乡政府的官僚化
这里所说的官僚化是指马克斯•韦伯意义上的官僚制组织(即科层制组织)的建立与完善。乡政府工作人员实现公务员化,是乡政府的官僚化基本完成的主要标志。而能否建立科层制的乡政府,与乡的管辖范围和乡建制的数量有着密切的关联。实行小乡制和大乡制所需要的政府官员人数,要相差10倍上下,在国家财力有限的情况下,只有实行大乡制才能保障乡政府工作人员得到公务员的待遇。
起初,政制现代化的设计者们选择的是大乡制,因为大乡有其历史上的渊源。唐宋时期的乡制,到明清时期已经不再是一级地方建制,但其辖区和称谓尚存。在现实生活中,也一直活跃着跨村的水渠管理组织和看护庄稼的青苗会等。1930年代燕京大学社会学系的黄迪写过一篇《清河村镇社区》的调查研究报告,认为当地的青苗会与乡公所是“一个机构的两个名称罢了”。“民国以来的政府,……为推进地方自治而督促村民组织乡公所,结果只是在名称上把青苗会改为乡公所,事实上乡公所还是十足的青苗会。” 后来,由于自治的大乡演变成官治的区署,执政者又不愿丢掉地方自治的旗帜,便在村治运动的影响下采纳了小乡制。根据国民政府1929年10月2日公布《乡镇自治施行法》,100户以上村庄称为乡,不满100户者得联合数村庄编为一乡。这么小的乡显然不足以支撑一个官僚化的政府,因此《国民政府现行地方自治法规》中规定:“乡长副乡长镇长副镇长及乡镇监察委员均为无给职,但因情形之必要,得支办公费”。 而清季《城镇乡地方自治章程》就曾规定,乡董、乡佐均支领薪水,这显然是一个不得已的倒退。
国民政府于1939年颁布《县各级组织纲要》,确定区非县下必设的行政区划,仅在县之面积过大或有特殊情形者,始分区设署;实行县下一级制和大乡制。由此,乡政府官僚化的进程获得了新的推动力。以湖南省衡山县为例,从1932年的413乡、222乡(镇)到1933年的113乡(镇),到1936年的57乡(镇),到1937年的28乡(镇),再到1946年的16乡(镇), 乡的数目最后减少到小乡制时期的二十六分之一,从而为乡政府的正规化、科层化建设奠定了基础。
日军占领下的冀东地区,也在1941年强力推行了大乡制。“昌黎县知事的一项告示表明,实行大乡制是为了使该层政权集权化和官僚化。”该告示规定了正副乡长的“责任和所得薪金待遇”。实行大乡制才能使“乡公所装置了更为先进的通讯设施——电话”。此外,“建立大乡制是取得清丈土地成功的第一条件”,“国家政权至此才可以摆脱书手的愚弄而通过政府渠道掌握田赋征收状况”。“大乡乡长直接受上级官僚控制,而很少受旧有乡村领袖或书手们的制约。乡长的权威并不是来自自身的声望、地位或技能(指书手那样的税收知识),他的权力来自县、区政府政府的‘赐与’。” 在此之前,乡级机构没有列入县政府的预算中,也没有自己的收入。它们只是在名义上存在,和过去的邻闾制度一样。
1949年以前,虽然进行了乡政府官僚化的积极尝试,但受到经费的限制,一直未能全面推广。《县各级组织纲要》颁布时国民政府行政院主持县政改革某专家曾发表谈话:“新县制普遍实施,经费方面所估计的最低数目,就原有经费17220余万元外,需要增加58900余万元,这么大的数目,在近日全国各地财政俱感困难的情形之下,究竟应如何筹措,自然是一个值得研究的问题。” 在抗战结束随即爆发内战的情况下,军费尚且不足,又哪里能筹措到县乡改制所需的费用呢。1949年以后,中共政权通过土地改革,剥夺了原来属于地主的绝大部分地租收入,国家从农村汲取村税收的能力比民国时期大幅度上升,才得以从容调度乡政府官僚化所需的巨额经费。
中华人民共和国成立后,在乡制上经历了一次反复,先是与民国时期反其道而行之,推行小乡制,继而又回过头来实行大乡制。
1950年12月,中央人民政府政务院于颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,确认乡与行政村同为农村基层政权组织。 1951年4月24日,政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》,要求“已完成土地改革的地区,应酌量调整区、乡(行政村)行政区划,缩小区、乡行政范围,以便利人民管理政权,密切政府与人民群众的联系,充分发挥人民政权的基层组织的作用,并提高行政效率”。 据内务部1952年9月底统计,当时除西藏、台湾外,共有乡级单位284626个(其中东北行政村27848个、华北行政村84732个),平均每乡(行政村)1770人。
在实行小乡制时期,农村基层政权的重心在区,当时全国共有县辖区18330个。在区一级,尤其是在南方新区,外来干部占主体,他们或是随军队而来的工作队,或者是直接由军队专业到地方的干部。他们可以算作是国家公务员,但当时实行的是供给制,而不是薪金制。至于乡(行政村)一级的干部,并未列入1952年的干部津贴标准表之内。 他们大多是当地农民积极分子出身,专职性也不十分强调,部分时间仍在家务农,公务来临时才出面办理。1952年11月《中共中央关于乡的区划标准及编制人数的通知》首次明确:“为照顾国家财政负担及实际工作需要,每乡脱离生产的干部确定平均为三人。一九五三年每人供给的生活费平均为一百八十万元,即每月十五万元。”(旧币一万元即新币一元) 这笔乡(行政村)经费以农业税附加的方式征收,列入省的预算,再下发给县区乡。而此前经费来源除推行募捐和动用村公款、公产外,大部分是按银两、地亩或征粮办法向村民摊派。 也有些地方是搞实物补贴。如浙江省海宁县,“全县选拔了二百余名半脱产干部,每乡配备乡长、副乡长、文书和农会主席四人,每人每月补贴大米120斤”。
