以后旧有的高度集中的人民公社管理体制解体所面临的管治问题。特别是,农村土地的家户分散经营,大大地增加了乡镇政府的征税成本,加之诸如“计划生育”和社会治安的需要,也在一定程度上直接导致了乡镇机构的膨胀。在“简政放权”的背景下,乡镇机构的膨胀,不过是这一国家基层政权重建的一个“副产品”而己。

      到了1990年代以后,由于财政上“分灶吃饭”及随后“分税制”改革,乡镇政府在日益增长的自利性和自上而下的目标考核压力的双重驱动下,其机构和人员得以全面扩张,达到了历史的最高水平,在湖北监利县一个乡镇由财政全额供养和差额供养的人员就达1541人(其中正式干部职工1317人,临时工55人,退休人员169人),该乡财政所的人员就有105人,号称“天下第一所”。为了能够完成上级的考核指标任务(特别是税费征收任务)、扩大自己的财政收入,乡镇不得不聘用大批人员、成立专门机构加大对农民(和乡镇企业)的汲取力度。由于这些非正式人员、非正式机构没有纳入国家的正式编制之内,其工资和经费基本上是从相应的收费项目中列支或按照一定的比例从上缴的税费中提成,这样难免使他们沦为“赢利型经纪人”  ( entrepreneurial brokerage ) o“尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策,但它无法控制这些机构”,诚如杜赞奇(Prasenjit Duara)所言,这种赢利型经纪人行为的恶性膨胀和蔓延,容易导致“国家政权的内卷化”( state involution ),它在财政方面的最充分表现是,国家财政每增加一分,都伴随着非正式机构收入的增加,而国家对这些机构缺乏控制力。这也是当时乡镇机构膨胀的一个不可轻忽的原因。

      尽管每次乡镇机构膨胀都是在特定的历史条件下、特定体制的产物,但是,总结历次乡镇机构膨胀原因时,不难发现:乡镇政府只要作为一种国家从农村社会汲取资源的“工具”,就摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的宿命;只有取消乡镇政府“赋敛”职能,它才有可能寻找到新生之路。由此可见,乡镇改革仅仅在机构精简上做文章是不够的,最关键和最核心的是从根本上改变乡镇政府的性质、切实转变它的职能。农村税费改革之后,特别是全面取消农业税,对于乡镇政府而言或许是一个新的契机。

      二、乡镇撤并

      (一)乡域扩大化:20年来乡镇建制的变化

      自撤社建乡以来,我国乡镇撤并儿乎未曾中断过。伴随着乡镇数量的减少,扩大化趋势。1985年,乡镇数量高达9.1万个,1986年遐然减到7.2万个,1988下,从1992年开始乡镇数目降到5万以下,2001年进一步减少到4万以下,到乡镇区域呈现年降至6万以2005年底乡镇数量减为3.5万多个,比1985年减少了61.08%,跟1986年相比也减少了一半以上。与此同时,乡域规模不断扩大。1986年全国乡镇平均人口才超过1万人,1988年达到1.5万人,19%年超过2万人,2003年以后我国乡镇平均人口达到2.5万人①。在这持续长达20年的乡镇撤并过程之中,建制乡的数量逐年减少,建制镇的数量不断增加。在2001年,建制镇的数量首次超过建制乡的数量,到2002年底达到20601个,随后几年略有减少。

      在1985至2005年的20年间,我国乡镇有三次大规模的数量调整。第一次是在撤社建乡的初期(1985  1988年),乡镇数量急剧减少,乡镇行政区划调整频繁。1989和1990两年短暂平稳;第二次是1991-1992年间,浙江、安徽、四川、云南等省“撤区并乡”,乡镇数量又有大幅减少,这次“撤区并乡”一直持续到1997年。1995^1997年是“收尾”阶段,在这三年里乡镇数量也有较大幅度的下降;第三次是农村税费改革以来,各地在乡镇配套改革中再次掀起乡镇撤并风潮。2001年乡镇撤并达到高潮,2003年以后又逐年提速。

      在农村税费改革中,许多地方都将乡镇撤并(包括建制村的合并)作为乡镇配套改革的一个主要内容。有的地方是与农村税费改革同步进行的,有的地方是为了农村税费改革创造更好的条件先期进行的。2001年底全国乡镇数量比1999年底减少了4580个,减幅达10.24%;建制村数量比1999年底减少28172个,减少3.82%。从2002年进行农村税费改革试点的20个省、自治区、直辖市看,到2001年底,乡镇数量比1999年底减少了3443个,减幅达10.32%;建制村数量比1999年底减少27701个,减少4.67%。特别是黑龙江、江苏、浙江、山东和湖北五省,2001年底乡镇数量比1999年底减少2525个,分别减少2L2%, 33.0%, 20.1%, 36.5%和28.5%,平均减幅达29.3%。

      其中,建制村撤并力度较大的黑龙江、江苏、浙江和湖北四省,2001年底建制村数量比1999年底减少22127个,分别减少33.6%, 40.5%, 5.4%和2.75%,平均减幅为17.8%。有一部分县(市、区),在这次撤并风潮中,乡镇、建制村撤并幅度超过50% 。

      2005年河南等省再次刮起撤并乡镇“风暴”,每撤并一个乡镇省财政奖励50万。仅2005年一年,河南省就撤并乡镇236个,其中改建为街道办事处42个,全省乡镇总数由2106个减为1911个。从全国来看,2005年底的乡镇数量比上一年减少近5%。

      (二)行政主导下的乡镇撤并

      从1990年代初的“撤区并乡”,到最近一轮大规模的乡镇撤并,其发动者和主导者都是中央和省级政府。尤其是农村税费改革以来的乡镇撤并,更是在中央倡导下,由地方政府合力推进的。倡导撤并乡镇早先出现在2000年9月中共中央、国务院转发国家发展计划委员的一份通知中,接着,在2000年12月中办、国办《关于市县乡人员编制精简的意见》、2001年3月15日九届全国人大第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中,也分别再次予以提倡。2001年7月27日,经国务院同意,民政部、中央编办、国务院体改办、建设部、财政部、国土资源部、农业部等7部门,联合发出《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》,在肯定各地撤并乡镇做法的同时,也提出了进一步完善的措施意见,2004年中央1号文件再次提出:“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职”。

      在农村税费改革中,地方政府之所以积极推动这次乡镇撤并风潮,“更多的是基于经济需求及财政压力”:一是通过减少乡镇建制数来减少乡镇机构和人员,据此提高效率,减轻财政压力,减轻农民负担,建立适合税费改革后农村经济发展的乡镇政府布局;二是基于加快农村城镇化发展的目的,以扩大乡镇范围作为发展小城镇,实现乡镇规模经济发展的体制支撑。但是,也不排除地方政府“政绩竞争”方面的考量,因为在一些地方乡镇撤并己经超出了合理的限度,甚至出现了“一大二空”以及“空心化”和“离农化”倾向,诚如一位学者所言:“从乡镇改革的方法论来看,如果这些指标不是以为农村居民提供公共服务为坂依,或者说不是以乡镇政府在新时期的功能定位为判断标准,而是以诸如过去规定的乡镇编制、财政负担能力、农民负担等为依据,则恐怕这样大规模的撤并乡镇与裁员只是具有某种政绩的象征意义,而无助于‘真问题’(乡镇功能重建)的实际解决,与建设社会主义新农村的方向背道而驰。”

      撤并乡镇导致农村基层政府治理的半径成倍增大,但并非是治理效率的同步增大。人民公社制度解体后,乡镇规模一般是建立在以前的公社规模上的,而公社的规模又是经历了大小公社试错基础上的(早期大公社的并乡并村最终还是回到以历史形成的自然集市为中心的小公社)。人民公社时期,为了应对公社规模较小导致中观治理缺乏效率的办法是增加区一级县的派出机构,这也是历来政府治理过程中出现断档时采取的常规措施,一般不会采用合并基层行政区划的方式进行。这与政府治理的有效性边界是相关的。

      乡域规模是由多种因素综合决定的,如自然因素、社会因素、历史因素、政治因素、经济因素、文化因素等等,而不可以主观随意调整。其价值判断标准也不尽一致,如有以控制农民为目的,有以节省行政成本为目的;有以保持乡村生活自然、自在、自由特性为目的,有以合理配置农村资源为目的,等等。③在传统中国,我国农村基层组织设置总体上朝着小规模化、精致化方向发展,“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想,连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代,甚至晚至民国时代仍行之不辍”。尤其是在政权建立初期,基本上都是以小规模化、精致化的基层组织设置为特征,一旦政权稳固以后,又基于节约治理成本的需要而不断调整其规模,逐渐扩大管辖区域范围,精简管理层级。撤社建乡以来,我国乡镇持续撤并,乡域规模不断扩大化,不可否认,也有这方面的原因。

      总之,现阶段的乡镇撤并必须限定在合理的范围之内,其合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众的公共需求。

      (三)撤并乡镇与转变政府职能

      从实际情况来看,简单地撤并乡镇并不一定提高效率、减轻财政压力,反倒因为合并中的乡镇债务问题、管理幅度问题、不同乡镇的整合问题等降低了工作效率,浪费了人力物力。当然,在不同的地域这一政策的作用是不相同的,合并乡镇在提高乡镇综合经济实力、加强资源配置能力和产业调整与规划能力等方面还是起到过一些积极的作用。

      以河南省为例。早在2001年9月,河南省委、省政府就联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》。要求对平原、丘陵地区3万人以下,山区区域面积不足100平方公里、人口不足2万的乡镇进行撤并。按照这一标准,全省有470多个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则,全省可以减少乡镇200余个。实际运作中,只有虞城县选取3个乡作为试点,分别并入临近的乡镇,但在运作一年后,3个新乡镇就不得不分开了。乡镇机关干部也是“分而不流,流而未走”。据了解,造成虞城县乡镇撤并失败的主要原因:一是乡镇机构庞大,人员精简困难。即便勉强合并,如果不解决人员分流问题,撤并乡镇的目的就很难达到;二是乡镇财政缺口大,债务负担不平衡。

