•         摘 要:城乡差距、地区差距是中国实现全面、协调、可持续发展过程中面临的重大挑战,对于它们的形成、演变和相互之间的关系需要有清晰、准确的认识,这是制定相关区域发展政策的依据。研究表明,城乡差距是地区差距的内在动因之一,城乡产业结构的差异、城乡社会治理模式和公共服务基础设施建设差距以及劳动力在城市和乡村之间的流动是导致城乡差距不断扩大的主要因素。政府层级对理解地区差距问题具有重大的影响,利用不同层级数据分析所揭示出地区差距情况及其构成模式存在一定的差别,在县级数据所反映出的地区发展差距构成中,省内差距是主要因素,而省际差异是次要因素。区域发展政策的制定,需要综合考虑中国城乡差距与地区差距相互交织的复杂模式,尝试利用多层级的统计数据分析地区差距现象,在促进大的区域协调发展的同时,着力解决省内发展差距问题。

      关键词:地区差距; 城乡差距; 政府层级; 不平等分解

      一、引 言

      中国现代社会存在着三大差距:工农差距、城乡差距和地区差距,这就形成了中国社会的三大利益集团矛盾:工农矛盾、城乡居民矛盾、发达地区和欠发达地区矛盾,这三大差距和矛盾相互作用、相互影响,某一对矛盾的发展和变化会受到其他两对矛盾发展和变化的影响及制约(胡鞍钢等, 1995: 223) 。城市和乡村二元经济社会结构是中国经济社会发展过程中形成的一个十分典型的特征,城市的迅速发展和乡村的相对滞后,使城乡之间形成了巨大的经济社会发展差异。目前,中国56. 1%的人口长期居住在农村,从一定意义上看,城乡之间的不均等构成了中国经济社会发展不平衡的主体部分。城乡分制与地区发展差异之间具有紧密的联系,表现为农村地区的欠发展,导致了地区发展差距的扩大。同时,对于地区发展差异的衡量、分析和解释是建立在地区这一地理概念之上的,更进一步说,是依据行政区划这一行政管理体系的划分模式展开的,现行的宏观经济社会统计体系也是围绕着特定的行政区划展开的,宏观数据所反映的内容都具有人为划定的地理范围,而不是由经济区域或其他自然地理属性决定的地理范围,因此行政区划的划分模式会对地区发展差异的分析结果产生重大的影响,对地区发展差异的认识和描述必须与行政区划的划分模式结合起来。

      城乡划分模式与政府层级是两个相互联系又相互区别的概念,一方面,政府层级的设置,尤其是较低行政层级,如县、县级市和市辖区直接反映了我国的城乡区域形态;另一方面,如果单纯用省级数据对地区发展差距进行描述的话,往往会造成行政区划本身城乡属性的缺失,造成城乡差距与地区差距的人为割裂。本文尝试从以下两方面入手,首先分析城乡分制与地区发展差距的关系,其次通过较低层级行政区划的经济社会发展指标来分析纳入城乡分制因素后地区发展差距的实际水平,并对地区发展差距按政府层级进行分解。

      二、城乡分制与地区差距

      毫无疑问,城市化是中国地区经济发展的重要推力,也是经济发展的重要表征。城市化率较高的省区也是中国经济发展水平最高的省区,两者之间呈现紧密的正相关关系。可见,逐渐扩大的城乡差距推动了愈演愈烈的区域性不平等现象( Fu, 2004) 。城乡差异可以理解为以工业、服务业为主体的城市经济与以农业为主体的农村经济之间的差异,相对紧凑的城市社会治理体制与相对松散的农村社会治理体制之间的差异,以及相对较高的城市生活质量与相对较低的农村生活质量之间的差异。

      
      首先,城乡产业结构的差异对地区差异的形成和演变具有直接的作用。经济发展过程实际上是对农业、制造业和服务业作用的不断重新诠释(世界银行, 2008: 26) 。从国际经验看,随着经济发展水平的提高,农业在国民经济中的比例会不断下降,对经济增长的贡献也不断下降。从地区收入差距看,城乡之间的区分似乎总能产生一个较大的组间差距,相应的贡献率范围从希腊的9%到中国的78% ( Shorrocks、万广华, 2005) 。图1是2002 - 2005年第一产业从业人员、增加值与人均GDP的关系。通过对2002至2005年全国地级市数据的分析,可以发现,第一产业从业人员比例、第一产业占GDP比重与所在地级市的人均GDP之间存在明显的负相关关系。2005年,地级市平均第一产业从业人员比例为4. 3%,其中最高5%的地级市为15. 6% ,最低5%的地级市为0. 2%;地级市平均第一产业占GDP比重为17. 5% ,其中最高5%的地级市为34. 5% ,最低5%的地级市为3. 5%。由于农业劳动生产和工业、服务业劳动生产率之间存在较大的差距,经济结构中第一产业所占比例较高省份的经济发展速度将受到影响,乡村经济的发展速度和质量远落后于城市经济。地区差距的演变与第二产业的高产值份额、非农空间分布不均等存在着密切的联系(范剑勇, 2008: 189) 。不同地区经济结构性的差异直接引起地区经济发展水平的差异。不同地区乡与乡之间差距的扩大,是地区差距扩大的重要组成部分,这是因为发达地区的农村,工业化和城市化进展快,受城市经济的辐射力强(王梦奎, 2004) 。2003年,东中西三大区域乡镇平均乡村经济总收入的比例关系为8. 1: 2. 2: 1. 0,乡镇平均财政收入的比例关系为6. 7: 1. 5: 1. 0,不同区域间的乡镇经济发展水平存在着显著的差异(国家统计局农村社会经济调查总队, 2004: 17) 。