1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》,规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇,撤消了行政村建制。1955年12月29日,国务院《发布关于进一步做好国家机关精简工作的指示》,指出:“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势,区乡行政区域应当适当调整。”据此,各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整,到1957年底,全国合并改设的乡为9.7万个,除广东、山东等省份外,基本上都实行了大乡制,但比民国时期乡的数目仍多出一倍以上。
实行大乡制后,农村基层政权的重心由区下沉到乡。1957年1月17日《中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》说,全国的乡已从约22万个减少到10万个,一般地平均三个乡并为一个乡;目前全国尚有农村区9000个,较1954年减少了10000个(其中约有4000个是合并掉的,约有6000个是撤消了的)。按各省、自治区原来的计划,有些乡还拟继续并大,有些区还要继续撤销。在实现农业合作化和扩大乡的区划以后,乡的任务较前繁重复杂了。目前乡的领导上存在的问题还很多,乡干部的领导水平还不能适应当前任务的需要。在撤销区的地方,应该抽调一部分强的干部下放到乡,也应该考虑从上级机关抽调一部分强的干部去加强乡的领导。并乡以后,原有的乡干部不宜全部做为脱离生产干部,其中一部分应该回到生产中去。可考虑抽出一部分乡干部去担任农业社的支部书记。同年2月7日,中共中央批转该报告指出:“凡撤消区级机构的县,应将区干部下放到乡,乡干部下放到社,而不是上提,在必要时应从县、地两级抽出适合到乡工作的干部放到乡去,使乡一级至少具有原来区级的领导能力。”“一般说来,大乡应具有区级领导能力(人数应少于原来的区级),大多数干部应该是原有的区级各种干部,他们的待遇应该是原来的区级各种干部的待遇。” 1955年国家干部开始实行货币工资制。1956年7月制定的《国家机关工作人员工资表》把所有国家干部分为30个级别,其中正副乡长为21—26级,乡文书为24—29级。 以乡镇干部全脱产和正规化为标志,乡镇政府的官僚化也就基本上大功告成了。
国民党与共产党为了实现中国工业化和现代化,都致力于在全国上下普遍建立“行政网”,结果是:前者“替新中国创造一个高层机构”,后者则“在农村中创造了一个新的低层机构”。 为什么中共能够在国共竞争中“以农村包围城市”,成为最终获胜者,不能不归功于它在乡村治理方面的成就。这种成就的取得主要基于以下三个因素:组织大规模的“外来力量”、扶植忠诚的“新式精英”、建立最广泛的“党群组织网”。
梁漱溟在“乡建”实践中认识到,需要“凭藉着行政的力量去作社会改进”,“改造乡村”最终还是要“靠上面力量或外面力量”。能够组织起多少“外面力量”,是改造乡村的关键因素。像梁漱溟这样的学者显然是无能为力的。由于国民党对农村工作的忽视以及在社会动员方面的相对不足,也因为它对乡镇长的素质要求脱离了中国的现实国情,它一直没有能够组织起一支规模宏大的“农村工作队”。国民党在人力动员上做得最好的一次是在抗战后期组织青年军,所谓“十万学生十万军”;而对于农村工作就没有下过类似的功夫。中共组织“外面力量”主要依靠三种力量:一是军队兼为“战斗队”和“工作队”,这是中共的看家本领;二是大批吸收青年知识分子,不论学历高低,经过短期培训后组成专门的农村工作团;三是抽调方方面面的人员,组织临时性的工作队,如民主党派人士、大学教授等轮流下乡搞土改。清季以前的县官实行回避制度,也可以算是“外来干部”,但一县中只有朝廷命官数人,他们不能不依赖本地的胥吏和乡绅来治理。而中共组织起来的“外来干部”,一县就可以达到数百人,他们自然有能力摆脱传统的自治力量,逐步构建“不漏一村”进而“不漏一家而一人”的“行政网”。
外来干部人数再多,也只能构成乡村行政网的骨架,其行政的末梢还是要由本地干部来充任。国民党虽然致力于扶植“新式精英”,但这些人往往与“传统精英”有着千丝万缕的联系,因此后者的威风仍然不倒,对于县、区、乡的施政形成一定的障碍。而中共的外来干部及其扶植的“新式精英”,则与“传统精英”没有任何瓜葛,而且是势不两立的。张鸣指出:土地革命将农村的权力结构翻了过来,将所有原来的富人统统打翻在地,成为农村中新的“贱民”阶层,原来农村的“能人”只有最没有文化的那一部分进入了权力中心,成为新时代的主宰,经济能力和文化资源的缺失使得乡村权力架构对国家政权和意识形态的依赖加大,而国家政权正好借此建立健全了一套全能式的绑在国家战车上的基层政权体系,无条件地为国家工业化提供所需的一切。
国民党虽然标榜“党治”,但它只在部分省份建立了县党部和区分部,党的组织基本上没有在广大的乡村扎下根。而中共的组织从县到区再到乡,最后在村一级普遍建立了党支部,形成了比第一行政网(政权组织网)更稠密的第二行政网(党群组织网)。1952年5月30日,中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》,要求争取在今后一年内,在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织。 1954年11月8日至12月6日,中央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议。在这次会议前,全国22万个乡中,已有17万个乡建立了党的基层组织;农村党员近400万人,占农村人口的0.8%。 例如,浙江省海宁县于1954年着手建立乡党支部,至年末,68个乡镇基本完成党支部的创建。1956年撤区并乡,始建乡党总支,并开始把党的基层组织延伸到村级。1958年4月,乡总支升格为党委。后来经过并乡建公社和公社调整划小,至1961年5月,该县Y公社(即原Y乡)所属的12个生产大队均建立了党支部。