      这种现象不仅存在于河南省,在其它地方也比较普遍。在2002^2004年间,赵树凯实地调查了10省区20个乡镇,其中12个乡镇涉及过乡镇撤并。在这12乡镇中,9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显,对乡镇工作没什么影响,对农村基层工作影响不大;2个乡镇表示,集中财力的效果比较明显,人员精简效果不明显;1个乡镇的书记则尖锐地批评,因撤乡并镇,变卖、私分公有资产,乡镇政府元气大伤③。以精简机构人员、撤并乡镇为标志的乡镇机构改革并未收到预期效果。

      截至2004年年底,河南全省2100个乡镇总编制数为16.21万人,实有人员30.23万人,超编86.5%,平均每个乡镇超编66.8人,超编200人以上的乡镇就有60多个,个别乡镇甚至超编300多人。此外,全省乡镇还有临时聘用人员1.25万人。对此,新任省委书记徐光春深感忧虑:“超编人员这么多,在农业税取消、乡镇财政收入大幅减少的情况下,一些地方靠举债和转移支付资金发工资,长期下去,财政开支和农民负担就很难真正减下来,即使一时减下来,也很难长久巩固。”为了破解“黄宗羲怪圈”,2005年河南省进行第2次大规模乡镇撤并,仅用3个月时间就初战告捷,全省共撤并乡镇200多个。据有学者分析,河南省这一轮改革之所以成效显著,主要是由于省委、省政府强化了相关配套措施的跟进,统筹考虑各方利益主体之间的关系协调,着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾,最终形成了有效整合、协调一致的合作型博弈机制。不可否认,这些改革技术的综合运用,尤其是建立一种合作型博弈机制和激励结构,对于推进改革十分必要。但是,要想避免乡镇撤并不走回头路,还必须进行相应的配套改革,其中最紧要的还是转变政府职能。

      根据我们一项针对1471名乡镇干部的问卷调查,仅5.7%的被访者认为撤并乡镇很关键,47.0%的人认为,转变政府职能,增强它的公共服务能力,是乡镇改革最关键之所在。

      过去,乡镇政府承担了过多的汲取功能,从农村社会汲取资源服务于国家宏观建设、服务于城市发展。如果,它的汲取功能不改变的话,即便是在数量上减少得再少,也仍然要消耗农村资源,并最终损害农民的利益,而成为他们的一个“负担”。乡镇政府的职能从向农汲取转为服务于农,才是农村税费改革之后乡镇改革的根本目的。精简机构和人员、撤并乡镇,仅仅是改革的一个必要手段而已。如果把手段视为目的,是否是舍本逐末呢?

    三、任职交叉

      我国乡镇改革中的一些新做法,有不少直接源自近年村级治理的制度创新。例如,乡镇领导班子“交叉任职”,就是在村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的基础上发展而来的;乡镇领导人“两票制”、“两推一选”、“公选”乃至“直选”等制度创新,也大量借鉴了各地村级民主选举的成功经验。不言而喻,村级治理的制度创新,对于乡级改革有直接的推动作用。

      (一)咸安“试水”

      尽管安徽省在2000年的乡镇机构配套改革方案中,最早提出了“提倡党政领导交叉任职”,但在实际的乡镇机构改革中并未立即推行;湖北省咸宁市咸安区却在2003年较早实行了乡镇党政班子“两票推选、交叉任职”。

      2002年底,咸安区就开始酝酿包括乡镇领导实行“交叉任职”在内的乡镇机构改革,并确定于次年元月在该区横沟桥、贺胜桥两镇首先进行试点。这次试点主要包括两个方面的内容:一是乡镇内设机构改革及人员分流;二是实行“交叉任职”领导体制。内设机构统一设置为“党政综合”、“经济发展”、“社会发展”和“财政税务”四个办公室,乡镇机关超编人员一律分流。

      乡镇党政职位设置及“交叉任职”的具体情况如下:

      1、党委和政府部门的职位设置:设书记兼镇长1人;副书记3人,其中1名副书记兼常务副镇长,1名副书记兼人大主席团主席和纪委书记,1名副书记兼政协工作委员会主任;副镇长3人,由党委委员兼任;组织委员,宣统委员,政法委员;人大主席团副主席、政协工作委员会副主任;纪委副书记;党政综合办公室主任、经济发展办公室主任、社会发展办公室主任、财政税务办公室主任;干事、助理员。

      2、群团部门的职位设置:设武装部长、工会主席、妇联主任(以上群团部门正职可由党委委员兼任).

      其编制如下:(1)党委委员9一11名,其中:党委书记1名,副书记3名,委员5一7名 (兼任);(2)镇长、副镇长5名,其中镇长1名(由党委书记兼任)、副镇长4名(由党委委员兼任);(3)人大主席团主席1名(由党委副书记兼任),人大主席团副主席1名;(4)政协工作委员会主任1名(由党委副书记兼任),政协工作委员会副主任1名;(5)纪委委员3一5名,其中:纪委书记1名(由党委副书记兼任),纪委副书记1名,委员1一3名(兼任);(6)四个办公室各设主任1名;(7)四个办公室可视工作需要和编制情况分别配备干事、助理员:横沟桥镇19名,贺胜桥镇12名;(8)非领导职数的配备,严格按不超过科级领导职务的SOx配备.

      3、党政领导班子成员产生办法:实行“两票推选、竞争择优”(党员、群众代表推荐党政班子成员,党代会选举党委班子成员,人代会选举政府班子成员)产生党政班子成员。……由全体党员以无记名投票的方式直接选举产生9名镇党委委员,从得票达到应到会总数一半以上的候选人中,按得票多少依次取前9名;新当选的9名镇党委委员产生后,召开新一届党委全会,选举书记、副书记。两名党委书记候选人,分别在党委会上(党代表列席参加)作竞职演讲,时间不超过20分钟,党代表现场提问,再由党委全体成员无记名投票产生党委书记、副书记;镇人大、政府班子成员人选,在党员、群众代表推荐的基J出上,由党委依法提名,经镇人代会选举产生.

      在人代会上,新当选的乡镇党委书记作为乡镇长候选人进行等额选举。其余3名副乡镇长则由党委依法提名,人大代表进行差额选举产生。

      两个镇试点成功以后,于当年5}6月份便推广至全区所有乡镇(办事处)。通过“交叉任职”,乡镇领导职数得到了较大精简。在改革前,由于党委、政府、人大、政协和武装部等组织的领导职位分设,横沟桥镇整个领导班子有18名成员。通过交叉任职,该镇领导职数比改革前减少了38.9%。推广到全区以后,整个咸安区12个乡镇(办事处)通过“两票推选,竞争择优”产生132名乡镇领导,比改革前减少102名,精简44% 0。后来,全区各乡镇领导职数进一步控制在9名以内,乡镇领导再次减到108名,与改革前相比精简率达61.2%.

      更重要的是,乡镇领导“交叉任职、竞争择优”引进了民主、开放和竞争机制,彻底打破了过去由上级组织提名、指定乡镇领导候选人甚或直接任命的二贯方式,在现有的体制内实现了最大程度的民主“竞选”,是一种体制内的增量改革。横沟桥镇当时共有23人报名参选,在这23人中除了原班子17名成员以外,还有6名一般干部,其中包括后来成功竞选成为党委委员的镇计划生育办公室主任、26岁的刘琼。这些报名者经过组织审查合格以后,即为初步候选人。

      从“交叉任职、竞争择优”的操作程序来看,它在现有的体制架构内用足了“民主”资源,使这个权力相对集中的新班子建之于较大范围的民意基础之上,充分体现了“民主集中制”的权力运行原则。

      不过,笔者在实地调查中还是直率地表露了自己对“交叉任职”后的权力集中缺乏民主监督和制衡的忧虑。他们告诉我:“四大班子成员实现交叉任职后,职务得到了有效统一,权力相对集中,指挥更加得力,党委想办的事情,同时也是政府要办的事情,从而形成了一个目标、一个声音,党政班子也不为协调矛盾而操心,可以集中精力抓工作,一心一意搞发展。’,横沟桥镇组织委员坦言,过去党政分开时,书记和镇长总是“面和心不和”,以致经常影响乡镇工作的正常开展,这个镇曾经因为党政领导人的矛盾,导致整个班子成员的降职任用。

      但是,这个“交叉任职”的推选程序仍然无法避免党委书记和镇长不能“一肩挑”的可能,也就是说,当选的党委书记并不必然会在人代会上当选为镇长。咸安区的所有乡镇、办事处的领导班子在“交叉任职”中尽管都没有出现这种现象,显然与其选举前和选举中的积极宣传动员、较大范围地“两票”推选候选人和细致的组织工作有关;更为重要的是,这是咸安区第一次真正具有广泛民意的选举,相对于过去的仪式化选举有了很大的进步,参加投票的代表们己经很满足了,他们一时还不会有进一步的扩大民主的诉求。随着基层民主的进一步发展,迟早会有一天必须突破现有的体制束缚。

      咸安区的乡镇改革具有较强的增量改革特点。这一改革“增量”不仅仅体现在乡镇领导班子的民意基础的扩展和开放政治竞争上,也体现在它从乡镇领导“两票推选、竞争择优”随后向一般工作人员的“竞聘上岗”以及乡镇站所市场化转制演进的路径上。由于咸安区在乡镇改革中,运用了从“内核”到“边层’,的改革策略②,使被改革者感觉到,他们在改革面前是平等的。大到乡镇党委书记,小至站所的一般职工,都同样面临着下岗、分流的竞争性压力,而且这种压力是持续性的(几乎每年都要竞聘上岗),机会是比较公正、公平的,一般干部、职工没有相对的“剥夺感”。①从而保证了该区乡镇改革的增量推进。

      (二)“交又任职”的扩展

      包括乡镇党政班子“交叉任职”在内的一系列“咸安政改”模式被湖北省委、省政府所及时采纳,写进该年11月发布的《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)))②之中,成为全省乡镇改革的统一蓝本。

