• 付建军:精英下乡与现代国家建构
    ——关于大学生村官的一个解释框架


                         
           摘要:文章评述了关于大学生村官存在“就业论”、“民主论”与“怪胎论”三种论调,认为三种论调均仅仅扣住大学生村官的个别方面,不足以解释大学生村官工程的发生机制。作者从现代国家建构的入手,在梳理现代国家整合农村社会的基础上,提出精英下乡的解释框架,认为精英下乡存在发生的历史条件和发展的历史逻辑,是中国农村社会现代化路径选择的回归,大学生村官便是精英下乡的实践与落实。
          关键词:精英下乡;现代国家;大学生村官;整合


           如果从1995年江苏省开始在局部地区试行大学生村官算起,大学生村官作为国家向农村社会实施的一项工程,已走过了15个年头 。在这15个年头里,对于大学生村官的评价与争论也始终伴随其左右。一种观点认为实施大学生村官的目的仅在于解决当前高校毕业生的就业问题,即所谓的“就业论”。“就业论”的形成,与当前的高校毕业生就业形势不无关系,媒体和政府在这其中也充当了渲染的角色。笔者对“就业论”的评价并非有完全否定的意思,但认为仅仅以就业为由解释大学生村官工程的发生和发展有待讨论。首先,大学生村官是大学生和村官两种角色的集合体,用就业解释大学生村官,仅仅抓住了大学生这个角色,却忽视了村官。大学生的就业领域是多元的,“就业论”无法解释大学生村官为何就业于农村并担任职务?其次,“就业论”仅仅注意当前高校毕业生的就业紧张问题,却忽视了当前农村的发展态势,因而无法阐释国家在引导大学生就业时为什么会选择农村。最后,实行大学生村官还带有政治意义,即“培养党政干部后备人才”。另一种观点认为实施大学生村官的目的在于推动基层民主的发展,即“民主论”。“民主论”将大学生村官视为推动农村民主发展的新生力量。在“民主论”看来,大学生村官可以有效改善农村干部组织的知识结构和年龄结构,带来先进的理念和领导方式;大学生参与农村选举,可以实现农村选举的多样化、透明化,由此在改善干部队伍和选举活动的基础上,推动农村民主的发展。 “民主论”描述了大学生村官工程对于农村社会的民主化功能,这种描述勾起了很多人对于大学生村官的民主遐想。但笔者更愿意认为,在改善农村干部队伍上,大学生村官三年的任期、专业的多样性和本身的工作素质决定了这种改善很难具有稳定性和长期性,如果存在改善作用,也只能说是短暂性和修饰性的;在选举方面,由于大学生村官属于“外来人”,大多数不具备候选人的资格, 加之农村两委可能存在的排外倾向,大学生村官真正参与并改善当前农村的选举工作仅仅是一种设想,很难实现。这些困境的存在对于“民主论”者无疑构成了挑战。
             当然,在“就业论”和“民主论”之外,大学生村官还常常被冠之以“怪胎”的名号。如果说“就业论”与“民主论”对待大学村官工程是功利的和积极的,那么“怪胎”论者就是彻底的消极。然而,“如果是一个‘怪胎’,它就只能很快变为仅供观赏的‘标本’,而没有必要再去讨论其存续的价值了。” 遗憾的是,在走过了15个年头以后,大学生村官仍然在实行,并且实施范围愈来愈广,规模愈来愈大,对于大学生村官的争论仍然在进行中。“就业论”与“民主论”无法解释大学生村官的发生和发展逻辑,而“怪胎论”更是与15年的发展事实不相符合。马克思说:“人民自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己所选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。” 离开对历史条件的考察与分析,也就无法揭示事物的本来面目。无论是“就业论”、“民主论”还是“怪胎论”,都必须承认大学生村官是在一定的历史条件上发生,并伴随着历史的逻辑发展至今。