从政社合一到三位一体
从1950年代后期到1980年代中期,中国乡级治理体制经历了三次变化。一变是建立政社合一的人民公社;二变是“四清”、“文革”时期的“一元化领导”;三变是强调党政分开、政企分开,恢复乡镇建制,挂起党委、政府、经联社(或总公司)三块牌子。
政社合一的人民公社时期通常可分为两个阶段,前一阶段从1958年到1961年,特征是“一大二公”,实质上就是“一平二调三共产”;后一阶段从1960年代初到1980年代初,特征是“三级所有,队为基础”。笔者在这里把后一阶段的下限提前到1960年代中期,而把其后的十几年纳入另外划分的“一元化领导”时期。
毛泽东在力排众议掀起农业合作化高潮后,就不断鼓吹“办大社”、“并社升级”,直到提倡“还是办人民公社好”。1958年8月6日,毛泽东在视察河南省新乡县七里营人民公社时说,看来人民公社是一个好名字,包括工农商学兵,管理生产,管理生活,管理政权。他在8月17日开始的北戴河政治局扩大会议上又说:人民公社是政社合一,“组织军事化,行动战斗化,生活集体化”。 这次会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定:人民公社实行政社合一,乡党委就是社党委,乡人民委员会就是社务委员会。 社务委员会后改称管理委员会,设主任1人,副主任2—5人,委员11—19人。同年12月10日,中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》规定:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构,一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)、生产队三级。管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位,盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。” 这里的生产队即后来的生产大队,后来的生产队此时称作生产小队。
何谓“政社合一”?就是公社以下的各级生产组织同时可以实施专政功能,凡是不顺从高指标和军事化管理的人均可作为“阶级敌人”对待。1962年3月15日,刘少奇在给公安部长谢富治的一封信中说:从一九五九年以来,有许多公社大队等用长期拘留、长期劳改、劳教等方式,实际上逮捕了许多人,饿死和折磨死了一些人;而这些是你们不能够控制的,没有统计的,或者统计不确实的。他要求检查、揭露、批判和纠正这种情况。 但是,几个月后召开的中共八届十中全会鼓吹“积极斗争,一抓就灵”,号召阶级斗争要“年年讲、月月讲、天天讲”,公社大队在动用专政手段和“群众专政”方面反而愈演愈烈了。
何谓“一大二公”,仍以海宁县为例来说明。1958年国庆节前,海宁全县实现了人民公社化,原来的6大镇、2小镇以及22个乡的235个高级社共9万户40多万人组成了7个公社,最大的18944户,最小的3875户,11009户的钱塘江公社是由原来的三个乡一个镇合并而成。此乃“大”之谓也。公社可以随意占用管辖范围内的任何一块土地,抽调大队、生产队和农民个人的钱财,无偿征用劳动力,以及办公共食堂吃大锅饭。1958年12月,钱塘江公社成立伊始,就从两个大队无偿划出数十亩地,办起了名不副实的“钱塘江大学”;次年10月,公社更划出数百亩地创办蚕种场等。1959年,公社规定L大队除农业税外还要上缴公积公益金提成近万元,上交饲料粮20000斤以满足公社牧场之需。1960年,公社从L大队抽调上百名劳动力开矿、炼钢、做工,工分全部要大队负担,这一年,该大队有许多络麻因为来不及收获而烂在了田里。 此乃“公”之谓也。
“一大二公”掏空了原来合作社的集体积累和农民的个人家底,使农村陷入空前的大饥荒、大萧条中。1960年11月3日,中共中央直接向全国农村党支部发出一封《关于农村人民公社当前政策的紧急指示信》,要求“坚决反对、彻底纠正‘一平二调’的‘共产风’”。 1961年3月22日广州会议通过的《农村人民公社工作条例(草案)》确定:人民公社的规模,一般地应该相当于原来的乡或者大乡;生产大队的规模,一般地应该相当于原来的高级农业生产合作社。生产大队是基本核算单位,生产队是直接组织社员的生产和生活的单位。以生产大队为基础的三级所有制,是现阶段人民公社的根本制度。4月26日,中共中央将毛泽东的批示、胡乔木的一封信和关于公社食堂问题的调查材料等四件附文转发各中央局和省、市、自治区党委,要求作为研究和解决食堂问题的参考。调查材料指出,食堂散了以后,对生产只有好处。对于这个问题应该毫不犹豫,当机立断。 在1962年1—2月召开的“七千人大会”上,中共中央发出《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》,进一步缩小了基本核算单位:“在我国绝大多数地区的农村人民公社,以生产队为基本核算单位,实行以生产队为基础的三级集体所有制,将不是短期内的事情,而是在一个长时期内,例如至少30年,实行的根本制度。” 调整后的政策也确认:应该允许社员经营少量的自留地,凡是已经把自留地全部收回的,应该拨出适当的土地分给社员,作为自留地;今后不得将社员的自留地收回归公,也不得任意调换社员的自留地。应该有计划地恢复农村集市,恢复农村经济。