      该《意见》要求乡镇“实行领导班子交叉任职”,并做出统一规定:每个乡镇党委设党委委员7^'9名。其中,党委书记原则上兼任乡镇长:党委副书记2名,1名担任人大主席,1名兼纪委书记;兼任副乡镇长的党委委员2^}3名;兼任人武部长等职务的党委委员2^-3名。同时,取消乡镇政协机构,其工作由1名乡镇领导兼管。乡镇领导班子成员的产生,要扩大民主。

      “逐步推行党员推荐、群众推荐、党代表大会和人民代表大会选举的办法产生乡镇党委和政府班子成员,对党委书记、副书记进一步试行乡镇党代表大会‘差额直选’。党委书记产生后,将其作为乡镇长候选人,由人大依法选举产生’,。

      2004年老河口、安陆、监利、京山等10余个县(市、区)先行改革试点③,2005年在湖北全省推广。由于实行“交叉任职”,到2005年10月之前,湖北省己有60%以上的乡镇实行了党政“一肩挑”,领导干部职数由10543人减到6204人,精简率41.4铲。

      安徽省直到2004年5月,才在宣城市部分乡镇试行“主官合一”式改革,实行乡镇党政领导“交叉任职”。该市首先在7个县(区)各选择1个乡镇试点,然后逐步推广。这次改革的内容被总结为:“主官合一,减少副职;明确职责,分工不重;扩大民主,强化监督;科学管理,依法行政;提高效率,促进发展。”首先,实行乡镇党政正职“一人兼”,乡镇党委书记兼任乡镇长;二是减少乡镇领导职数。党政班子由S }-7人组成,班子成员实行双向进入,交叉任职。I名党委副书记担任乡镇人大主席,1名副书记兼纪委书记,副乡镇长从党委委员中选举产生,班子成员分工不重,责任明确;三是乡镇内设机构不搞上下对口,设立“四室一部”,即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室和人武部。人员实行双向选择、竞争上岗。11个先行改革的乡镇,班子成员由120人减少到76人,减少37%;文化程度普遍提高,平均年龄下降3.43岁。

      其中,径县在这次“主官合一、交叉任职”改革中,引入竞争机制,对试点的4个乡镇领导班子实行“公推公选”,变“伯乐相马”为“赛场选马”。全县有172人报名参加4个乡镇的26个领导职位的竞争,其中乡镇140人,县直机关32人,女性22人。经过资格审查,166人进入角逐行列。经过考试、驻点调研、竞职演讲、投票推荐、差额考察、依法选举等程序,最终产生“交叉任职”的新班子。通过“公推公选”,苏红、茂林、蔡村、丁家桥四个乡镇领导班子成员由47人减至27人,平均年龄由42.9岁下降到37.8岁,大专以上文化程度由74.5%提高到92.5%,班子结构得到明显优化。

      宣城市的“主官合一、交叉任职”改革经验得到了安徽省委、省政府的肯定,安徽省在2005年6月《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》中提出:“扩大乡镇领导体制改革试点,提倡乡镇党政领导交叉任职,减少领导职数。完善乡镇用人激励机制,积极推进民主选拔干部进程。”并要求全省17个(地级)市各选择1个县进行试点。实际试点的县(市、区)达18个。到2005年底,安徽巢湖市庐江、无为、和县和居巢区全部推行了“主职合一、减少副职、交叉任职、不交叉分工”的做法,全市乡镇党政班子成员由原来的1559人精简为630人,减幅达60%0。此外,南陵、颖泉、肥西、来安、广德、宁国等县(市、区)也实行了“交叉任职”,休宁、铜陵、滩溪、怀远、当涂、青阳等地逐步推行这一做法。

      除了湖北、安徽以外,河南、黑龙江、湖南和四川等地的一些县(市)也有乡镇领导班子“交叉任职”的试点。不惟如此,湖北省罗田县在县级党代会常任制改革试点中,大胆取消县级常委会,实行“委员制”。尽量扩大党员副县长进入县委委员,增加党政交叉任职;同时,在工作上又尽量减少交叉分工现象,实行县委委员“一人管一事、一人管一线”,并赋予相应的人权、事权和财权;提倡县委、县政府“分工不分家”。从而构建了“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委,三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中,县委居于核心地位,“总揽全局、协调各方”⑤。浙江台州椒江区也实行了类似的党代会常任制改革。党政“交叉任职”正逐步由乡镇向县一级扩展,这是一个值得关注的发展趋势。

      (三)“交叉任职”:一个可行的改革选择

      笔者认为,像“交叉任职”这种“党政合一”的领导体制,(至少)在县和县以下层级中是一个比较符合我国政治社会实际的可行改革选择,因为长期以来在地方基层的实际权力运作中, “党政”往往难以真正分开,相反地,还由于“党政”交叉(重叠)分工而在工作上滋生推诱扯皮、责权不一、政出多门等弊端;或者由于片面强调形式上的“党政分开”,而造成机构重叠、人员膨胀,徒增运行成本,降低运作效率,甚至造成党政之间的不团结、班子内耗等问题。一些地方的改革实践也证明,在地方基层走“党政合一”之路,不但可以在相当程度上避免了上述体制性弊端,而且在一定意义上增强了党在地方治理中的执政能力,提升了党组织的权威,有效实现了党委在地方工作中的领导作用。如果一味地强调形式上的“党政分开”,那么,党在地方治理中领导作用如何才能得以体现?“执政能力”又何以提高?

      对于“交叉任职”是否会导致权力过分集中、难以监督,笔者基本赞同主导宣城市“主官合一”改革的市委书记方宁的意见:“在我看来,这种担心没有必要。过去分设两个一把手,表面上看可以相互监督,事实上谁也监督不了谁。乡长怎么监督书记?多数情况下,大家都是按照各自的规矩办事的。第二,最大问题是监督的对象不明确。因为责任不明确,一个地方出了问题、工作没有搞好,乡长可以怨书记,书记也可以怨乡长,这不就扯皮了吗?所以,过去的所谓两个一把手的监督是很难做到的。现在这种监督反而明确了,书记乡长一肩挑后,一个乡镇出了事或经济上不去,就是你一把手的责任。所谓的集体负责,实际上是没有人负责。而我们这项改革,最重要的就是通过明确责任、明确监督对象,把相互监督落到实处。权力大了以后,监督和被监督的意识都强了。一把手感觉到大家都在看着他,其它同志也觉得他权力比较集中,应该监督他。从监督角度讲,实际上比以前大大前进了一步。”在乡镇这个特定的权力场域中,即便是多种权力集于一身的书记(乡镇长),也必须遵循这个场域的游戏规则,而不可能任意妄为。

      不过,从目前实行的“交叉任职”来看,某些环节的确有待进一步完善。一是由乡镇党委副书记兼任人大主席不利于民主发展。如果能够将乡镇人大改为民选产生,即乡镇人大代表实行竞争性选举,乡镇人大主席可视实际条件由乡镇人民直接选举或者由人大代表选举产生。同时,减少代表职数,以利于乡镇人大开展经常性活动,切实发挥乡镇人大的民主监督、民主决策的职能。就能在乡镇一级更好地实现“国家”与乡村社会的民主合作,并能主动适应农村基层民主发展、治理转型和社会经济发展的需要;二是必须有相应的民主选举机制,让“交叉任职”的乡镇领导具有较强的民意基础。

      在我们对湖北省4个县(市)408名乡镇干部的问卷调查中,有一个专门的问项是“您对乡镇领导班子交叉任职的态度”,有70.3%的人明确表示赞同这一做法,说明“交叉任职”有一定的合理性。同时,这项调查还表明,“乡镇领导人缺乏民意基础”是当前乡镇比较严重的问题之一。有66.2%的人认为应该改变过去一贯的任命方式,由全体党员或党员代表直选或“公选” 产生乡镇党委书记;有32.1%的人赞成“公选”或“两票制”的方式产生乡镇长,有27.7%的人同意乡镇长由乡镇人民直选,由24.3%的人主张由乡镇人大代表直接选举乡镇长,以此来提升他们的民意基础。绝大部分被调查者(至少占92.4%)认为乡镇领导人实行竞争性选举很有必要或有必要,至少有65.2%的人认为乡镇领导人竞争性选举应尽早推行。这也从另一个方面说明,至少在目前,还有相当一部分乡镇领导人没有实行一定形式的民主选举或竞争性选举,仍然是由上级组织直接或间接任命或指派的。“交叉任职”虽然是目前我国基层政治领导体制改革的可行选择,但是,毫无质疑的是,它必须建基于一定的民主基础之上。

      四、选举创新

      (一)乡镇选举创新的发展

      1998年以来,四川、广东深圳、湖北、江苏、云南等地都有乡镇民主选举方面的创新。这些选举创新形式被冠以“(公推)公选”、“两票制”、“三轮两票制”、“海推”、“两推一选”、“公推直选”、“直选”等名称,它们为我国乡镇选举制度改革积累了重要经验。

      从选举方式来看,从初期的“代表提名”,到“公开推荐”(“公推”)、“海推”,再到“直选”,乡镇领导人选举的民主范围在逐渐扩大,以及“主职”从“等额”到“差额”、“竞选”,从“竞争性选拔”到“竞争性选举”①,开放和竞争机制逐步引进到乡镇选举之中。

      从选举的对象来看,从副职扩展到正职,从乡镇长扩大到乡镇党委书记,愈来愈接近乡镇权力核心的改革。特别是2004年以后,四川、江苏等省有意识地推行乡镇党委书记的“公推直选”,大大增强了乡镇党委的民意基础和执政能力。2005年8月,四川省委组织部专门下发了 《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》,该意见要求:“除民族地区外,乡(镇)、村和街道、社区党组织负责人的产生,原则上要实行公推直选,并逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。”江苏省在2005年宿迁市泅洪县等地较大范围试点的基础上,在2006年上半年的全省乡镇党委换届选举中大面积推行“公推直选”,全省893个乡镇中的70%乡镇通过“公推”产生党委书记。云南红河州在总结2004年沪西县10个乡镇“公推直选”乡镇党委班子经验的基础上,于2006年初在全州2市10县(除沪西县)126乡镇全面推广“公推直选”。此外,重庆、贵州、河南、湖南等省也次第进行了“公推直选”方面的试点。