              拙见以为,大学生村官是两种身份—大学生和村官—的集合体,它既代表了大学生知识群体,又扮演了农村村务工作者的角色。国家干预下以大学生为主体的知识分子精英流入并任职于农村,笔者称之为精英下乡。本文引入精英下乡这个概念,试图以现代国家整合农村社会的历史为视角,辅之以政治社会学的诠释,以佐证以下两点:一是精英下乡存在发生的历史条件和发展的历史逻辑,二是精英下乡是中国农村社会现代化路径选择的回归。


           一、现代国家建构与农村社会被动现代化
           从传统走向现代是世界发展的主流。自19世纪末以降,中国被迫卷入这股世界性的现代化建构大潮,在“早熟国家”与“超稳定性”并存的传统中国,现代国家的建构迈出了艰难步伐。在传统中国,并存着官僚中国和乡土中国 两种截然不同的社会形态。然而,被迫卷入现代化的传统中国,似乎并没有做好进行现代化的充分准备,作为传统中国主要社会形态和社会运转资料来源的乡土中国,并不具备进行自我现代化的条件。如美国农民学家丹尼尔•托尼所说,“即使在当代发达工业化国家,农民与农民的孙子仍然构成人数的多数,而在中国,他们可以说几乎构成了人口的全部。” 可以说中国现代国家的建构很大程度上是农村社会现代化建构,由此导致了乡土中国被动现代化的开始,而乡土中国被动现代化的过程即现代国家整合农村社会的过程。首先,现代国家的建构建立在工业和商业经济发展的基础上。乡土中国是传统中国运转的资料来源,而“征调资源的新方法并没有形成,而作为理政和发展的老一套办法却变得越来越不顶用”, 官僚中国“需要以更好一些的方式来控制地方社会,以便从那里获得更多的资源” 来支持现代化。其次,现代国家的建构包括政治层面的建构,乡土中国是传统中国的主要社会形态,作为人口主要组成部分的农民构成政治发展的决定力量。“在现代化政治中,农村扮演着关键性的‘钟摆’角色,作为把农民纳入政治制度方式的‘绿色起义’,其性质决定着以后政治发展的路线”。 因此,农村社会的现代化在整个中国现代国家建构中具有重要的政治意义。
             回归历史,20世纪前期的中国农村在现代国家整合农村社会的背景下发生了巨大的变化,一是在西方资本主义的经济侵略后农村经济发生了变化;一是国家为顺应现代化的趋势,企图加深并加强对农村社会的控制。 国外学者称这一现象为“国家政权建设”, 国内学者亦有用“地方权威的官僚化” 和“农村基层政权建设” 来描述这一现象。现代国家整合农村社会是在特定的历史条件下进行的,这决定了中国现代国家整合农村社会具有特殊性,但纵向比较上并不否认中西现代国家整合农村社会存在一般规律与整合路径。这些一般规律和整合路径包括“政权的官僚化与合理化”,为军事和民政而扩大财源,乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的‘精英’结为联盟。” “政权的官僚化与合理化”在马克思韦伯看来应该具备三个条件:一是官员有稳定的薪金;二是官员的职业稳定,并有晋升的机会; 三是官员们有明确的职位感,下级服从上级。 从国家的角度看,一方面为实现现代国家对农村社会的充分整合,国家希望将其机构和人员直接植入农村的最基层;另一方面,国家在对农村社会进行整合的同时,仍然需要考虑国家是否具备这种资源能力。历史事实说明传统中国在低水平发展的基础上存在着资源困境,不具备实现农村社会的“官僚化与合理化”的能力和条件,那么国家为从农村社会获取足够的资源,就不得不与新的农村“精英”联盟。
           二、现代国家建构与农村精英的变迁
           自十九世纪末开始,现代国家整合农村社会的步伐并没有因为资源困境而停止前进。相反,官僚中国把目光投向了其一贯性的合作者—农村精英。 以农村精英的形成机制为基准,农村精英经历了“公共型”、“官僚型”、“政党型”和“经济型”四个阶段的变迁。
          (一)清末新政与“公共型”农村精英的衰败