      其次,城乡社会治理模式和公共服务基础设施建设水平的不同对地区社会发展差异产生直接的影响。建国以来到90年代初期,城乡之间形成了截然不同的社会治理模式,即“一国两制”(不同的身份户籍制度,社会保障制度和公共服务制度) ,人口不能自由迁徙,劳动力不能自由流动(胡鞍钢, 2008: 3) 。城市实施优先发展战略,城乡之间实行不同的社会治理模式,城市和乡村在公共基础设施建设水平上存在着巨大的差异。通过对2005年全国全部地级市数据进行分析,我们可以发现,一些主要的公共服务基础设施指标在市区和非市区之间存在着一定的差距,市区在基础技术建设方面明显优于农村地区,城市居民在公共服务的可及性上要显著高于农村居民。此外,市区的平均人口密度是农村的3倍左右,人口空间分布上的分散将直接影响公共服务的成本和供给效率,从这个方面看,农村的低人口密度给本来相对于城市而言更薄弱的公共服务基础设施带来更大的压力。长期以来,我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主,国家支出为辅”,农村公共品的供给主要不是靠公共财政,而是靠农民自己。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等公共服务供给方面,城乡之间基本是“一国两策”,财政投入的城市倾向十分明显,最终带来的是城乡面貌的巨大差异,城乡居民所享受的公共服务的巨大差异(韩俊, 2008: 175) 。

      
      再次,城乡差异的另一个重要表现是劳动力在城市和乡村之间的流动。经济因素对人口迁移是主要的,经常的因素,是引起自发性人口迁移的最根本原因,经济越发展,人口在地区之间的迁移就越明显地受经济条件的制约。因此从宏观上看,经济布局的改变,特别是地区间经济差异现象的出现会造成大量的人口迁移。从农村流出人口与所在省人均GDP之间的关系看,两者呈负相关关系,且1995至2005年间,其相关关系越来越显著(如下页图2所示) 。可见,经济发展欠发达地区的农村劳动力流出现象更为明显,大量的农村劳动力离开土地,寻求收入回报更高的产业。有关研究显示,劳动力由欠发达地区流向发达地区能够削减居民的收入差异,因为大量外出务工人员选择将在务工地获得的报酬寄回家庭所在地,从而提高了家庭的人均收入(Zhu & Luo, 2008) 。

      但对于地区经济而言,劳动力的流出,尤其是青壮年劳动力和大量具有一定劳动技能的劳动力,对地区经济发展会造成负面的影响。以对劳动投入十分敏感的农业为例,劳动力流出的直接后果是降低了农业生产率,影响农业产出。区域间劳动力迁移可以有效改善配置效率,提高经济增速并缩小地区间生活水平差距。但由于一国内部资本流动性很强,存在“资本追逐劳动”现象,因此并不能缩小人均GDP的地区差距(许召元等人, 2008) 。当地区一体化水平还不非常高或处于中间水平时,劳动力的跨区域流动可能会加速先前具有优势的地区的产业集聚,从而拉大了地区间的贫富差距。此外,即使农村劳动力流入城市,由于政府管理体制的限制,他们仍然享受不到与城市居民相当的公共服务保障,对于外来务工人员而言,其所获得的医疗、子女教育、劳动安全等基本公共服务与城市居民之间存在着巨大的差异,同时城市高昂的生活成本也大大的影响了他们在城市的生活质量。

     
      三、政府层级与地区差距

      名义上,我国的政府层级从中央到乡镇共有五级,但实际上,由于行政管理体制和财政管理体制的特殊性,我国的政府层级还要复杂得多,还存在行政级别上享受副省级待遇的计划单列市这个特殊的政府层级; 除此之外,在政府层级中还存在副省级城市和副省级自治州。