      (二)典型案例

      在诸多选举制度创新中,较有影响的是:四川遂宁市步云乡的乡长直选,四川省南部县“公推公选”副乡镇长,深圳大鹏镇“三轮两票制”选举镇长,山西省临骑县卓里镇“两票制”,湖北京山县杨集镇“海推”镇党委书记、镇长,以及云南红河州、四川和江苏大面积推行的“公推直选”等。以下是一些典型案例介绍:

      1、四川遂宁市步云乡的乡长“直选”

      步云直选主要是在遂宁市市中区区委主导下进行试验的.为了使这次直选具有一定的合法性,首先由步云乡人大主席团作出由选民直接选举乡人民政府乡长的决定,经乡党委同意后,报区人大常委会同意,由区委批准试行直选。然后共同研究制定了《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》,并提交人大主席团讨论通过后作为直选的基本规则。

      步云直选的一个较大的特色是制定了竞选规则,允许候选人公开竞选.在正式选举前,3个最终候选人到IO个村及1个居委会共举行了13场竞选演说答辫会,还分别在选委会人员的陪同下到各村进行竞选游说活动,以便选民更充分地了解候选人;选举委员会保证每个候选人可公平地利用媒体进行竞选活动。

      二是提倡多元化的候选人提名方式。允许个人自由报名,但须得到30名以上选民联合推荐;同时,政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡长候选人。全乡共推荐了15名候选人.经由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关负责人共163人组成的选区联席会议对这巧名候选人投票预选,提名得票最多的2人成为正式乡长候选人,同执政党提出的1名候选人一起共同参加这次乡长竞选。

      三是采取_“交叉排名”、秘密划票、当场公布等措施,确保投票选举的公正、合理.

      步云乡长直选在直接诉诸选民意志、开放选举“市场”、提倡竞争性政治选举方式方面具有里程碑式意义。步云直选对于改善党的领导管理体制、有效动员农民群众政治参与和缓和干群紧张关系、提升基层政府合法性权威均具有积极作用。

      由于步云乡这次直选突破了现有的体制框架,被一些人指责“违宪”,2001年底期满换届选举由直选乡长改为“直选”乡长候选人。

      2、四川省南部县“公推公选”副乡镇长

      四川省南部县对全县副乡镇长的“公推公选”,严格而言属于综合考核选拔方式。整个过程分五个阶段:首先,县委制订《公推公选副乡镇长候选人竞选办法》,公开公推公选职位、参选资格、条件和具体操作步骤,发动宣传.其次,通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方式,报名参加“公推公选”.全县共有1057人报名,与竞职岗位比例达5.9:1.第三,资格审查.经县委组织部考察、审定后成为初步人选.第四,演讲答辫,初步候选人在由县、区领导和县委组织部、纪委、县人事局等相关部门负责人组成的评委面前进行公开的竞争性演讲和答辫。然后由评委和代表评分;根据得分对每个副乡镇长职位产生1名得分最高的优胜者作为正式候选人,再由乡镇人大代表10人以上联名从得分较次者中提出另一位正式候选人。最后,由乡镇人大代表进行差额选举,当场公布选举产生的副乡镇长,颁发当选证书。当选的副乡镇长与所在乡镇党委、政府签订目标责任书,实行动态管理.

      南部县“公推公选”副乡镇,最大的亮点是它是在全县范围内展开,试点范围较大,并在乡镇人大的正式选举副乡镇长过程中采用较大差额的选举方式;突破了以往单一的干部选任方式,变组织部门封闭式提名为在一定范围内开放式、竞争式提名候选人。在现有的制度框架内将所能采用的方式尽量用足。不过,其“考选”的色彩过浓,限制了它在扩大民主方面的创新。

      3、深圳大鹏镇“三轮两票制”选举镇长

      深圳市大鹏镇镇长选举所谓“三轮两票制”包括以下几道程序:第一轮,全体选民无记名推荐镇长候选人,共有76人获得提名,其中S人因为获得100名以上选民提名、通过资格审查而被确认为镇长初步人选。第二轮,由该镇全体党员、干部、职工和农户代表测评候选人,在任镇长李伟文以813张推荐票高票胜出。第三轮,为法定的人大代表正式选举,李伟文作为唯一正式候选人由镇党委推荐给镇人大,并最终以全票再次当选。

      大鹏镇的“三轮两票制”借鉴了村级党支部选举“两票制”的做法。“三轮两票制”只是在镇长候选人的提名和确认过程中扩展了民意基演出,整个改革没有突破现有的制度框架。经过所谓的“三轮两票”程序以后,镇长候选人的范围逐步收缩,最后变成没有竞争性的等额选举,民众的利益诉求、民主意愿被乡村“精英”(即党员、干部职工、农户代表)所取代。这或许是其三年后退回到改革的起点的一个主要原因。

      4、山西省临琦县卓里镇“两票制”

      山西省临琦县卓里镇在村级党支部选举中在全国首创了“两票制”,这次镇领导换届选举直接借鉴了村党支部“两票制”创新经验.在换届选举前,组织全镇选民对镇党委、镇政府和镇人大主要负责人进行信任投票,信任投票有三个选项:信任、基本信任、不信任。选举方案规定:信任票和基本信任票不过半数者不得成为下届镇党政、人大领导成员的候选人;信任票和基本信任票不足六成者,由上级党委责成专人与其谈话,给以诫勉,亮“黄牌”警告;信任票和基本信任票不足七成者,上级党委组织部门要进一步了解情况,帮助其改进工作;信任票和基本信任票超过85%者,县委给以通报表扬。民意调查结果在随后召开的镇党代会和镇人代会上向与会代表通报.

      卓里镇“两票制”选任范围包括党委、政府和人大负责人,通过投信任票的方式检验了乡镇党政和人大机关领导人的公信力,有利于全面加强乡镇以及党委、政府和代议机关的建设.在坚持党管干部的现行原则基础上进行了结合民意的改进,对于优化基层政府和干部形象很有意义.卓里镇的探索也有尚待完善之处,全体选民的信任投票只有否决不称职的现任负责人的功能,而没有推荐新一届领导班子候选人的功能,新班子候选人的产生方式基本还是传统做法。

      5、湖北省京山县杨集镇“海推”书记镇长

      杨集镇2002年实验的“海推”,与村级党支部选举“两推一选”相同,也就是在镇党委、政府正式选举之前,分别通过群众推荐、党员推荐提名党委书记、委员候选人,通过选民推荐产生镇长初步候选人.经镇党代会、人代会差额直接选举产生书记、镇长。

      杨集改革的价值在于将“海选”(或“海捞”)方式应用于乡镇领导人候选人的提名上,增强了民意基础.但是,杨集实验不仅不鼓励竞争,使得紧张性很高的选举表面上却十分沉寂。

      6、红河州乡镇党委换届实行“公推直选”

      2006年1月至3月,全州2市10县126个乡镇党委换届选举。本次选举采取“公推直选”的办法.整个过程分宣传发动、推荐候选人、确定候选人、正式投票选举和报告选举结果五个阶段进行。

      候选人采取党内与党外同时推荐的“两推”提名方式,即在党内,以党总支为单位,组织党员民主推荐乡镇党委书记、副书记、委员和纪委书记、纪委委员初步候选人;在党外,由年满18周岁以上群众30人以上联名推荐上述初步候选人。正式候选人是由党群联席会议投票产生的.以村总支为单位推荐初步候选人时,已经组织党员投票选出党委分配的党员代表和党群联席会议部分成员.按州委规定,党群联席会议中的党外群众比例不得低于20%,由各村委会按选举委员会分配的名额组织推选产生。在选举委员会主持下,乡镇党委书记初步候选人要在会上进行竞职演说,副书记和委员做自我介绍,然后采用无记名投票方式选举产生乡镇党委书记正式候选人2名(含落选1名)、副书记正式候选人3名(含落选1名)、委员正式候选人7名。另外,选举委员会按纪委书记等额,纪委委员差额1名确定正式候选人.党群联席会议确定乡镇党委班子正式候选人后,由选举委员会报同级乡镇党委,乡镇党委寺民市委或县委批复后,再张榜公布。接下来,两名党委书记正式候选人要到各村党总支巡回演讲,回答群众提问.然后,进行正式投票选举.所有的选举均采用无记名投票方式分3场进行,即第1场直接选举乡镇党委书记;第2场直接选举乡镇党委副书记和纪委书记;第3场直接选举乡镇党委委员和纪委委员。

      (三)几种选举模式比较

      在这里,就“公选”、“两票制”、“三轮两票制”、“海推”、“公推直选”和直选等儿种有影响的创新模式进行比较。

      1.“公选”

      “公选”又称为“公推公选”,其基本程序大致分为3个阶段:首先是参选者公开报名和资格审查;其次是在一定范围内(通常是由县(区)、乡和村干部、党员和群众代表组成)通过考评、演讲答辩等形式筛选候选人;然后举行乡镇人代会或党员(代表)大会选举乡镇负责人。其创新之处主要是在候选人提名过程中扩大了群众参与,增加了民意基础。这种选举方式属于比较开明的“公开选拔”,既维护了党管干部的体制,又注意到任人唯贤、德才兼备的要求,还坚持了群众公认、注重实绩的原则和公开、平等、竞争、择优的原则,也体现了民主集中制和依法办事的原则。

      “公选”与西方意义上的民主选举是两种不完全相同的概念。在“公选”(以及“两票制”、 “三轮两票制”、“海推”等选举方式)中,一方面充分体现了执政党的“群众路线”传统,另一方面又贯彻了中国传统的“选贤任能”的吏治理念(在这一点上它符合中国古汉语中“选举”的意思)。这二者的结合,使“公选”更加具有中国政治文化的特质。但是,“群众路线”本身并不能自动地成为建立西方式自由民主的基础,因为西方民主的基础建立在承认公民身份和公民权利的基础之上,而“群众”这一概念与公民的概念有很大差别。“群众”概念的出发点在于把个人看成从属于社会的各个部分,“群众”只拥有具体的社会经济利益,却没有公民权利,他们只能在政治领导下采取政治行动;所以,“群众”和“群众路线”的概念重视民众在有领导的政治行动中积极参与并履行义务,但并不让民众主动地要求或实现自身的各种政治权利。显而易见,在“公选”这种选举方式中,“群众”的参与是被动员的,而且限制在一定的范围内,选举自始至终仍然控制在党组织预定的轨道中,党组织还是选举规则的制定者,可以通过规则的制定把不符合其意愿的选民从参选过程中排除出去,正式候选人仍然要经过党组织较为严格的审查、考评,并最终由党组织确定。