            现代国家整合农村社会始于清末新政。晚清的统治者们希望对朝野上下进行一次新政,达到巩固政权组织和改革传统治理体系的目的。其“基本思路有两条:一是‘官治’;二是‘自治’。所谓‘官治’,就是由国家派官设治一方面扩充和健全州县国家行政,另一方面建立乡镇一级行政机构,从而将地方社会各种经济、文化和社会事务的兴办和管理纳入国家行政的轨道;所谓‘自治’,就是在国家行政之外,或在国家行政的基本框架之下另建立一个相对独立的‘以本地人、本地财办本地事’的行政系统。”  清末新政虽然未达到其设想之目的,却启动了中国现代国家整合农村社会的历史。首先,清末新政开始将分散在地方的权力收归中央,建立中央的“主权”概念;其次,中央开始将行政系统向农村地区延伸,试图改变以往“皇权止于县” 的统治模式。最后,清末新政对以往国家-农村二元分离社会关系产生冲击,并由此导致农村社会政权结构的改变。
          一般认为,“公共型”农村精英的形成需要至少具备财富、学历、“公共身份”三个因素。 三者的结合说明“公共型”农村精英在很大程度上与其所属的农村社会具有利益的一致性,由此需要“公共型”农村精英“具备将私益事(扩充自家财产)和公益事(地方社会的发展、安全及秩序)一致起来的能力。只有将二者联系起来,地方权威的声望和地位才算真正确立。” “公共型”农村精英的“公共身份”决定了他们必须规范他们的行为,经常关心村民生产,组织农村的水利、桥梁、津渡建设;在歉收年份,适当减免租赋并给予佃农适当的帮助;在国家政权介入农村社会时,“公共型”农村精英需要作为其农村社会的利益代表出面与国家政权协商有关事宜。但黄宗智的研究表明,在19世纪末,清政权由于缺乏现代国家政权所具有的强制性机器,在税收征收方面往往需要依靠同族集团和村社领袖。 这表明“公共型”农村精英在维护其农村社会利益的同时,仍需要承担一定的国家政权赋予的职责。
            1909年,清政权开始在县一级以下设立区一级新的行政单位,主要职责是督管推选和任命新的村正和村佐,并由这些新任命的村正和村佐征收新开征的税。由于国家税赋的不断增加,致使农村内部出现分裂,“村长从来就不是一个有利可图的位置,现在更变成吃力不讨好的差事了”, 在清政权开启现代国家整合农村社会的过程中,“公共型”农村精英原先的地位逐渐无法维持,伴随而来的是农村精英与农村社会利益一致的程度开始减弱,“营利型经纪”开始大量出现,农村精英“官僚化”成为国家整合农村社会的路径选择。
          (二)民国的民主实验与“官僚型”农村精英的变异
    1915年,民国政府颁布《地方自治试行条例》和《实施细则》,国家主导的自治制度又一次在中国农村落脚。在民主先驱孙中山看来,“中华民国之建设,务当以人民为基础;而欲以人民为基础,必当先行分县自治。”
            虽然民国政府主张实行乡村自治,但对农村社会的税收却不曾减少,“乡村的负担入民国后便重于前清,几乎与年俱增,愈到后来愈重。” 为了保证农村社会税赋征收的顺利进行,民国政府不得不调整其在农村社会的政策措施,培养其在农村的忠实“代理人”。1928年,南京国民政府完成北方统一后,针对民国初年以后全国各地不同军阀统治所导致的权力分散、组织涣散的局面进行整治。1929年公布1930年修正的《县组织法》规定在农村基层组织方面,实行县以下划分为乡(镇)、闾、邻、户制乡镇设乡镇公所,乡镇会议、调解委员会,                                                                                                    