施坚雅注意到:公社被再分为与基层市场系统相接近的单位,是与农村集市在1960—1961年之间的冬季恢复活动紧密联系在一起的;一旦某个市场恢复运行,它所处的集镇在一般情况下就成了一个新的、较小的公社的中心。他以广东省大埔县为例,公社化以前该县拥有8个集市,其中6个是基层市场,2个是中间市场(县城镇和另一个建制镇);公社化中只成立了5个公社,但到1961年底,公社数增至8个,各以8个集市中的1个为中心;最后,以中间市场为中心的公社再次被分割,其中一个一分为二,另一个则一分为三。 上述的钱塘江公社也在1961年5月“分家”,分成Y、郭店、钱塘江三个公社和盐官镇;Y公社分成L等12个大队;L大队解散了公共食堂,把大队财产重新划分给14个生产队。 从“大”到“小”,从“公”到“自”(自家开火吃饭、自留地、集市自由买卖),在体制和政策上都是一个大倒退,是在几千万人饿死的情况下不得已而为之。
“一元化领导”时期可以细分为四个阶段:四清工作团“一元化领导”,短暂的无政府状态,革命委员会“一元化领导”,革委会和党委会合二而一。
1964年6月8日,毛泽东在主持召开的有部分中央政治局委员和各中央局书记参加的会议上说:“总之,我看我们这个国家有三分之一的权力不在我们手里,掌握在敌人手里。”类似的话,他以前在个别谈话时也讲过。会后,刘少奇发挥说:“我也希望没有三分之一,问题是三分之一打不住。”“据我看,包括蜕化变质的,也不会少于三分之一。农村里面犯‘四不清’错误的,可能不是少数,可能是多数。” 由于有最高领导人的上述判断,在1964—1966年开展农村四清运动期间,普遍采用了让原领导班子靠边站,以四清工作团取代公社党委、以四清工作队取代大队党支部的做法,常常一个县就派去几千上万人的工作团。毛泽东在1965年1月3日中央政治局常委扩大会议上批评性地提及,集中了一万五千人搞一个二十八万人口的小县,一千多户的大队就去了五百人的工作队。 1949年中共刚刚掌权时,一个县只能派去百把人到几百人,因此只能接管县、区两级及部分大乡的政权,搞四清运动派出了几十倍之多的外来干部,自然可以一竿子插到底,从生产队、生产大队到公社全面实行四清工作团队的“一元化领导”。
“文化大革命”进入高潮后,四清工作队从农村撤出。从1966—1967年冬季开始,各地农村普遍出现了从几个月到一两年的无政府状态。各种“造反派”、“保守派”组织纷纷“夺权”、“反夺权”、“再夺权”,一些地方出现了严重的武斗。为了控制局面,毛泽东决定由军队实行“三支两军”,派出“支左人员”自上而下地接管和重建各级政权,直至生产大队一级。如上海川沙县江镇人民公社,于1966年建立了文化革命领导小组(简称文革小组),各大队也相应建立起了文革小组,紧接着出现了许多群众性的造反组织。1967年初,公社党
委、大队党支部的领导班子停止了活动,由公社武装部主持全面工作。1968年,根据中央的通知,党的活动也停止了,中共的各级组织都处于瘫痪状态。
从1968年到1970年,是革命委员会“一元化领导”时期。海宁县Y公社,1968年5月成立革命委员会。L大队于1968年7月组建革命领导小组,组长是原大队党支部早在四清前就培养的“接班人”,副组长则是“造反派”代表。到1970年3月,Y公社成立党的5人领导核心小组;9月,成立新的党委会;此后12个大队党支部陆续恢复活动,L大队党支部是在1970年11月正式重建。
然后便是革委会和党委会合二而一时期。在这一体制下,党委书记兼任革委会主任,所有的党委副书记也都兼任革委会副主任,革委会和党委会在组织上已经合为一体,但是由后者构成前者的上层核心部分。1970年代通过的两部《中华人民共和国宪法》均确认:“农村人民公社是政社合一的组织”;“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织,又是集体经济的领导机构。”
鉴于“大跃进”时期的惨痛教训,在四清运动和“文革”前期,农村的经济体制和经济政策基本上没有变化。但是到了“文革”后期,在“农业学大寨”的名义下,有些地方把基本核算单位从生产队升级到生产大队,还有些地方采取了限制、减少和取消集市交易和自留地的种种举措。当时树立的典型有毛远新在“批林批孔”运动中炮制的辽宁阜新“哈尔套经验”。毛远新所谓“砍资本主义尾巴”、“赶社会主义大集”,就是强行组织农民向供销社交售原本可以自由交易的黄烟等农产品。在毛远新的亲自干预下,当地革委会要求“以人包队,到炕头上动员,赶集时,党员干部要带头,群众不空手……”
“文革”期间乡村治理的最显着特征体现在政治方面,诸如“破四旧”、“横扫一切牛鬼蛇神”、“揪走资派”、“清理阶级队伍”、“办学习班”、开展“三忠于”活动等。在笔者曾下乡插队的少数民族地区,所有的宗教寺院都在“破四旧”中被拆毁,只留下一堆瓦砾,宗教信仰活动也被完全禁止。在“文革”期间,农村2000万“四类份子” (地主、富农、“反革命”、“坏份子”,如果包括下放的几十万“右派分子”就是所谓“黑五类”)及其人数更多的家属经常不断地被开会批斗、戴高帽、“坐飞机”、游街、惩罚性劳动、殴打致死乃至在某些地方被成批地屠杀(如湖南道县从1967年8月13日起的66天中共杀死4193人,逼迫自杀326人) 。此外,至少还有几百万公社、大队、生产队干部以“走资派”的名义受到冲击,大多数人或者短时或者长期受到与“四类份子”相同的对待。
