在后现代化国家,发展作为一个基本主题,不仅塑造了特定的发展型社会和发展型生活方式。东亚国家的迅速崛起在一定程度上就是得益于发展型政权的确立。30多年来,中国在很大程度上也是沿着发展型国家的某些轨迹在成长的。
但是,相对其他后发国家来说,中国在不断主动反思发展型政权所带来的一些意外后果的影响,特别是在推动基层政府从发展型政权向服务型政权的转变中,我们看到了一种公共治理体系的生长,看到了一种具有中国特色的共治主义体系。基层政权的这种转型直接成为影响基层治理质量高低、社会稳定的程度高低的重要变量。也就是说,在中国社会转型的过程中,社会和民众对基层政府服务程度的要求远远大于对高层政府的属性和职能会出现一定程度的分化,发展型政权对高层政府的适用程序要高于对基层政府的适用程度,相反,服务型政权对基层政府的适用程度要高于对高层政府的适用程度。这种分工是保证发展与有效治理的平衡。在来自基层治理的启示中,我们发现,建构公共治理的体系,推动服务型政府的建设,已经成为维持社会稳定、改善政府-社会关系的重要基础。
基层政权是地方权威的载体,是执政党、中央政府或地方政府贯彻其政策和意图的枢纽,也是遏制基层社会矛盾滋生和扩展的阀门。按照张静的研究,中国地方权威自近代以来经历了一个“官僚化”的过程,地方权威“共身份”的授权来源转移至官府系统,而其与地方社会经济利益关联的重要性逐渐下降。无异于将地方权威从地方体中剥离出来,将其整合到官方体系中去,而原来地方体中的权威与社会,由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解。其结果是,地方权威和地方社会的利益一致性逐渐弱化,地方体整合结构逐渐解体,地方权威的合法性地位与地方社会政治经济的关联逐渐脱离。但是,在很多地方,我们发现基层政权发生了很大变化,一方面,它凭借自身特殊的政治优势和行政优势地位,推动了地方经济的增长和资源总量的扩充;另一方面,也出现了一个“脱官僚化”的过程,也就是说出现了向基层社会共同利益代表者的转化,这一转化赋予了基层政权三重身份:
第一,作为政策贯彻者的基层政权。基层政权作为国家政权体系的末梢,乃是国家政权体系极为重要的一部分。这首先赋予了基层政权的“官方身份”。在老百姓的心目中,基层政权就是国家权威的代表者,是执政党意志的表达者。老百姓的政治观点和政治认知就是来自对基层政权的判断。基层政权的这一角色是支撑整个国家政权大厦的根基。就是在市场化改革得以推行之后,基层政权的这一角色仍然是相当坚固的。
第二,作资源扩充者和汲取者的基层政权。在市场化改革之后,因财政体系的约束以及基层政权规模等多重变量的影响,基层政权逐渐介入到了市场过程中,有的甚至是作为“市场主体”直接进入市场,我们将此称为基层政权“市场主体化”,这就是我们熟知的“招商引资”。由于拥有一定的信息垄断权、资源定价权以及政策制定权,基层政府在推动地方经济增长的过程中,拥有不可动摇的竟争优势和比较优势,地方政权作为资源扩充者和资源汲取者,有效遏止了因为财政约束带来的困境。随着中国对不同层级政府职能的调整,基层政权的这一属性在很多地方已经面临着衰退的迹象,即正在实现从发展型政权向服务型政权的转变。
第三,作为基层共同利益代表者和建构者的基层政权。这一角色也导致了基层政权与社会的整合、渗透与共治。正如张静所研究的,传统社会中地方权威合法性依赖于建构地方共同利益的贡献,而不是取决于其所拥有的财产或者学问。现在,地方权威的合法性也不是取决于其控制资源的多寡、推动经济增长幅度的大小以及上级政策的落实程度,而是取决于它所控制的资源回归社会建设的程度,以及创造性地将上级政策与地方社会相结合的智慧。
由此我们可以断言,凡是将政策落实者、资源扩充者和汲取者、地方共同利益建构者与代表者三重角色融为一体的基层政权,才能真正担负起重构社会秩序、构建和谐社会的使命。其中,地方共同利益建构者与代表者的角色是至关重要的。由此我们可以解释:为什么那些积极推动经济增长的基层政权并没有得到社会的认同?为什么那些机械地落实上级政策的基层政权反而会遭到人们的抵制?
基层治理的质量高低取决于基层共同利益的实现程度。基层政权应该在服从于建构、发现和代表基层共同利益的逻辑中,才能确定自身的功能定位。基层政权只有成为基层共同利益的建构者代表者和发现者,才能真正达到有效整合社会、巩固执政基础的目的。如果基层政权一旦出现官僚化的倾向,那就必然导致与基层社会相脱离,基层共同利益的构建非但无从谈起,而且社会秩序的破裂和执政基础的衰竭也在所难免。因此,如何把基层共同利益贯穿于基层治理之中,对于中国社会来说,是至关重要的。基层治理的逻辑赋予了基层政权特有的属性。也就是说,基层政权必须在与社会的相互渗透相互融合中,才能真正使基层共同利益得以建构起来。
中国在经历了30多年的改革开放之后,支撑社会管理的资源在日渐成长,尤其是随着社会多元化程度的提高,有许多问题单单依靠政府,已经不能得到有效地解决特别是基层政权已经不能沿着传统的惯性,来确立其一元化的统治地位了。在这个崭新的时代,人们需要借鉴新型政治思维方式来面对这个日新月异的世界。只有将基层社会的管理体系建立在政府资源与非政府资源相结合的基础之上,实现从统治向治理的转变,才能从根本上克服基层社会治理资源短缺的现象,使作为地方权威载体的基层政权拥有不可颠覆的合法性基础,从而提高基层社会治理的有效性。所以,把社会力量纳入到社会治理体系中的程度和规模,是决定社会治理有效性的重要变量。有效的社会治理不仅确立社会力量发挥其公共功能的空间,而且也确立基层政权转型的路径与方向。公共治理体系为基层政权与社会的联结与共治提供了制度化的纽带。
既然基层治理是支撑基层共同利益的基本取向,那么,基层权力结构也是在各方力量共同参与的过程中形成的。这一参与过程塑造出了具有中国特色的基层共治主义的治理结构。首先,基层政权作为基层社会的组织者和管理者,发挥着最为重要的功能。作为政策贯彻者的基层政权、作为资源扩充者和汲取的基层政权、作为基层共同利益代表者和建构者的基层政权是联为一体、同时共存的。其次,基层政权乃是在对社会的柔性渗透以及与社会的融全中,来构建基层治理体系的。“渗透”一词蕴涵着基层社会管理路径的转移,“融合”一词蕴涵着基层社会管理形态的转换。与此同时,基层政权也有效地实现了“脱官僚化”的色彩,摆脱了依靠命令、管制、监控进行社会管理的路径依赖,从而实现了基层政权的良性转型。基层政权的运作逻辑经历了以两个阶段:从统治的逻辑转向发展的逻辑,再人发展的逻辑转向服务的逻辑。在“服务的辑”中,基层政权缩短了与社会的距离,消解了政府与社会的冲突,塑造了具有中国特色的基层公共治理的制度结构。