             这反映出民国政权在整合农村社会时,     已将触角深入到以农村社会。但这并不意味民国政权已在农村找到忠实的“代理人”。 “官僚型”农村精英一方面与农村社会保持着密切的联系,但这种联系主要是征收赋税;另一方面依附于国家政权。从政治社会学的角度分析,“官僚型”农村精英的“授权来源”主要是国家政权,即“官僚型”农村精英是由官方任命并受官方制约,而脱离了农村社会利益共同体,其任职与行为不受农村社会的制约。然而,这种“官僚型”农村精英并没有给国家的现代化带来实质性的作用,“官僚化”农村精英并不意味着国家在农村建立了现代官僚化组织,因此也就不能保证这些“准国家行政人员”在征收赋税时会中饱私囊。而历史事实证明,“官僚型”农村精英正是借助了“准国家行政人员”的身份,横行乡里,鱼肉百姓,截取国家的财政税收,不是加速了农村社会的现代化,相反,农村社会“竟成人财两空之势”。 “官僚型”农村精英的“赢利行为”最终加剧了“国家政权的内卷化”的程度, 不管是清末新政还是南京政府重组县政府的努力都没有实质性地改变“国家政权内卷化”这种状态。
           (三)政党下乡与“政党型”农村精英的崛起
            1949年新中国的建立预示着,“新的革命政权则不仅是希望从农村取得剩余价值;根据它的‘社会主义改造’的计划,新政权决心重组农村经济,并促进农村经济的发展。这个政权不止是个征税者,它意在控制农村的商业,并掌握每家每户的经济抉择权。” 
             早在土地革命战争时期,中国******************已经开始实行党员下乡。在亨廷顿看来,“一个政党如果想首先成为群众性的组织,进而成为政府的稳固基础,那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。” ******************员进入农村社会,一方面发动群众参加革命,另一方面开始在农村建立起党的组织,从农村中选拔符合条件的农民加入中国******************,“政党型”农村精英正是从这个时候开始产生。“******************在农村建立党组织当然在与******************斗争时期已经开始,双方的斗争促使各自向社会的基层纵深发展,但是只有到1949年******************获得最终胜利后,它才能在新解放区充分建立党的机构。” 建国初期党组织在农村的建立产生了广泛的影响。首先,党组织在农村社会的建立为建国初期的土地改革奠定了组织基础和社会基础。其次,产生了一大批通过党组织而非正式的国家机构为新政权服务的“政党型”精英。最后,改变了农村社会旧有的权力运行秩序。党组织与正式的国家机构在每一层次上平行,直到公社级,再往下,在生产大队里,党支部代替了国家政权机构,行使国家权力。“政党型”农村精英是中国******************整合农村社会的产物,它不同于以往的“公共型”农村精英和“官僚型”农村精英。首先,“政党型”农村精英通过非正式组织—中国******************行使国家权力,而“公共型”和“官僚型”农村精英都是借助于或者依附于正式的国家政权机构;其次,“政党型”农村精英的形成以阶级划分为准,“公共型”和“官僚型”农村精英的形成以道德威望、财产或教育经历为基础;最后,”政党型”农村精英行使国家权力有明确的组织纪律性,行为受党章的制约,“公共型”农村精英的行为受村规民约的规制,而“官僚型”农村精英的行为很少受制约。
              中国******************在农村社会的组织化和改造政策,“彻底************乡村的旧秩序,使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’,使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力,以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说,其意义尤为重大”。 其中,人民公社的建立和其产生的对农村社会空前控制的历史效果,无疑表明中国******************对农村社会的整合“超越了传统的循环,并为最终摆脱“循环的陷阱”创造了条件。” 人民公社的历史效果似乎表明新政权实现了“重组农村经济,并促进农村经济的发展”, “控制农村的商业,并掌握每家每户的经济抉择权。”但历史资料表明,70年代整个农业经济停滞甚至下滑的状况,使人民公社被取而代之的命运在所难免。