当时所谓“大学习”就是背《毛主席语录》、“老三篇”,“讲用”自己“活学活用”的心得体会,“狠斗私心一闪念”,发展到极致就是所谓“三忠于”、“四无限”、“五坚持”,等等。Y公社革委会在1968年6月30日的一份决议中称:“继续把‘三忠于’活动广泛、持久地开展起来,巩固、提高和普及‘五坚持’:一祝、二唱、三读、早请示、晚汇报。做到队队迎太阳、升红旗。搞生产带红旗,开升旗会。做到人人读宝书,个个挂红心。把对伟大领袖毛主席的无产阶级感情搞得深深的,把活学活用毛主席著作的空气搞得浓浓的。” 三十多年之后,竟然有人认为“文革”的好处是提高了农民的政治参与和文化水平。其实,“人斗人”的政治,不“参与”还不行,否则自己就成了斗争对象;形式主义的“祝、唱、读、背、讲(讲用)”,学了等于没学,甚至还不如不学,因为通过这一套程序,只能学会如何骗别人和骗自己。
“文革”结束、中共十一届三中全会确定改革开放路线后,农村经济改革的发展势必影响到乡村治理体制。1982年12月通过的新宪法第十五条规定:“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行行政社分开建立乡政府的通知》。《通知》说,随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府,政社必须相应分开。当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府。同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。《通知》规定,乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础;其编制不得超过现在公社的人员编制;乡干部要逐步从农村优秀人才中选拔,能上能下;随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政和相应的预决算制度,明确收入来源和开支范围。《通知》要求这项工作大体在1984年底以前完成。
《关于实行行政社分开建立乡政府的通知》要求在乡一级建立党委、政府和经济组织三个机构。乡镇经济组织的名称有的地方叫经济合作联社,有的地方叫农工商总公司。张乐天指出:在乡镇的权力结构中,党的权力占支配地位,党委书记是乡镇中的“第一把手”。乡镇通过党政联席会议来确保党委的领导。党政联席会议是乡镇最高级别的会议,会议决定人事任免、乡镇经济发展战略、社区的发展以及一切重要的事情。另一方面,在强调“党政分离”的背景下,乡镇政府的权力有所加强。首先,自从实行财政包干以后,乡镇政府的经济往来都必须经过乡镇长的批准,乡镇长掌握着“一支笔”。其次,乡镇政府与乡镇企业的联系远比党委密切,掌握着实权的厂长也更多地找政府负责人商量工作,解决实际问题,乡镇长对企业的发展有更大的发言权。为了确保党委书记的权威,避免“二虎相争”造成的危害,一般的做法是,上级在配备干部的时候故意选择“强书记、弱乡长”模式。
三位一体中的第三者是乡镇经济组织。在河北省玉田县彩亭桥镇,设有经济合作联社(简称经联社),以所辖各村作为集体股东。经联社第一届董事会选举了一位具有农民身份的“能人”担任董事长,不久就发现经联社的职能与政府的经济职能发生冲突。第二届董事会就将镇党委书记选为董事长,社长则由一位主管经济工作的副镇长担任。由于镇党政权力对合作社的运作作用极大,各股东——镇下辖各村对经联社的事务无缘置喙,各村甚至不能享有作为股东应得的股金分红,只能通过乡镇政府的社区建设间接受益。镇政府成功地使村放弃了在经联社中的权利,使之成为完全由镇一级所控制的经济组织。同时,经联社的收入成为镇政府“扩展性支出”的重要来源。 许多沿海地区,乡镇一级设有农工商总公司,通常由乡镇党委书记任董事长,乡镇长任总经理。
无论是“政社合一”、“一元化领导”还是“三位一体”,它们的基本使命都是一样的,就是确保国家“行政网”对农村社会的全面控制。多层级的“行政网”、“第二行政网”和“压力型体制”,是半个世纪以来中国乡治的三个主要特征。
法律上正式的“行政网”主要由县和乡镇两级组成,而实际上的农村“行政网”曾多达五六级。“大跃进”时期各地屡屡召开县以下“五级干部会议”,把极“左”政策以及后来纠偏的政策贯彻到最基层。这五级干部是县、区、公社、生产大队、生产队干部,或者是县、公社、管理区、生产大队、生产队干部。个别地方(如湖南桃江县)既有县辖区,又有管理区,这样就有六级干部。撤区建乡后,在湖北、江西、山东一些地方仍然保持着五级干部系列,因为这些地方在乡与行政村之间设立了“片”的层级。例如湖北省安陆市(县级市)、云梦县,1989年时共有乡镇28个,下设“片”83个,其中3个乡镇未设“片”;平均每个乡镇辖“片”级单位3.3个。“片”的规模大致相当于或略小于撤区前的小乡或者人民公社时期的管理区。由于“片”级层次的存在没有法律依据,其机构设置相当随意,机构名称、领导人称谓、办事员人数等无统一性、规范性可言。例如同在湖北省,有的“片”级单位叫办事处,有的叫经济管理区;有的乡镇设“片”级指导组,有的乡镇设“片”级党总支。 办事处、管理区、指导组等,在性质上属于乡镇政府的派出机构,其负责人和办事员都是乡镇干部。仅设党总支的“片”级单位,通常只有党总支书记一人是乡镇干部,其余的总支委员则是所辖村的党支部书记,而非乡镇干部。“片”级党总支名义上虽不是政府机构,却承担着大量的日常行政事务。由生产大队和生产队演变而来的村民委员会和村民小组,依照《村民委员会组织法》,应当是“村民自治组织”,但实际上主要承担乡镇政府委派的行政职能,所谓“收粮、派款、刮宫、引产”, 因此依然是“行政网”的两个层次。在最基层的村民小组,有些地方(如辽宁省东沟县)还仿照村委会设立了“组委会”,“组委会”的组长由村民小组组长担任,成员有党小组长、妇女组长和其它村民代表,一般为3—5人。