      2.“两票制”、“三轮两票制”和“海推”

      “两票制”是一种介乎旧的选举方式与“公选”之间的一种选举形式,相对于“公选”而言,实行“两票制”的情况下民众的参与似乎更加被动,因为候选人的提名权并不在选民手中,民众的作用仅在于对党组织推荐或提名的人选表示肯定或否定的意见而己(这个程序被称为“民意调查投票”或“群众测评”)。尽管民众在“两票制”选举方式中的主动性十分有限,但他们的意见却是党组织确定候选人的重要参考。

      深圳大鹏镇的“三轮两票制”显然借鉴了“两票制”的一些做法,但它又更接近“公选”,可以说,它是“两票制”和“公选”相结合的一种选举方式。与“公选”相比,它在产生初步候选人和正式候选人这两个环节上采取了“票决制”。“三轮两票制”的设计是:初步候选人由全镇选民投票产生;正式候选人则在全镇党员、干部、职工和农村户代表共同参加的会议上,在初步候选人发表“竞选演说”之后投票产生;最后,将此次会议上得票最高者作为唯一的正式候选人,提交镇人代会投票选举。由于它前后有3次投票过程,故称之为“三轮两票制”。表面上看来,这种选举方式同时具有“两票制”票决的优点和“公选”制公开、竞争和择优的优点,但如果真正从民意或公民权利这个角度来考量,第二轮投票似乎是一种画蛇添足的做法;而且,一旦第二轮的票决结果与首轮的得票情况有出入,那又该如何去解决公民投票(即公民权)与代表投票(代表制)之间、直接民主和间接民主之间的分歧或冲突呢?!因此,取消第二轮投票从整个程序上来看似乎更合理、民主而简便可行。另外,“三轮两票制”相对于“两票制”程序更繁杂,选举成本更高。

      “海推”实际上是针对“三轮两票制”上述缺点,而将之加以合理改造、完善,并借鉴其它各种直接民主选举形式的一种新的选举方式。从湖北省京山县杨集镇的试验来看,所谓“海推”就是由群众或选民通过投票直接提名乡镇党委、政府负责人候选人,再分别交由乡镇党员 (代表)大会和人代会选举。但“海推”毕竟不是直选,因为“海选”仅局限于提名候选人阶段,最终还必须经过党员〔代表)或人大代表投票选举才产生乡镇党委、政府的主要负责人。

      总而言之,无论是“两票制”还是“公选”、“三轮两票制”或是“海推”,这些选举改革都在扩大民众的政治参与、增加选举的民意基础方面作了有益的探索,并在不同程度、不同层次上引入了竞争机制。但这些探索基本上(有意识地)都局限在现行的乡镇选举制度框架内,只是在候选人的产生方式或提名环节上有所创新,而最终的正式选举仍然是一种间接选举方式。

      3.“公推直选”

      “公推直选”是在“公选”和“海推”(或“两推一选”)等方式基础上发展起来的,更加具有直选色彩的一种竞争性选举方式。由于党组织的选举必须最终在党内进行,所以其“直选”的范围仅局限于党内,因此它最初主要应用于乡镇党委的选举上。在“公推直选”中,“直选”实际上包含了两层意思:一是指由全体党员直接选举;二是指直接选举乡镇党委书记、副书记,而不是通过党委委员选举或者上级组织指定。目前,这种选举方式,也应用到群团组织领导人、政府部门和事业单位负责人的选举上来。

      4、直选

      乡镇长直选目前仅发生在四川省遂宁市步云乡和云南红河哈尼族彝族自治州石屏县等少数地方。一是1998年底步云乡的乡长直选,二是2004年初石屏县7个乡镇的乡镇长直选。由于直选带有较浓的西方自由民主选举色彩,而推行缓慢;并且,由于它完全突破了现有的体制架构而遭到质疑。《法制日报》在步云乡直选后不久即发表了一篇署名文章—“民主不允许超越法律”,指责步云乡此次直选“违宪”。这篇文章认为,当前中国政治中存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政首长,而是很多地方人民代表的选举未真正贯彻民主原则,流于形式;其作者认为,当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举,切实保障广大选民能充分行使民主权利,杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”,严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为,而不是在直接选举方面抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径’,。

      2006年又逢县乡人大换届选举。全国人大常委会副委员长盛华仁最近在《求是》杂志上发表文章再次认为乡镇长直选不合宪法规定,他说:“在前两次换届选举中,个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法,并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试,这不符合宪法和有关法律的规定,有关地方己及时进行了纠正。在这次换届选举中,一定要严格依照宪法和地方组织法的规定选举产生乡镇长,避免类似由选民直选乡镇长的情况再次发生。”

      笔者以为,表面上看来,步云乡的直选违反了宪法和有关法律的某些条文,但它却符合中国宪法的根本精神。宪法总纲明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”步云乡的乡长直选正是落实宪法根本精神之举。其实,每一项改革都是革故鼎新之举,必然会破除一些不合理的陈旧条规或体制。试问,从坚持集体经济改成实行家庭承包,从人民公社制度变为重建乡镇政府,从计划经济到市场化改革以及发展非公有制经济,哪一项改革不是打破“禁区”才取得进展的?如果格守原有的法律法规,改革如何兴起?

      (四)选举创新与党政权力整合

      上述各种选举制度创新始终没有解决乡镇党委书记和乡镇长之间因为权力来源不同而发生的不可避免的冲突。正如张锦明所指出的,步云乡由选民直选乡长后,乡政府的权力来源发生了变化,与乡镇党委的权力来源不再一致,二者之间就难免会发生利益冲突和矛盾,于是,“对党负责和对人民负责的高度的一致性”这个建国几十年来在实践中一直都未解决好的重大课题,作为一个活生生的现实不可避免地摆在民选乡长谭晓秋的面前。实际上,即使乡镇党委书记和乡镇长分别通过“公推直选”(或“两票制”、“两推一选”、“海推”)和直选产生,也仍然无法避免二者之间的冲突和矛盾。SO多年来,全国许多乡镇的党委书记和乡镇长往往是“面和心不和”,由此衍生出许多问题,制约了“乡政”运行的实际效率。

      为此,笔者曾提出“联合竞选制”(或称之为“联选制”)的改革设想。所谓的“联合竞选制”,简单地说,就是乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人联合起来竞选。具体程序为:(1)参选者报名;(2)分别举行乡镇党员(代表)大会和乡镇人代会预选,按照一定的差额确定党委书记、乡镇长候选人;(3)乡镇党委书记候选人与乡镇长候选人相互自由“联合”,组成不同的“竞选班子”;(4)以“竞选班子”而不是单个候选人展开竞选活动;(5)选民投票选举“班子”。至于乡镇党委、政府的副职,可以与正职一样,通过乡镇党员(代表)大会和乡镇人代会预选、提名产生候选人,然后由正职候选人在这些副职候选人中挑选自己看中的人选,组成“竞选班子”相互角逐;也可以在正职候选人组合“竞选班子”时,由乡镇党委书记候选人与自己联合竞选的乡镇长候选人共同协商提名副职候选人;还可以由当选的乡镇党委书记和乡镇长共同协商提名副职候选人,分别交由乡镇党员(代表)大会和人代会差额选举产生。

      尽管这种选举设想可以较好地解决乡镇党委书记和乡镇长权力来源的不一致性,但是,在实际的权力运行中仍然避免不了二者的“不和”问题。要想彻底解决这个问题,“交叉任职”或许是一个现实的选择。

    五、站所转制

      历史地看,最初在乡镇设立事业站所,基本上是社会国家化条件下社会管理部门化的一种表现。为了加强对乡村社会各个方面或领域的管理(或控制),县级(乃至县级以上)政府将其职能部门延伸到乡镇一级,上下对口设置相应的“(管理)站”、,’(管理)所”。这些乡镇站所实际上是其上级管理部门伸向乡村社会的一只“脚”。

      撤社建乡之初,乡镇政府本身的设置相对简单,一般不超过10个人。而乡镇站所却机构林立,一般由县级政府部门直接管理,这种“条块分割”的管理体制在相当程度上肢解或弱化了乡镇政府的权能。如前文所述,为了加强“乡政”建设,山东莱芜最早在1986年率先进行了“简政放权”改革,将乡镇站所下放给乡镇政府管理。这次“简政放权”的最终结果,却是部分有钱有权的站所被上级政府部门收回,最后在乡镇只剩下了一些如农技站、农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖③。“简政放权”在利益博弈中因此而异化为一个“甩包袱”的过程。

      这次“甩包袱”是一个重要的“分岔口”,乡镇站所此后基本上沿着两条不同的道路前行:继续由上级部门管理的站所享受着“衣食无忧”的生活,历次的乡镇机构改革几乎都没有(真正)触及它们;而由乡镇政府管理的站所则过着“饿不死、吃不饱”的生活,要么由乡镇财政“差额”供养,要么自己收费自行供养,每次改革都打它们主意。本文所论“站所”,也主要是指后者。

      当我国从“政治社会”(社会吸纳于政治机制之中)转向“经济社会”(社会埋没于经济机制之中以后,前一类乡镇站所在部门利益的驱动下逐渐演变为从农村社会汲取资源的“吸管”,有些原本没有“脚”的部门也以“加强监管”的名义在乡镇和农村基层增设自己的派出机构,争着挤着向基层“插一脚”;后一类乡镇站所“由于发不出工资,只有实行轮岗,实际上班人数不到1/3,其他人员自谋职业。在上班的也因为政事不分、企事不分,大都合伙在乡镇机关搞‘中心工作’,很少从事本职,其有限的服务,也是以收费和罚款为主”。总而言之,这些站所大多成为直接或间接向农民伸手要钱的“千佛手”