            (四)体制转型与“经济型”精英
    70年代末中国政坛的变化,为中国农村社会的体制转型在政治环境上带来了巨大空间。农村社会经济体制的转变造就了农村社会一批“经济型”精英的崛起。
             人民公社退出农村社会表明,国家权力从对农村社会的高度控制转变到引导农村经济的发展,但这并不意味着国家放弃了对农村社会的整合。相反,国家发展农村经济,正是为了从经济上整合农村社会,以实现国家现代化。国家从农村社会的退步一方面刺激了农村社会的经济发展,从而获得了稳定的农村税收,低成本的控制系统和农民的政治支持, 另一方面,影响了农村社会政治的运行模式。生产大队向村委会的转变“标志着村级建制从生产组织与管理体制的重合状态,走向两者的分离”。 但这并不意味着行政村一级与国家政权的关系发生了“断裂”。首先,70年代末发生在农村社会的改革虽然涉及经济和政治层面,但始终未涉及到农村社会中的党组织架构问题,生产大队向村委会转变并不影响党的组织在农村社会产生影响,“政党型”精英仍然在农村发挥影响力。其次,在选举层面,乡级体制的意志仍然左右着村委会的选举。法理层面村委会的主任、副主任和委员由村民选举产生,但操作层面“后备干部首先由村现任班子提名,然后报乡级政府考查备案,其后,候选人会被指定参加一些学习和培训。” “经济型”精英是国家宏观经济政策转变的产物。“以经济建设为中心”的发展模式致使农村“政党型”精英不得不将工作侧重于经济,注重农村社会的经济发展。“政党型”精英与“经济型”精英一体化趋向逐渐显现。
                三、农村精英之于现代国家建构具有不可替代吗?
               现代国家整合社会资源构成社会变动的条件。基于此,国家权力进一步入侵农村社会,在入侵与反抗的过程中,构成了国家-农村精英-农村社会三方关系。如果说“公共型”精英反映了国家权力在农村社会的部分“真空”,那么“政党型”精英就意味着国家权力全面进入农村社会,农村精英在国家资源整合中的作用不言而喻,但这并不意味着农村精英具有不可替代性。第一,现代国家整合农村社会的的理想模式是将国家的机构和人员直接植入农村社会,实现对农村社会的全面控制。农村精英显然不是国家的机构和人员,如果需要为其正名,也只能说这些农村精英是“准国家行政人员”。第二,现代国家整合农村社会意味着对农村社会的改造,建立具有现代官僚体系特征的“农村基层政权”也应当是改造的内容之一。从农村精英变迁看,无论是“公共型”精英,还是政党型精英,都不具备建立现代官僚体系的基础。
             拙见以为,“农村基层政权”未官僚化正是农村精英变迁的根源所在,也是国家权力在进入农村社会过程中几易政策的症结所在。现代官僚体系意味着:官员有稳定的薪金;官员的职业稳定,并有晋升的机会; 官员们有明确的职位感,下级服从上级。对比未官僚化的“农村基层政权”与现代官僚体系,“农村基层政权”未官僚化可以解释为什么“官僚型”农村精英充斥着“营利性经纪”的现象,以至于出现“国家政权内卷化”,国家对此束手无策。无论是“公共型”精英、“官僚型”精英、“政党型”精英还是“经济型”精英,都不属于国家行政系统,他们虽然执掌着“农村基层政权”,却很难有稳定的薪金,更少有晋升的机会。对于“政党型”精英,虽然有党组织的规范与制约,但同样不可避免经纪行为,甚至是在极具集体意识的人民公社时期同样出现了此种状况。