在1949年以后的中国农村,中共党组织从未在政府之外发挥过独立的政治功能。“党政不分”可以有两方面的解释,从高层组织来说,关注的是党委对政府的领导;从基层组织来说,强调的是党组织对政府工作的支持、辅助与保障。正是从这个意义上说,农村党组织是“第二行政网”。1951年2月18日,毛泽东在《中共中央政治局扩大会议决议要点》中指出:“建党,应以三年时间实现之。……乡村须在土改完毕始能吸收经过教育合于党员条件者建立党的支部,在头两年内乡村支部一般不要超过十个党员。” 在乡村普遍建党之前,起“第二行政网”作用的是农会组织。土改结束后,农会组织被解散,建立党组织的任务变得紧迫起来。1952年5月30日,中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》,要求争取在今后一年内,在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织,在农村中要接收将近100万党员。 此后一直到1960年代初,才在生产大队一级普遍建立起党支部。由此可见,在土地改革、农业合作化和人民公社运动中,发挥主要作用的均不是基层党组织,而是以外来干部为主的“第一行政网”。在“文革”高潮的1967—1970年间,农村基层党组织完全停止了活动,但是由“支左”人员和武装部干部组成的“第一行政网”仍能保障最起码的生产运转与生活秩序。
近年来,有的省份出现了数百个村的村委会中没有一名中共党员的情况。 针对新的情况,山西河曲县首创了“两票制”,即在进行村党支部和支部书记选举时,先由村民投信任票,村民民意测验通过后,再由党员投选举票。 山东威海市和广东顺德市等地则推行“两委合一”,即:村委会主任、党支部书记两个职务一人兼,党支部成员与村委会委员交叉任职;要求所有党支部书记和支部成员积极参加村委会选举,接受村民的选择;一旦支部书记在村委会选举中落选,乡镇党委原则上按照党内选举程序,将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记;如果非党员当选村委会主任,上级党组织就积极发展其入党。党国英认为,“两委合一”的“重大意义”是把党支部书记置于居民的选举约束之下。 无论是“两票制”还是“两委合一”,其实质都是把中共党组织视为基层行政系统的一个组成部分。
根据荣敬本等人的定义:所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制(即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不得给予任何奖励和先进称号),所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。 人民公社时期是全能主义的“压力型体制”,撤社建乡后是后全能主义的“压力型体制”。“后全能主义”并不是“非全能主义”,而是全能主义的新变型。现在的乡镇政权并没有真正实行政社分开和党政分开,而是通过名目繁多的“达标升级”活动继续全面干预乡村的政治、经济、社会和文化生活。“一手高指标,一手乌纱帽”的压力体制没有变,只是在奖惩手法上有一些变化。过去更依靠惩罚的一面,公社干部放不出高指标“卫星”的就会“拔白旗、插红旗”,甚至被扣上“右倾”、“保守”的政治帽子;现在则加强了奖励的力度,取得骄人政绩的乡镇党委书记和乡镇长可以得到高额奖金,甚至被授予“县委常委”的头衔。
乡镇法人化与政府“法团化”
乡镇法人化,在20世纪初便已提上中国地方自治的议事日程。此后在徐世昌政府制定《乡自治制》和国民政府制定“新县制”时,均重新予以确认。所谓法人,是与自然人相对而言,指具有权利能力和行为能力,在法律上具有独立人格并承担权利义务的主体。法人分为私法人和公法人,私法人是依私人的意思而组成由私法予以人格的团体,公法人是依国家社会的意思而组织的由公法予以人格的团体。乡镇法人化,意味着乡镇具有独立于国家的公法人资格和权限,地方事务和地方财政由乡镇政府自主办理,并拥有可以自由处置的乡镇财产。1980年代以来,在乡镇法人化方面取得了令人瞩目的重大进展,但至今还不能说已经交出了满意的答卷。
在乡镇法人化的同时,出现了乡镇政府“法团化”的趋向。政府“法团化”(Cor-poratism)的概念系由戴慕珍(Jean C. Oi)提出,是指地方政府(县、镇、村三级政府)直接介入经济,担任管理企业的角色的过程,以及各级政府、党委与所辖企业形成的一个类似大企业的利益共同体。戴慕珍指出:“在农村工业化的过程中,当地共产党政府扮演了出人意料的角色,中国乡村经济迅速起飞的主要原因是当地政府企业化”;“地方政府法团化是列宁主义体系转型过程中遭遇抗拒最小的一条途径”。毛泽东的党政组织制度遗产是地方政府介入经济领域的基本工具;地方政府利用正式官方地位和对资源的调配权力来培育、发展地方工业经济。地方政府将企业纳入行政管理范围,既对企业提供经济依靠的后盾,又施加控制权力,政府与企业之间是互利关系。党、政、企三者结成了具有共同利益的地方法团组织,法团组织的运作类似商业组织,以经济利益最大化为组织目标,组织架构呈现官商结合的特点。毛泽东时代的政治精英由此转变成为邓小平时代的经济精英。
1980年代中期乡镇政府重建后,乡镇行政机构、乡镇财政、乡镇企业(狭义的乡镇企业,即乡镇政府拥有所有权的企业)均发生了巨大和深刻的变化。机构的扩充、人员的膨胀、自主财政的聚敛、自有财产的经营,一方面强化了国家政权对农村的控制能力,标志着“行政网”的最终完成;另一方面也意味着乡镇地方本位、乡镇官员阶层利益、乡镇政府独立性的浮出水面。