      有关学者,如胡鞍钢等人(1995)将这种模式描述为“五级半”的行政管理模式。截至2006年底,我国共有32个省、自治区和直辖市, 2个特别行政区; 333个地级行政区,其中地级市283个; 2 860个县级行政区,其中县级市369个,市辖区856个;乡镇级行政区41 040个,其中街道办事处6 355个,镇19 369个。从总体上看,我国行政区划严格基本符合经济、社会发展的总趋势,具体表现为以下几个方面:第一,相对规范的行政区划总体数量越来越多,其中地级行政区划有1978年的310个上升到2006年的333个,县级行政区划有1978年的2 653个上升到2006年的2 860个;第二,城镇类行政区划的比例越来越高,其中地级市占全部地级行政区划的比重由1978年的31. 6%上升到2006年的93. 4% ,县级市和市辖区占全部县级行政区划的比重由1978年的18. 8上升到2006年的42. 8%;第三,对基层行政区划的整合力度越来越大,建制镇占全部农村乡镇级行政区(不含街道办事处)的比重由1978年的5. 4%上升到2006年的55. 8%。

      相对复杂的行政区划模式以及特殊的“五级半”政府管理体制,客观上对认知地区发展差异问题造成了困难。从不同的行政区划维度出发,得到的结论是不同的,甚至是相反的。一些在国土上相互接壤,但分属不同较高层级行政区划的地区,其发展水平差异很大;而一些欠发达省份的相对发达地区和发达省份的相对欠发达地区,其发展水平也可能是相似的。但如果仅从其上一级行政区划出发,分析得到的结论往往会掩盖两者的实际差异,这样的错误认知对于区域协调发展是不利的,对于发展政策的制定是存在误导的。到20世纪90年代,受市场经济蓬勃发展的影响,市场力量超出城市界限,甚至省界,经济区域划分思路有新的拓展,在制定经济发展和战略布局长远计划时,考虑到市场经济发展规律、经济发展内在联系和地理特征,势必突破行政区划界线,在已有经济发展布局基础上,以中心城市和交通要道为依托,形成新的经济区(胡欣, 2007: 320) 。因此,有必要对地区发展差异现象在不同政府层级间进行分解,为政策制定提供可靠的事实依据。

      本文在对较低行政层级行政区划之间的发展差距进行分析的过程中,分别选取了人均GDP和人均财政支出作为衡量地区经济和社会发展水平的指标,使用1997至2005年全部的县和县级市作为地区观测单元,其中县可以理解为更接近乡村的行政区划,而县级市则是更为接近城市的行政区划。由于受到统计数据的限制,这里并未考虑与县和县级市同级的市辖区。在对地区差距水平进行测度时,主要使用的泰尔指数作为衡量指标,并按照东中西东北四大区域和不同省份对泰尔指数估计值进行分解,其中省内差距状况能够直接体现出不同城乡属性的行政区划之间的差距水平。

      首先,本文按东、中、西、东北四大区域和不同省份对地区发展差异进行了分析,其结果如表2 (见下页)所示。分析发现,省内差异解释了大部分的经济发展差异,而四大区域和不同省份的差异对总体差异贡献相对较小。通过对泰尔指数进行分解发现,无论是未加权的泰尔指数,还是按人口进行加权的泰尔指数,省内差异都是总体差异中的主要部分,其次是区域间差异,而省际间差异对总体差异的贡献率最小。与大部分利用省级数据进行泰尔指数分解的研究相比,区域间差异的重要性退居次席,省内差异则解释了三分之二左右的差异现象。尽管省际间差异不是总体差异的主要部分,但从其发展趋势上看,在1997至2005年间呈不断上升的趋势,省内差异也表现出了类似的趋势,只有区域间差异呈波动下降的趋势。不同行政层级数据所揭示出的地区经济发展差异形态是完全不同的,显然对多层级数据的多维度研究对于理解地区差异问题是十分必要的,尤其是在与具体的政策制定过程相结合时,发展差异在不同层级政府中的分布模式,将对政策的目标和理念定位产生重大的影响。

      其次,本文将各县(市)的人均财政支出作为观测变量,按照东中西东北四大区域和省际两个维度对社会发展差异进行二阶分解,结果如表3 (见下页)所示。从社会发展指标的地区分解上看,与经济发展差异有相似之处,同时也表现出了不同的特征。与人均GDP相类似,省内差异贡献了总体差异三分之二左右的份额,但不同的是,区域间差异对总体差异的贡献很小,省际差异取代区域间差异成为形成总体差异的第二大因素。从发展趋势上,各社会发展指标的总体差异泰尔指数在研究时限里呈上升趋势,其中省内差异在各指标中均出现明显上升。在人均财政支出的地区差异构成中,三分之二左右的总体差异由省内差异贡献,四分之一左右的总体差异由省际差异贡献,而区域间差异的贡献率仅为在十分之一上下。在1997至2005年间,未加权和按人口加权的人均财政支出泰尔指数呈两个波动上升趋势,其一是1997至2001年,其二是2002至2005年。2002年适逢中央地方间所得税分享机制改革及转移支付项目的调整。从省内差异、省际差异和区域间差异对总体差异贡献程度的变化趋势上看,省内差异和区域间差异的贡献度有所下降,省际差异的贡献程度则在1997至2005年间持续上升。1997年以来县际间人均财政支出差异不断主要是省内差异和省际差异持续扩大的直接后果,特别是省内差异,其增长速度明显高于省际差异和区域间差异。同地区间经济发展差异的构成一样,省内各行政区划是造成地区总体差异现象的主要原因,应当是政策调整的主要对象,作为相对次要的省际差异,则是政策调整的次要目标。从宏观政策作用的机制上看,中央政府的宏观政策主要调整的区域间和省际间的关系,而省内差异则主要依靠省级政府的政策调整。