1958年12月31日,************中央批转了《北京郊区人民公社社员有十五个不满的反映,其中一个不满就是“对少数干部贪污腐化不满”。 20世纪60年代,中央在农村开展了大规模的社会主义教育运动,又称“四清运动”,其重要内容之一就是打击和制止干部中的特殊化和以权谋私的行为。 但“即使经过了‘四清运动’和进一步延伸的‘文化大革命’,农村精英的特殊化和谋取私利的行为也远没有消除。” “在现代国家整合农村社会的历史中,农村精英虽然从“公共型”转变到“经济型”,但并没有因此而消除“农村精英的特殊化和谋取私利的行为”现象。农村精英的特殊化和谋取私利的行为”一方面影响国家的税收,另一方面也构成农民的国家认同危机,影响国家政策在农村的推行。质言之,农村精英与现代国家整合农村存在着紧张关系。值得思考的是,虽然农村精英与国家之间存在紧张关系,但国家一直未将其机构和人员直接植入农村社会,实现农村基层政权的现代官僚化。如果现在仍然用国家财政资源困境来解释显然是不具说服力的。如果国家存在财政资源的困境,就无法解释为何2006年国家全面取消农业税。但就此认为国家在对待农村精英上是“睁一只眼闭一只眼”,或者认为国家对农村精英做出了让步,并不符合现代国家构建的一般逻辑。如果说政治领导人决心改变农村社会旧有发展战略,实行适合农村社会经济现实的发展体制,实现农村社会的经济发展,继而实现整个国家的现代化,那么国家就必须处理好现代国家建构与“农村精英的特殊化和谋取私利的行为”的之间的紧张关系。现代国家整合农村社会的历史表明,“农村精英的特殊化和谋取私利的行为”并非农村精英的主流现象,但却影响了国家权力在农村社会的运行。笔者以为,农村精英作为国家一贯性的“合作者”,其地位不容忽视,但同时国家需要寻求对目前农村格局的转变之路。在国家-农村精英-农村社会三方关系模式中,“农村精英的特殊化和谋取私利的行为”不可避免。国家与农村社会互动的过程中,农村精英作为第三方,被赋予了支配农村社会的权力,而“农村基层政权”的未官僚化为“农村精英的特殊化和谋取私利的行为”提供了生存的土壤。在此基础上,目前农村格局的转变就应该是打破国家-农村精英-农村社会三方关系模式,一方面制约农村精英手中的权力,另一方面使“农村基层政权”的运行趋向于现代官僚体系。国家力量进入“农村基层政权”是国家转变目前农村格局的路径之一。这种转变表征在实际操作层面就是笔者在前文中提及的精英下乡。精英下乡作为国家力量进入农村社会,一方面需要形成对农村精英手中权力的制约,另一方面以知识分子精英为主体的精英下乡可以改善“农村基层政权”的干部结构,使“农村基层政权”的运行趋向于现代官僚体系。实践层面,笔者认为,精英下乡作为国家直接介入农村社会路
     径已迈开了步伐,表征之一就是本文开头提出的大学生村官工程。精英下乡的实践包括三个阶段,分别是程序规定、有机整体和目标实现。三个阶段相互作用,最终建立建立具有现代官僚化特征的“农村基层政权”。
              四、结语
              笔者试图从现代国家整合农村社会的历史角度,对大学生村官提出一个分析框架,即现代国家整合农村社会中的精英下乡。从现代国家整合农村社会的历史看,国家在进入农村社会时,现代国家与农村精英之间存在着某种紧张关系。如果说农村精英存在发生的历史条件和发展的历史逻辑,那么精英下乡就是这种历史条件和历史逻辑的“衍生品”。当然,农村精英作为国家一贯性的“合作者”,其地位不容忽视。精英下乡并不是要否认农村精英在农村中的地位,相反,精英下乡是在为农村精英建构符合历史发展规律的基础与条件,这个历史发展规律就是中国农村社会需要也必将走向现代化。大学生村官工程是精英下乡的理论实践与落实,其历史的功效有待于时间的证明与实践的检验。

  • 责任编辑:华山
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