在1950年代前期,乡行政机构不论是叫乡公所、乡政府还是乡人民委员会,实际上只有包括乡长在内的少数几名工作人员。乡人民委员会虽下设民政、治安、武装、财粮、生产合作社、文化教育、调解等工作委员会,但只有各委员会的主任由乡干部担任;委员会其它成员一般为五至九人,主要是吸收乡镇人民代表、积极分子和有专长的人员参加。这些委员会平时很少开会,起不到多少实际的作用。以后一直到1970年代末,乡级行政机构的规模都很有限。
根据1962年2月21日中央精简小组的建议,公社的编制额应占人口0.75‰至1‰以上。 每个公社的人口平均在10000人左右,所以公社行政干部编制大致为10人。“撤社建乡”完成后,中办发(1986)28号文件规定了乡镇人员定编的新标准:人口密度在300人以上的,编制为人口的1—1.3‰;200人以上不足300人的,编制不超过人口的1.5‰;100人以上不足200人的,编制不超过人口的1.7‰;50人以上不足100人的,编制不超过人口的2‰;不足50人的,编制不超过人口的2.5‰。 虽然1986年编制标准比1962年标准有成倍的提高,全国乡镇共定编136.2万人,但实际人数远远不止这些。据1991年主管部门负责人估计,当时全国乡镇实有行政人员350万人,超过编制数额210多万人。
乡镇机构和人员更大规模的扩张是在1990年代。在乡镇一级不仅普遍建立了党委、政府、人大(专职主席副主席及办公室)、纪委、武装部等所谓“五大班子”(有些地方则把农工商总公司列为“五大班子”之一),甚至在一些地方还增设了政协组织(如乡镇政协联络组等),而且实现了党政机构的科层化设置。此前,乡镇政府各工作部门多数实行助理员制,一人一职,也有的是一人数职,兼管几项工作。撤社建乡以后,乡镇助理员设置陆续演化为相应的专门机构,它们要么成为乡镇政府内设机构,即专职办公室(民政、计生、企业办公室等)、委员会(农经委、教委等)或站、所(统计站、农经站、财政所等),要么成为乡镇政府的下属单位,即通常所指的“七站八所”(如文化、广播、农技、农机、林业、公安、工商、水电、畜牧、食品等站所)。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,其人员平均158人,超过正常编制的2至3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,其人员达290余人,严重超编 。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了1950年代一个普通县的编制人数。
乡镇机构和人员能够有这样的增长,与乡镇财政的建立有密切的关系。1980年代中期以前,乡镇只是一级报账单位,而不是一级财政。乡镇政府不必要考虑自身的财政收入问题,当时乡镇只有一个“财粮(干事)”编制,具体负责乡镇财务报账工作。1983年中共中央、国务院《关于实行行政社分开建立乡政府的通知》首次确认:“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政和相应的预决算制度。” 此后全国各地农村普遍建立了乡镇财政所。到1990年代初,全国共设有4.6万个乡镇财政所,拥有工作人员25.3万人,平均每个财政所5—6人。从1993年2月开始,乡级财政陆续建立了12600个国库。 乡镇政府掌握了一定的财权,就可以自主地增设一些机构,自聘工作人员或“帮办”。
一般来说,乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成。其中,预算外资金和自筹资金来源较为灵活,特别是后者,乡镇财政自筹收入的来源主要是乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚没款等,而这些资金的来源和管理又缺乏应有的制度约束,从而助长了乡镇行为的随意性。出现了许多匪夷所思的现象。例如,计划生育部门一面抓人刮宫结扎,一面又盼着农民计划外怀孕;村里有人赌博了,乡派出所反而暗暗高兴,因为这样才有理由对农民处以巨额罚款,为该机构的人员多发钱。 尤其是超生罚款更成为内地不少县、乡财政的重要来源。曹锦清在河南调查时了解到,某县计生委按人均10元指标分摊到各乡镇,并要求各乡镇政府预先垫付缴纳。超生罚款的分配,乡镇留存50%,上缴县20%,返回村委会30%,其中返回村委会部分常常是没有保障的。若县按人均10元分摊,则乡镇必须按人均50元征收。开封市陈留镇1995年“三提五统”总款项是300万元,超生罚款竟达100—110万元,镇政府用其中15万元买了两辆汽车,上一年则用35万元超生罚款盖了一座办公楼。
就乡镇财政而言,实行“分税制”后的日子越来越不好过了,因为以前较稳定和较好的税种都被上收了。江苏省木渎镇1998年上缴税收1.5亿元,返还城镇建设的不到500万元。 “乡镇机关干部评价一个领导能力和政绩,主要依据也是看他能否弄来钱发工资,且不管这钱是财政收入,是‘三提五统’征收上来的,是巧立名目从农民头上收来的,跑项目要来的,还是借来的,贷来的。”
1999年,国务院办公厅发出通知,要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。《新闻周刊》从权威途径获悉了三个省份的清查结果:湖南全省2000多个乡镇,负债面高达88.2%,乡镇负债总额为85.4亿元;浙江省乡镇政府负债36.4亿元,这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务;安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。以此推算中国乡镇政府负债总额,与农业部已经离休的司长郭书田对《新闻周刊》透露的数字大体相当:约2200亿元。如果再考虑村级债务,数字恐怕还要翻一番。 此外还有一大块隐性债务——拖欠工资。河南省90%的乡镇拖欠干部职工工资,有的拖欠一年以上;湖南中部一乡镇2000年只发了3个月的基本工资。从1994年乡镇教师的工资改由乡镇财政解决起,一些乡镇政府拖欠中小学教师的“工钱”更大大超过对干部职工的欠账。