     
      四、基本结论

      中国社会的基本特征就是“一个中国,两种体制”,在城市和乡村存在两种不同的制度安排。这是由于过去长期以来人为划分了两种身份制度,直接形成了两种不同的教育制度、就业制度、公共服务制度、财政转移支付制度,在城乡分割的情况下,政府的政策和资源都向城市倾斜,正是这“两种制度”的设计安排和延续,导致了城乡居民不仅人均收入差距日益扩大,这也是城乡居民公共服务水平差距悬殊的根本性制度原因(胡鞍钢, 2002) 。城乡差异和地区差异是中国在经济社会转型期的重要国情特征,但两者并不是割裂的,而是相互作用、相互影响的。城乡差异引起区域内部城市部分和乡村部分发展的不平衡,不同地区的城乡结构差异使其总体经济社会发展呈现不同的水平,从而带来地区间的发展差异;同时,地区间经济社会发展水平的差异,也造成不同地区内部经济、社会结构的差异,从而引发区域内新的发展不平衡现象。毫无疑问,中国特殊的城乡二元结构在地区发展差异的形成和演变上扮演了极其重要的角色,在描述和理解地区发展差异过程中,需要始终将城乡差异作为关键性因素对待。利用较低行政区划数据,如县级数据,估计地区发展差异时,其结果要大于利用较高行政区划数据估计得到的结果。针对不同的行政区划,以及更大范围的空间布局,如按东中西划分的区域布局,地区发展差异的分布状态对于全面理解地区发展差异问题具有十分重要的意义。在区域间、省际或省内对地区发展差异指标进行分解,可以得到不同空间属性对地区发展总体差异的贡献程度。与地区之间一样,地区内部同样存在着明显的收入不均现象,因此,为了了解地理位置对收入差距的重要影响,一个可以分离出空间因素贡献度的方法是非常必要的。同时,与经济发展差距的构成相比,社会发展差距分解中,省际差异取代区域间差异成为构成总体差异的第二大因素,说明在不同的区域间社会发展差异并不十分明显,而在省际层面则十分明显,因此对于地区发展差异的关注,应更多的从省级入手,而不是过多的关注区域性的社会发展差异。

      参考文献:

      Shorrocks,A. ,万广华, 2005:《收入差距的地区分解》,《世界经济文汇》第3期。

      国家统计局农村社会经济调查总队, 2004:《中国乡镇统计资料(2003) 》,北京:中国统计出版社。

      范剑勇, 2008:《产业集聚与中国地区差距研究》,上海:格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社。

      韩俊, 2008:《基本公共服务均等化与新农村建设》,中国(海南)改革发展研究院:《基本公共服务与中国人类发展》,北京:中国经济出版社。

      胡鞍钢、王绍光、康晓光, 1995:《中国地区差距报告》,沈阳:辽宁人民出版社。

      胡鞍钢, 2002:《中国战略构想》,杭州:浙江人民出版社。

      胡鞍钢, 2008:《从国际视角看中国农业与发展》,世界银行:《2008年世界发展报告:以农业促发展》,北京:清华大学出版社。

      胡欣, 2007:《中国经济地理》,上海:立信会计出版社。

      世界银行, 2008:《2008年世界发展报告:以农业促发展》,北京:清华大学出版社。

      王梦奎, 2004:《中国现代化进程中的两大难题:城乡差距和地区差距》,《农业经济问题》第5期。

      许召元、李善同, 2008:《区域间劳动力迁移对经济增长和地区差距的影响》,《数量经济技术经济研究》第2期。

      Fu, X. , 2004, “L imited L inkages from Growth Engines and Regional Disparities in China, ”Jou rna l of Comparative Econom ics, 32 (1) , pp. 148 - 164.

      Zhu,N. & Xubei, Luo, 2008,“The Impact of Remittances on Rural Poverty and Inequality in China, ”World Bank Policy ResearchWorking Paper, No. WPS4637.

    来源:南京大学学报哲社版 2010.1

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