      回顾乡镇站所的演变历史,不难看出,它最初是以部门化的社会管理机构面目出现的,随后演变为政府和部门从乡村社会汲取资源的一种工具。简言之,它并不是一个“服务”组织,而是造成乡村“食之者众”的一个重要根源。

      在农村税费改革之前,一般乡镇直属事业单位就有10个左右,而县直延伸到乡镇的机构通常也有10余个,二者在一起多的达30多个,其人员远远超出乡镇行政人员。以湖北省为例,财政供养系数达1:32,高于全国平均水平,供养人数超过200万,其中事业单位S万多个,职工130多万人。3/4的财政供养人员集中在县乡两级,而大头又在乡镇事业单位。虽然目前关于湖北省乡镇事业单位实有人数说法不一,省农委的统计和调查为14.51万人,而省委政策研究室等部门的综合测算认为,据保守估计,湖北全省乡镇事业单位人员至少有23万人。河南省的情况更加严重,该省财政供养系数高达1:31.。截至2004年底,全省乡镇行政事业编制为16.21万,而实有人员为30.23万,平均每个乡镇超编66.8人,超编幅度达86.5%0其中,超编200人以上的乡镇有60多个,最多的1个乡镇超编400多人。即便2001年提出乡镇机构改革,但是,到2005年3月底,全省在4年内仍然超编增加4.8万多人,平均每年增加近万人,每个乡镇进人21.4个⑥。由此可见,对乡镇站所进行改革不仅十分必要,而且,乡镇站所的改革还必须跳出“管理上收收放放、机构上撤撤并并、编制上加加减减”的传统思维,突破归并站所、分流人员的老办法。

      在这个方面,湖北省探索出一条新路,即以市场化为取向,改革原来的事业管理体制,通过建立“以钱养事”新机制,来构建服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化,政府扶持和市场引导相结合、无偿服务和有偿服务相结合的新型农村公益性服务体系。

      (一)从“单位人”变成“社会人”:站所转制,置换身份

      湖北省咸安区较早进行了乡镇站所“转制”。咸安区站所“转制”从2003年6月开始启动,一直延续至今(2006年),大致经历了两个阶段:第一阶段(2003^2004年),站所撤销重组,置换站所人员身份;第二阶段(2004年以来),建立和完善“以钱养事”新机制。

      2003年下半年到2004年初,主要完成了乡镇直属站所的撤销和重组为企业性或社会性组织的工作,对农技站、农机站、水利站、经管站、文化站、广播站、城建站、房管所、计划生育服务站等九类102个全区乡镇直属站所,按照“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”的总体思路,进行“收章、摘牌、转制、人员整体分流”改革。撤销的乡镇站所经过整合以后组建为相应的“服务中心(或服务公司)”,当时全区共新建企业性或社会性中介服务机构51个。这些站所“转制”为企业或社会组织以后,分别到工商或民政部门注册登记、办理证照,参与农村公共服务和市场经营。

      对其它站所则分类进行机构改革,分流富余人员。乡镇财政所作为改革后乡镇政府唯一直属事业单位,咸安区共定编65名,平均每个乡镇6人(低于省规定的17人)。人员从原财政所、经管站人员中竞聘上岗。落聘人员符合条件的24人办理内退,其余91人领取生活费,退出编制管理,进入中介性质的财务服务中心;乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的企业,102名职工退出事业编制,由区畜牧局和乡镇政府从中聘用58名防检员和防检监督员,其余人员转为企业聘用人员;司法所按区域设置,上收区司法局管理,使用政法专项编制;其它垂直管理或以上级部门管理为主的国税所、地税所、工商所、邮政/电信所、供电所、信用社、卫生院、国土所、林业站、法庭和公安派出所,主要是分流超编人员,清退无编人员和临时工。

      2004年9月基本完成了“转制”乡镇直属站所人员的身份“置换”,使其退出事业编制,与财政彻底“脱钩”。这些站所的603名干部职工,除28人退休、43人内退和14人因工伤等因素尚未置换身份以外,其余518人全部置换了身份(参见表3-S ),全区共支付经济补偿金730万元。据测算,加上养老保险金,每个置换身份人员平均2.5万元(含身份置换金、养老保险、再就业补偿金、区政府借款,不含乡镇欠置换身份人员的工资借款)。

      咸安区置换身份按照公正、公平、公开和自愿的原则,做到了“六个一”:“一张表”(自愿置换身份申请表)、“一张榜”(自愿置换身份人员各种数据公示榜)、“一份合同”(自愿置换身份合同)、“一个存折”(补偿金由财政直达个人账户)、“一本手册”(基本养老保险手册)、“一个证”(再就业优惠证)。

      身份置换说起来容易做起来难,对于站所人员不含为“革命”,因为身份置换以后,他们由“单位人”变成了“社会人”,与普通农民无异。尽管在改革前,站所人员的工资水平很低,但是名义上的“干部”身份,使他们总感觉比普通的农民高人一等,即便是给农民提供服务,也脱不了“千部”的架子。许多乡镇干部也谈到,“置换身份之所以接受不了,主要是面子问题。毕竟,在乡镇事业单位工作,好歹也是‘公家人’,端的是‘铁饭碗’,有荣耀感;一下子被分流出去、买断身份,面子落不下来,觉得低人一等。’,正是因为这些物质(“饭碗’,)和精神上(“面子,’)的因素,使得许多人对此次置换身份不理解,产生了巨大的抵触情绪。

      置换身份是这次改革的关键,决定着改革成败。笔者在咸安区一些乡镇调查了解到,为了确保这次身份置换工作顺利进行,区乡灵活运用了动员、劝说、盯人、比较、计算、奖励等多种技术、策略。例如,对每个分流置换身份人员,乡镇政府都明确“包保”到人,实施“人盯人”战略,动员亲友做工作,对其进行多次“谈心”。区里出台多项激励政策:对自愿置换身份人员,给予一次性补贴4000元;减轻其补缴养老保险费的负担;转换身份后可以以个人身份参加城镇灵活从业人员基本医疗保险;可到转制后新设立的企业或中介服务机构应聘就业;从事个体经营者可享受国有企业下岗失业职工再就业优惠政策,兴办企业的按区招商引资的优惠政策执行。正是这些技术、策略和政策的综合运用,使咸安区平稳度过了站所人员身份置换“难关”。可见,改革是一门艺术,它需要灵活运用各种技术、策略。

      (二)从“养人”到“养事”:“以钱养事”新机制

      乡镇站所撤销以后,农村公益事业如何办?咸安区在乡镇改革中探索出一条新路,即构建“政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的新型农村公共服务机制—简言之,“以钱养事”新机制。

      整个“以钱养事”程序,概括地说,就是“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”。换言之,就是把政府提供的基本公共服务项目量化分解,使之成为能够考核的具体指标;向社会公开采购招标,凡是具有相应资质的个人、企业、社会性组织均可参加竞标,或者将量化的公共服务项目委托给非政府组织生产、供给:乡镇政府与中标者或代理者签订合同,明确各自的责权利,实行契约管理;中标者或代理者的服务情况耍通过农民签字认可、政府考核认定以后,根据其服务绩效由政府兑现报酬和奖惩。

      通过这一改革,咸安区的农村公益事业不但没有因为乡镇事业站所的撤销、转制而萎缩,相反地却有了一定的发展。据了解,2003年(改革前)全区用于乡镇事业站所“养人”的费用为168万元,2004年改革后,全区用于农村公益性服务的经费增加到211万元,2005年提高到253万元,2006年财政预算安排“以钱养事”经费达到297万元。

      通过建立“花钱买服务,养事不养人”的农村公益事业服务新机制,把公益性事业与经营性事业分开,既提高农村社会化服务水平,又保证了公益性事业的良性运转,并为农村社会化专业技术组织和社会中介组织的发育和发展提供推力。经过2004年的试点,2005年以后湖北省将“以钱养事”新机制推广到全省。

      到目前为止,湖北全省乡镇事业站所已全部完成整体转制,成为民办非企业服务组织或企业组织,分别在民政或工商部门办理了法人登记手续,成为独立法人;全省转制乡镇事业单位共有7.74万人按规定程序退出事业编制管理序列,其人事档案大多数移交人才交流服务或劳动保障机构代理。其中,己有3.57万人自愿“置换”身份,占改革对象的46.1 %,依法依规办理了相关手续,全省按规定标准发放一次性补偿金4.3亿多元(部分地方采取现金加资产补偿的办法),人平1.21万元;同时,还全面建立了乡镇事业单位基本养老保险制度。全省已有10.10万人乡镇事业站所在编在岗人员(含部分地方乡镇财政所和延伸派驻机构人员)参加了社会养老保险,补建了个人养老保险账户,参保率达97.3;共缴纳养老保险金83059.9万元,缴费率达94;己有10万多份保险证发放到职工个人手中,发证率达97%。该省部分地方还为职工办理了基本医疗保险,解除了转制人员的后顾之优;公益服务初步实行项目合同管理,落实到项目的服务经费目前达到4亿多元,占整个经费的89.3。通过这项改革,湖北全省从事农村公益服务的人数减为3.67万人(乡均34.3人),减少 5.451万人(转制事业站所原有人数9万多人(含临时工5064人)),减幅达59.8。其中:委托服务人数2.8万多人,占76.5定岗招聘服务4420人,占12%;县级部门派驻服务4197人,占11.5。随着“以钱养事”新机制的建立,该省农村公益服务出现了四个方面的可喜变化:一是在服务模式上,改过去的“纸上谈兵”为现在的以承包技术、承诺效益、承揽风险为内容的“三承服务”:二是在工作作风上,改原来的“面上跑”为“点上蹲”、“跟踪追”;三是在服务内容上,改原来的单一服务为多样化服务;四是在服务态度上,改“坐堂办公”为“上门服务”。