乡镇债务主要形成于1994年前后,此后呈逐年增长趋势。乡镇政府举债主要用于两个方面:投资办乡镇企业和为干部教师发工资。根据张毅1990年提供的数据,农村工业早期投资的82.6%来自集体积累,银行贷款只占17.4%,且基本是流动资本。 而江苏省社科院对吴县等4市6个乡镇111家镇办企业1995年报表资料随机抽样调查发现,资产负债率为70.43%,其中资产负债率高于70%的企业占被调查企业的58.56%,负债率高于100%的企业占到被调查企业总数的18.92%。 在农村集体积累原来就比较少的中西部地区,乡镇企业的资产负债率应当高于东部沿海地区。实际上,中西部地区在1990年代掀起的“创办乡镇企业热”,提出“超常规,大跨度”的口号,要求“乡乡点火,村村冒烟”,结果就像大跃进时期的“全民大办工业”,绝大多数以失败告终,导致乡镇政府欠下了一屁股债。
在乡镇企业发展中,特别是在乡(镇)办企业占比重很大的地区,乡镇政府事实上起着“投资主体、风险主体、信誉主体的作用”。 乡(镇)办企业的产权是不明晰的,企业原始资本部分来自村集体经济组织的集资或抽调,部分来自由乡镇政府担保的银行贷款,但其控制权(人事、经营、分配)通常掌握在乡镇政府手中。在许多沿海地区,乡镇一级设有农工商总公司,通常由乡镇党委书记任董事长,乡镇长任总经理。 北京市实行“四改三”(即由乡党委、乡政府、乡人大、乡总公司四套班子,改为乡党委、乡政府、乡人大三套班子,取消乡镇农工商总公司)时,一些乡镇在政府内设立了集体资产管理委员会,作为乡(镇)办企业的所有者。对此种做法,市主管部门认为不宜推广,因为这种做法不仅没有解决好政企不分的问题,反而强化了乡镇政府对集体资产的占有权、收益权和处置权。 产权模糊的“社区所有制”企业形成的过程,同时也就是政府“法团化”的过程。事实上,改革开放以后乡镇“政社合一”、“政企合一”的程度,远远超过了“三级所有、队为基础”时期的人民公社。
乡镇政府“法团化”即政治权力直接介入经济活动,担任管理企业的角色,在农村工业化的早期曾发挥过重要作用。一方面,政府通过行政干预和提供担保为创办工业企业取得必不可少的集资款、银行贷款和工业用地。另一方面,工业企业创办起来后又为社区农业发展和政府官员的利益提供回报。许多乡镇曾制订了“以工补农”或“以工养农”的政策,由乡镇企业拿出大量资金补助农业,以使未进入乡镇企业的社区务农人口愿意继续耕种社区的土地,以便向社区中已经脱离农业的非务农人口提供口粮,并为他们完成定购任务。对农业的这种补助又分明补和暗补两种。明补有按农户的劳力的多寡,或所承包的责任田面积的多少,或所承诺的定购任务的多少而定。暗补则主要通过低价提供、或免费提供机耕、排灌、植保、农用物资的采购等服务以及对形成机耕、排灌、植保能力的设备提供投资。提供补助、服务和投资的虽然是社区的行政部门,但实际出资的却是乡镇企业。据张红宇等研究,“以工补农”或“以工养农”政策的主要形式是暗补;越是乡镇企业发达的地区和人均收入高的村镇,这种或明或暗的补助就越多。以江苏省为例,1978—1993年乡镇企业以工补农、建农筹资近90亿元。 在全国,1978—1994年乡镇企业用于补农建农资金900多元,相当于同期国家对农业投入的80%。 温铁军指出:当时“国家允许税前列支1%,所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的;还允许税前还贷。也就是说,当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时,政策上是可以税前支付这种开支,保证企业替代国家财政职能可以得到一定的税收优惠。但是,1994年分税制改革时为了实行公平竞争原则而把这些优惠取消了。” 这样,“社区所有制”和“法团化”的好处不复存在,其固有的弊端则逐渐显露出来。
通常采取厂长经理承包制方式经营的“社区所有制”企业存在一系列与国有企业类似的问题。到1990年代后期,以乡镇集体企业为主体“苏南模式”不再具有魅力,以私营经济为主体的“温州模式”则大放光彩。1997年以前,江苏省农村工业产值总量一直处于全国领先地位;1992年为2463.26亿元,比浙江省多1107.81亿元,高出81.73%;但到1098年,浙江农村工业产值已达到8748.62亿元,江苏为8438.62亿元,浙江首次成为全国农村工业产值总量的老大。 面对严峻的现实,江苏省不得不在1990年代先后进行了两次乡镇企业“改制”。
先是乡镇政府“法团化”,然后是乡镇企业“改制”,乡村中的这些变动均为“毛泽东时代的政治精英”转变成为“邓小平时代的新式精英”提供了天赐良机。一方面是“由黑入红”,“经济能人”通过多种方式控制乡政村务:一是直接出面,争夺乡村控制权。有些“经济能人”在乡村换届选举时,以金钱为诱饵,直接出面“竞选”。二是控制乡村里重大事项的决策权,成为“影子”政权。通过腐蚀乡镇领导和村级干部,或者利用黑恶势力胁迫干部放弃实行领导,乡村中的大少事情都必须经他们表态才可以算数。三是扶植黑势力掌握乡村权力。有些“经济能人”自己并不出面,而是把一些本来就是社会黑恶势力中的人物“举荐”进乡村领导岗位;再通过控制这些担任了乡村领导的“打手”或“马仔”来行使各种“权力”,“合法”地为他们的利益服务。另一方面是“红黑蜕变”,乡村干部由农村政治精英向经济精英乃至黑恶势力蜕变。 权钱勾结、红黑互变、黑白通吃,这是世纪之交乡镇治理格局中出现的新现象。