“地方官”调动频繁的问题亟待解决
《中国共产党章程》和《地方各级人民政府组织法》明确规定:县以上党委、政府每届任期五年;乡镇党委、政府每届任期三年。但由于种种原因,任期制在很多地方基本流于形式,市、县、乡三级党委和政府主要负责人调动极其频繁。据新华网报道:中部某省90多个县(市、区),近年来只有一名县委书记干满了一届,即任期制执行率仅为1%;某县10年间主要领导换了10人,其中书记县长各5人,平均两年一任。笔者没有对我省这方面情况做过全面调查,但就知道的几个地方看,市县两级党政主官平均任期都不到三年,干满一届的仅在20%左右。
“地方官”特别是“县官”调动频繁,带来诸多危害。一是难以保持工作连续性。一届领导提一套思路,基层干部和群众无所适从,党委和政府的号召力和凝集力受到严重损毁。二是助长急功近利、形式主义等不良风气,使求真务实的要求和科学发展观难以落到实处。三是诱发跑官要官、买官卖官行为,催生了用人上的不正之风。四是随意改变民主选举结果,降低了法律的严肃性和权威性,对调动公民政治参与热情,发展民主政治带来不利影响。
对执行任期制,稳定“地方官”的问题,很多地方的领导讲话和文件都多次强调过,但实际收效甚微。最近中组部在《关于进一步加强县(市、区、旗)党政正职队伍建设的意见》中又重申:“县党政正职原则上要在同一县任满一届,除工作特别需要或有特殊情况的,届中一般不作调整。”我认为,要使类似规定真正落实,关键在两点:一是各级党委的主要领导和组织部门认识要到位,态度要坚决。要充分认识到,严格执行地方党政领导干部任期制,是遵守和维护党的章程、国家法律的具体体现;是提高领导水平和执政能力,真正做到民主执政和依法执政的必然要求;是落实科学发展观,构建和谐社会的组织保障;是克服形式主义,遏制“吏制腐败”的治本措施。所以,不能停留在一般号召上,必须真抓真管,取得实实在在的效果。二是必须研究和落实可操作的具体措施,在细节上多下功夫。目前,应在以下几个方面有所突破:
1、把“是否干满一届”作为地方党政主要负责人任免调整的重要依据,并实行严格的区域量化管理。“原则上任满一届”,“相对稳定”等要求一直在说,但落实不好,主要是这些要求弹性太大,相反,年轻化、易地交流等要求却都有比较硬的“杠杠”。所以,必须把“是否干满一届”作为确定换届人选或局部干部调整的“硬杠”之一,真正做到无特殊情况不改变任期。在宏观管理上,也应做出量化规定。如,在一个省,市、县(区)党政主要负责人平均任期必须在五年以上;在一个县,乡镇党政主要负责人平均任期必须在三年以上;法定任期执行率(即任满一届的干部比重)不少于70%。这样,既可以维护任期制的严肃性和权威性,又可以保证干部正常调整。党委和组织部门在酝酿干部调整方案时,凡涉及到地方主官,都应把本区域内地方党政主要领导平均任期情况作为重要因素认真考虑。
2、积极稳妥地扩大党委政府换届选举和干部调整过程中的民主,克服少数人说了算的弊端。很明显,选举中如果民主不充分,其结果仅仅是上级党委的意图,或者仅仅是少数人的意图,那么,“意图人”当然就可以毫无顾及地再按自己意图重新做出安排。也就是说,选任制“官员”调动频繁和民主不充分是互为因果的关系。说到底,都是少数人说了算,即“人治”的表现,也是“人治”的必然结果。所以,扩大干部任免过程的民主,是保持任期内干部稳定的一个治本措施。应从党代表和人民代表的选举开始,在民主推荐、组织考察、候选人酝酿、差额安排、选举过程等环节提高公开透明程度,在工作细节上落实广大党员和人民群众特别是其代表的知情权、参与权、选择权。在现阶段,民主的步伐不宜太快,但一定要真实,一定要使每一项民主措施发挥作用,而不能让人感觉是在搞“民主游戏”。比如差额选举,不一定硬性规定多大比例,可以根据民主推荐和考核情况,实事求是地确定差额数量,只要符合党章和组织法关于差额的规定即可,但不能由组织内定哪个人是所谓“差”,然后去做选举人的工作,而应该把所有候选人平等地向选举人介绍推荐,由选举人自主选择。应严格履行辞职或免职的民主程序,尊重选举结果,维护党章和国法权威。
3、探索和实行与任期制相吻合的政绩考核办法,引导干部埋头苦干、求真务实。考核指标体系要尽可能科学,充分体现科学发展观和执政为民的政绩观,特别是对那些关系地方长远利益,短期内又很难见到明显成效的工作,如生态环境保护、人口素质提高、弱势群体生存、民主法制建设等等,必须纳入政绩评价的范围。考核的频率要适度减少,避免走过场。现在,很多地方实行的是年度考核,这对于推动工作确实有很多的积极作用。但是,经济、文化、政治、社会发展都有周期性,见效最快的工业项目从上马到达产达效一般也需要三年左右时间。年度各项指标高低,既有现任领导工作因素,更受几年前工作基础影响,地方业绩和当期领导班子业绩是很难等同的。另外,每年一次考核,受人力、时间限制,很难把情况搞准搞实,当然也就难免给华而不实的投机者以可乘之机,从而带来很多负面效应。所以,对地方党委政府的政绩考核,应以届终考核为主,辅之以届中考核和个别需要调整干部的临时考核。在具体操作上,可以在换届前,利用大约一年时间,分批进行综合考核评价。既要评估各项主要业绩,也要评估取得业绩付出的政治经济和社会成本;还要对各项业绩取得与历史条件、现届班子工作之间的因果关系,从而对班子及其主要成员的工作给予客观评价。届中和年度的考核则应相对简化。要改变组织部门单打独斗、仅凭测评和谈话评价干部的做法,注意把各项统计资料及人大政协视察、党风廉政建设检查、巡视机构巡视等情况汇总起来,进行综合分析。对一些难以量化的社会发展项目,除了进行必要的专家评估之外,主要应该由地方人大和各界群众来评价。
4、建立职务和职级相结合的制度,保留一批优秀干部在地方任职。“地方官”特别是县委书记调动频繁的一个重要原因,是他们中的相当一部分受到提拔和重用,这有其合理性,自古就是“宰相出自州郡”么。但是,一个县(市),几十万甚至上百万人口,工作重要性可想而知,在这里工作的优秀领导干部应该保持相对稳定,同时提高其职级和待遇。去年,中组部的领导同志已就此提出“完善领导干部职务和职级相结合的制度,合理设置职级结构”的思路。很多地方采取了对担任一地党政主要领导时间较长,工作业绩突出的县市委书记高配一级的办法,以保持这支队伍的相对稳定。对此,应该实现制度化、规范化。除了提高部分书记县长职级以外,还可以按照干部任用条例的规定,对在一个地方任职时间长、工作业绩突出的优秀干部越级提拔或破格提拔。
2006年 3月