      与此同时,湖北省还初步建立了与“以钱养事”新机制相配套的农村公益性事业投入稳定增长机制。省级财政逐年加大对农村“以钱养事”的支持,2005年湖北省通过专项转移支付,对农村公益服务经费给予一定补助,对农业科技推广每个乡镇扶持3万元。另外,湖北省政府已和国家开发银行签订协议,将通过政府贷款的形式筹集资金,用于补建乡镇事业单位个人基本养老保险账户。湖北省还要求,县级财政也要将农村公益事业服务费纳入年度财政预算,并逐年加大投入力度。种植业以每亩不低于1元、畜牧防疫以每户不低于2元、文化体育以每人不低于0.5元作为农村公益服务经费分别纳入县级财政年度预算。从2006年起,湖北省财政又对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务(含水产、农机)、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金,按照每个农业人口5元的标准确定;计划生育服务补助资金也按照规定标准确定。全省县级财政安排农村公益性服务经费都比改革前有一定幅度的增长,2006年达4.55亿多元,比2005年增加9723.2万元,增幅27.1,乡平43.96万元,人平11.3元。

      以农村文化事业为例,它在片面追求GDP增长的环境下原本摆在农村基层政府工作的一个“边缘化”地位。实行“以钱养事”新机制以后,这一“边缘化”的工作不但没有因为此次改革而进一步弱化,而是出人意料的得到加强。就目前而言,湖北省省、县两级财政安排的乡镇文化事业经费每年至少为4370万元,是“十五”期间5年总和的60%,平均每个乡镇文化服务中心由各级财政拨付的文化经费达到4.66万元,远超过原来的水准(参见图3-3 )。前文提到的咸安区农村文化服务“养事”经费2005年人均0.8元,2006年再次调高到人均0.9元;嘉鱼县农村文化“养事”经费按照全县总人口0,7元纳入财政预算,达到26.9万元,比改革前的13万元翻了一番;麻城市农村文化“养事”经费从改革前的13万余元,一下子增加到每年45万多元。

      根据湖北省农村情况,该省还进一步确定了乡镇农村公益性服务的基本内容,它们是:(1)农业技术服务,(2)畜牧兽医服务和监督,(3)水利技术服务,拼)计划生育服务,(5)文化体育服务,(6)广播电视服务,(7)财经服务,(8)国土资源管理和服务,(9)林业管理和服务,(10)交通管理和服务,(11)血吸虫病防治服务和监督等。各县和乡镇可以因地制宜确定具体的服务项目,或通过“委托”,或通过“招标”,或通过“定岗招聘”,或通过县级政府部门“派驻人员”等多种形式提供公共服务,由“农民签单、政府买单”。

      以咸安区横沟桥镇为例,该镇根据本地实际,确定2006年农村公益性服务项目9个,其中农业技术服务、畜牧技术服务和计生服务实行“招标”;文化广播科技服务、水利服务、农机服务、城乡建设规划管理服务、森林防火服务和农村财务服务实行“定岗招聘”。

      通过建立“以钱养事”新机制,湖北省初步构建了社会化新型农村公益性服务体系。

      (三)“以钱养事”新机制需要综合改革来推进

      应该说,湖北省探索的“以钱养事”新机制符合“新公共管理”改革潮流,公共服务从政府内部直接供给走向契约外包的“竞标”,是欲解决科层体制之低效率、低弹性和较高非服务成本问题。当然,这种“以钱养事”的新机制还需要进一步完善。

      1、政府在确定本地的公共服务项目以及在委托、招标、考核、兑现中,应该引进民主参与机制,让农民群众的意愿充分反映在政府提供的公共服务上,最终达到“最佳价值”< BestValue )之目标。所谓“最佳价值”,是指以最具经济、效率和效能的方式,让服务能够达到预期的标准(含价格和品质),亦即达到“最佳服务效果”。“最佳价值”融合了“新公共管理”和地方“治理”( governance)的理念。在“以钱养事”新机制中引入“最佳价值”,有利于农村公共服务机制的不断完善。

      2、要积极培育和大力扶持发展各种非政府性组织,特别是非赢利型、社会公益性组织的发育和成长。从湖北省一些地方情况来看,目前的农村市场化服务主体基本上都是原“七站八所”转制而成立的服务企业、社会中介组织,不仅服务的企业、社会性组织数量少、实力弱,而且服务范围仍然受制于行政区划,缺少跨乡镇乃至跨县域开展农村公共服务的企业或公益性组织。对于这种跨区域的农村公共服务,政府必须出台相应的政策加以鼓励和引导。

      3、站所转制需要重构县乡村治理体制。从湖北省的乡镇站所转制和乡镇改革的趋向来看,县乡之间基本上形成“管理重心在县、服务重心在乡”的体制架构。这种新的治理体制,不但要求县级政府进行相应改革,增强其管理职能,也要进行管理模式的创新。管理权上收到县以后,可以借鉴浙江绍兴县乡镇改革的经验,将一些执法权委托给乡镇政府,在县乡之间构建了一种较为规范、明晰的“委托一代理”式权责关系,并且这种关系通过契约的形式加以确定下来。目前,在安徽省农村、湖北保康县等地己经在乡、村之间建立了某种形式的“代理服务制”。县乡关系重构,也可以借鉴这种“委托代理制”经验。

      六、委托扩权

      在县乡关系重构方面,目前主要有两种不同的做法,一种是缘起于安徽的“乡财县管”,另一种是浙江绍兴县等少数地方进行的“委托扩权”改革。二者旨趣相反,前者通过弱化乡镇财政主体地位,旨在将乡镇政府变为县级政府(事实上)的派出机构,是一种“乡派式”改革;后者通过委托乡镇政府执法的形式,扩大乡镇政府的权力,加强“乡政”在乡村治理中的基础性作用。

      首先,论述“委托扩权”。在全国撤并乡镇,纷纷上收乡镇权力的大背景下,浙江省绍兴县却将县级职能部门的执法权以委托执法的方式,下放到乡镇,扩大乡镇政府的权力,使其“权责一致”。

      自2005年6月起,绍兴县在平水、杨汛桥、安昌三个镇进行农村综合改革试点,其中一项引人注目的内容是:县里采用委托执法方式,把环保、安监、社会保障、建设等执法部门的检查权、监督权及部分行政执法处罚权委托给直属于镇政府的综合执法所,由他们具体执行;委托的行政执法部门与受委托的乡镇政府签订《行政执法权委托行使协议书》,明确各自的责任和权利。

      具体的委托执法事项如下:

      1、县环境保护局:(1)对排污单位进行监督检查;(2)对各类环境污染纠纷、投诉进行调处;(3)对各类环境违法行为进行调查取证并提出处罚建议,对部分轻微的环境违法行为进行直接处罚。

      2、县安全生产监督局:(1)对各类生产经营单位的安全生产进行监督检查;(2)依法对不符合国家或行业安全生产标准的设施、设备、器材予以查封或扣押;<3)依法对检查中发现的安全生产违法行为当场予以纠正或要求限期改正;(4)依法对重大事故隐患排除前或排除过程中无法保证安全的生产经营企业责令暂停作业或停止使用;<5)依法对轻微违反安全生产的行为进行处罚(限于简易程序可当场处罚的)。

      3、县劳动和社会保障局:(1)劳动保障监察权。主要是对用人单位遵守劳动保障方面的法律进行调查、检查;对违反劳动法律的行为举报投诉的受理权、部分调查权及行政处罚建议权;对部分轻微违反劳动保障法律行为的行政处罚权;(2)工伤认定受理权。工伤保险参保职工小额工伤事故受理调查权;(3)劳动争议处理权。劳动者申诉的劳动争议案件的立案受理和案件的调解权。

      4、县建设局:(1)在镇的城市规划区内核发各类建设工程“一书两证”(包括建设项目选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可)的初审;(2)在镇的城市规划区外核发各类建设工程的“一书一证”(村镇规划选址意见书、村镇规划建设许可);(3)组织各类建设项目的定线放样和规划验收等;(4)城建监察及相关处罚。

      通过这三个乡镇试点,到2005年底,绍兴县每个镇都相继成立了综合执法所(即综治工作中心)。各个乡镇的综合执法所属于一个挂牌的虚设机构,里面的执法人员分别由“四办两中心”(即直属于镇党委和镇政府的党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心②和驻村指导中心)的行政和事业编制工作人员兼任,一般每个乡镇有6^-7人,财政上不另增加开支。乡镇综合执法所接受县有关部门的委托,直接行使相应的执法权,从而在一定程度上加强了乡镇政府的权力。县有关职能部门根据各乡镇实际分别与其签订不同的委托协议。全县15个乡镇共有95个执法员,高中以上学历占65%,所有执法员均要经过相关培训、通过考试后持证上岗。2006年初,又在原来委托的基础上,增加了婚姻登记等项目。

      从目前委托执法的项目来看,一般是那些在乡镇未设置派驻、延伸机构的县级职能部门。在某种意义上,这种委托执法是在当前严格控制乡镇站所设置、精简人员的情况下,加强执法管理的一种制度创新。同时,这也从一个侧面折射出这样一个问题:在一些经济发达地区,由于执法管理的实际需要,乡镇政府未必要同欠发达和不发达地区一样严格控制站所的设置、大幅度精简人员,因为他们“面临的突出问题〔与后者不同)不是人浮于事,也不是财力不足,而是如何适应形势的要求,切实转变职能”。

      与绍兴县类似,福建省准备在2006年委托乡镇行使部分安全生产综合监督管理行政执法权。此外,四川彭山县、湖南、河北等地主要基于发展县域经济、推进小城镇建设、“放活乡镇”等经济方面的考虑,分别进行“扩权强镇”试点。例如,四川彭山县2005年将人事权等下放给乡镇,进行“扩权强镇”改革,以解决长期以来乡镇一级政权“不完整”现象,即人权、事权、财权等名不副实,责权不符,调控受限问题⑧。下放的人事权包括对拟任副科级以上领导干部的推荐权和领导班子配备的建议权,对乡镇中层干部任免权和一般干部调配使用权,对县级部门派出机构负责人的任免权及工作人员的调离建议权等,有效地提高了乡镇的行政效能和调控能力。湖南省为了加快小城镇建设、统筹城乡发展,2006年提出对示范镇、重点镇实行扩权强镇改革。在示范镇、重点镇按照分税制的要求建立和完善镇一级城镇管理体制,地方财政超收部分留归镇级财政。河北省为了壮大县域经济,也提出“要选择一批有条件的中心镇,抓紧开展扩权强镇试点”。

      由此可见,各地对乡镇扩权的动机是不同的。彭山县等地向乡镇“扩权”与1980年代中后期向乡镇“放权”尽管有一定的相似之处,但是,两者的目的却不相同,像彭山、湖南、河北这种新一轮“扩权”既是经济发展推动,也主要限于经济发展之目的,而后者之“(简政)放权”意在解决当时比较严重的“条块分割”问题,“健全和完善乡政府的职能”(如前文所论),主旨在于政权建设本身。与彭山县不同的是,绍兴县的“委托扩权”,主要是为了填补乡镇权力上收后农村管理“空档”,解决执法无力、低效以及乡镇权责不一等问题,其目的在于加强社会管理。

      绍兴县等地“扩权”改革才开始,其实际效果如何有待观察和研究。有研究者认为:县市向乡镇放权扩权,并要求各乡镇招商引资来发展各乡镇经济,不符合改革的方向。应根据行政管理和经济发展的需要,认识到改革的方向是“实化”县市的权力和责任,“虚化”地级市和乡镇的权力和责任,将乡镇机构承担的部分职能(如制定经济社会发展规划等宏观战略)上交到县市。笔者则认为,像绍兴县这样委托扩权改革的意义不在于乡镇政府的权力加强与否(以及乡镇权力是否“实化”或“虚化”),更重要的在于县乡之间构建了一种较为规范、明晰的权责关系,并且这种关系通过契约的形式加以确定下来—这一点,对于县乡关系重构具有启发性价值。无论乡镇政府的权力是否“实化”或“虚化”,如果县乡之间依然是支配一被支配的关系,乡镇权力在“实化”和“虚化”之间摇摆,都只是一种以县级政府为主导的权力“游戏”而已,最终都是要符合“县”的利益。

      七、财政统管

      (一)乡财县管:缘起与发展

      安徽省较早进行了以“乡财县管”为主要内容的财政统管改革。安徽省在2000年进行农村税费改革试点的同时,就要求对乡镇政府和乡镇事业单位进行精简机构式改革。但是,这个阶段的机构改革的实际效果并不理想。所谓的机构精简,往往只是简单地合并和调整一些乡镇机构、减少了部分人员,但乡镇政府的职能未有根本的转变,这与安徽省委、省政府当初规划的“政事分开”等职能转变目标相去甚远。

      然而,乡镇的财政收入却因为农村税费改革而大幅减少,乡镇政府日常运转出现了比较严重的危机。据安徽省财政部门的调查,在农村税费改革之前,全省乡镇一级财政负债平均为300多万元。而到了2003年底,安徽省乡镇负债很快增长到132亿,平均每个乡镇负债753万元。而全国的一个初步统计显示,截至2002年底,全国乡镇一级平均负债水平为400万元,总额在2200亿元左右。安徽省的乡镇财政状况要远远差于全国的平均水准。目前乡镇财政压力的一个主要方面是供养系数大。根据安徽省人大2004年的一项调查,截止2003年底,全省乡镇财政供养人口为26万人,平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70%以上,其中乡镇占16%。在县乡财政供养人员中,行政人员占18%,教师占52%其它事业人员占30% 。

      为了解决乡镇财政问题,安徽省从2003年开始实行“乡财县管”改革。2003年省政府选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祁门、霍山、利辛等9个县为试点县,首先进行“乡财县管”改革。这项改革在坚持“以乡镇为独立核算主体”的基础上,“实行‘预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管’的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支”。同时,“调整乡镇财政所管理体制和职能。乡镇财政所与农税所实行一个机构、两块牌子,保留少数财政人员管理乡镇财政预算和报账,其余财政人员主要转向农业税征管,并实行县财政局(农税局)对乡镇农税所的垂直管理”。在试点的基础上,安徽省2004年又在全省全面推行了“乡财县管”改革。如今,安徽全省所有乡镇都实行了“乡财县管”

      实行“乡财县管”以后,由县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据这个意见来编制预算;在实际的预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案需报县级财政部1}7审核,调整较大的需向县政府报告;同时,由县财政会计核算中心代理乡镇财政收支业务,实行专户管理;“对乡镇机关事业单位的公务费支出,先由财政所提出用款计划,经乡镇领导签批后报县会计核算中心,由县会计核算中心根据预算额度从县乡国库或‘结算专户’拨付到‘支出专户’,由乡镇按规定使用”。此外,还实行“采购统办”、“票据统管”,以及乡镇财政所改由县财政局直管。

      这些制度安排一方面规范乡镇财政收支,约束了乡镇政府(尤其是乡镇领导)的乱花钱行为,也在相当程度上加剧了乡镇政府对县级政府的依附。笔者早在农村税费改革之初就曾指出:“农村税费改革另一个不为人知的后果,将是进一步加重乡镇政府对县级政权乃至国家(state)的依附性。”“在农村税费改革之前,乡镇政府由于存在制度外财政,至少具有体制外的部分自主性。乡镇制度外财政的存在及其扩张,实际上是乡镇政府自主性要求的一种异态反映。农村税费改革的一项基本内容就是取消乡镇的制度外财政,将乡镇财政纳入规范化和制度化管理之中,这就意味着乡镇政府体制外的部分自主性也将完全丧失。”①“乡财县管”以后,不但乡镇政府的部分自主性也被丧失,而且它对县级政府的依附性有了进一步强化。实行“乡财县管”,实际上虚化了乡镇一级财政,乡镇政府运作上更像是县级政府的一个行政部门或办事机构,是一种“乡派式改革”。

      2005年以后,“乡财县管”逐渐被其它省(区)所效仿、推行。据报道,截至目前(( 2006年6月),全国己有28个省(区)实施了“乡财县管”改革,其中16个省(区)全面推行,12个省(区)部分试点。

      (二)“倒逼”与回应

      从安徽省推行“乡财县管”的过程来看,它实际上是一个上级政府(主要是中央和省级政府)与农村基层政府(尤其是乡镇政府)之间“倒逼”与回应的互动结果。

      从2000年开始,国家先后在安徽等地进行农村税费改革。在一些人看来,农民负担问题主要是由于农村基层政府的“三乱”引起的,推行农村税费改革在一定意义上对农村基层政府具有某种“倒逼”机制—一方面堵住农村基层政府向农民乱集资、乱摊派和乱收费的“口子”,另一方面又强化基层财政的预算管理,逼迫农村基层政府在十分有限的财政资源约束下不得不对自己进行改革,以期达到精简机构和转变职能的目的。面对税费改革的“倒逼”,作为一级具有自身利益的行为体的农村基层政府做出了反应。不过在压力型体制下,农村基层政府相对于具有绝对性权威的上级政府而言,无疑是一个“弱者”。在国家和社会狭缝中生存的农村基层政府,只能运用“弱者的手段”( tactics of the weak )—例女口,消极应付改革;减少乃至不向农民提供基本的公共服务,加剧“三农”问题的恶化,等等—缓解来自于“强者”的压力,以维护自身的利益。基层政府的这一回应,在另一方面又进一步加剧了“三农”问题的严重性,引起高层政府的重视,促使上级政府不得不慎重其事,通过改革现有的财政体制(例如,“乡财县管”等)和对“三农”的投入体制来着手解决一些实际的问题,或者通过加大转移支付力度帮助基层政府度过“难关”,确保基层政府的正常运转。

      从“分灶吃饭”到“财政统管”,农村基层财政体制的这一变迁过程,为我们展现了一幅上级政府与基层政府之间动态的博弈画面:首先是自上而下的逐级“分灶”乃至“分税”,由于各级政府之间没有同步进行相应的(规范性)“分权”,以致这一体制在实际运行中各级政府几乎都是从自身的利益角度考量而尽量地将事权下移(或者通过所谓的目标考核机制下压),最终演变为一种逐级向下“甩包袱”现象:上级政府将“包袱”甩给了基层政府,基层政府则千方百计地将“包袱”甩给农民群众,并最终演化为严重的农民负担问题,造成一些农村地区频频发生治理性危机,引起上层的重视而不得不着手加以解决;为了治理农民负担问题展开的农村税费改革,对基层政府来说又是新一轮的“倒逼”,可是这种“倒逼”的最终效果却通过“三农”问题的日形恶化而表现了出来,再次引起上层的高度关注,促使他们将“三农”问题摆在政府重要的议事日程上来。促使许多省份不得不从深层次上解决乡镇政府的运转困难问题,而加快了农村基层财政体制改革的进度。农村基层财政体制改革的基本趋向是实行“乡财县管”

      从一些地方实行“乡财县管”的实际效果来看,实质上它只是保留一级政府一级财权的“外壳”,乡镇财权基本上上收了。

      (三)一个亟待解决的“悖论”

      “乡财县管”式改革,直接导源于农村税费改革后缓解乡镇财政压力的需要,以此来进一步巩固农村税费改革的成果。虽然这项改革仍然是前一阶段乡镇机构改革的逻辑延续,但是其核心理念开始悄悄地发生了变化,因为“乡财县管”的实质是弱化乡镇财政,从而加强了乡镇政府对县级政府的依附,这一变化表明乡镇政府作为国家汲取式整合的关键性力量在逐步削弱,预示着乡镇政府公共服务属性的“回归”,从以行政汲取为主要特征转向以供给服务为主要特征。

      然而,吊诡的是,“乡财县管”却在一定程度上加剧了乡镇公共服务供给缺位。这是一个垦待解决的悖论,即一方面,“乡财县管”式改革的核心理念是促使乡镇政府从汲取型向服务型转型,另一方面,乡镇政府由于这一改革削弱了它的实际公共服务能力。如何破解这个“两难”悖论,将考验着农村税费改革后的乡镇改革。 

  • 责任编辑:chenjing
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