•     摘要:建国以来,中央与地方关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期,中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环;改革开放之后,以财税 体制改革和政府机构改革为重点,中央与地方关系得到了相应的调整,中国经济与政治体制改革取得了显著成效。尽管如此,中央与地方关系因其复杂性和历史惯性 而出现了诸如集权与分权的程度之争、事权与财力的匹配之争、中央与地方的强弱之争等矛盾,解决这些矛盾的方式方法反过来影响了宏观经济稳定和微观经济活 力。为今之计是进一步推进经济与政治体制改革,探索包括转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构在内的中央与地方关系。

        关键词:中国   中央与地方关系   经济与政治体制

        中图分类号:F123.14                  文献标识码:A

        作为一个完整的理论体系,中央与地方关系不仅应该包括中央政府与省级政府、市(县)级政府、乡镇政府之间的关系,而且政党、民众、企业、公民社会组织,甚 至外国政府或组织等行为主体都在其中发挥着不同程度的作用。为了简单起见,本文将地方各级政府抽象为一般的地方政府,并将中央与地方关系界定为中央政府与 一般地方政府之间的关系 。建国以来,这种关系始终处于动态演进过程之中。在传统计划经济时期,中央与地方关系的演进特点是收权与放权的往复循环;改革开放之后,以财税体制改革和 政府机构改革为重点,中央与地方关系的调整取得了宝贵的成功经验,同时也显现了诸多不足。古往今来,中央与地方关系是经济社会发展的政治框架,科学地认识 和总结当代中国的中央与地方关系模式,对进一步推动经济与政治体制改革大有裨益。

        一、建国以来中央与地方关系的演进

        毋庸置疑,1978年开始的改革开放在我国经济社会发展史上具有里程碑意义,以此为界限,改革开放之前我国实行的是传统计划经济体制;改革开放之后,我国 进入传统计划经济体制向市场经济体制转轨的时期,中央与地方关系在这前后30年间呈现出不同的特点。

        (一)传统计划经济时期的中央与地方关系

        以收权与放权的往复循环为线索来刻画传统计划经济时期的中央与地方关系演进历程是学术界的通行做法。如表1所示,在传统计划经济时期,我国中央与地方关系 经历了零和甚至负和的权力收放,每次循环似乎回到了起点,但其内容也有所差异。

    表1:传统计划经济时期中央与地方关系的演进(1949—1978年)

     

    体制特点 企业管理 财政管理 计划管理
    建国初期19491952 权力集中   “统收统支”(1950)。     “条条”管理体制初告形成。
    “一五”时期19531957 集中统一 部属企业由2800个增至9300个, 户数约占中央和地方管理工业企业总户数的16%,产值占49% “统一领导、划分收支、分级管理、侧重集中”(1954)。 中央支配的财力占国家预算收入的75% 实行直接计划与间接计划相结合的计划管理制度。统一计划,分级管 理,不得层层加码。
    “大跃进”时期19581960 权力下放 工业企业除了一些重要的特殊的试验性质的企业外,一律下放给地方。 “划分收支、比例分成、五年不变”(1958); “收支下放、计划包干、地区调剂、总额分成、一年一变”(1959)。中央财政收入占全国财政收入的比重从40%降 至20% 以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度。
    五年调整时期19611965 权力上收 企业管理权上收,部直属企业增至10500个, 产值占工业总产值的42.3% 财权收至省市自治区以上。中央财政收入占财政总收入的比重提高到60% 上下一本账,不得层层加码。
    “文革”前期19661969 权力涣散   “统收统支”(1968);“收支挂 钩、总额分成”(1969)。  
    “文革”中期19701971 权力下放 大批中央直属企业下放给地方。全国共下放2600多 个重点企业和事业单位。 “定收定支、收支包干、保证上缴、结余留用”(1971)。 “块块为主,条块结合”,给地方以较大的管理权限。
    “四五”后期19721975 权力上收 所有企业都要有一个集中统一的生产指挥系统。 实行收支包干制。 “条条为主”的状况基本未变,“块块为主”没有形成。
    粉碎“四人帮”后19761978 权力集中 一大批骨干企业收归中央。 “定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一定”(1976)。  

    资 料来源:刘日新:《新中国经济建设简史》,中央文献出版社2006年版,第218;268—272页。
              苏星:《新中国经济史(修订本)》,中共中央党校出版社2007年版,第179—190页。
              赵云旗:《中国分税制财政体制研究》,经济科学出版社2005年版,第161—182页。

        按照1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的相关规定,中央各部和其他国家机关相继成立,同时 也相应地组建了地方各级人民政府,中央高度集权的单一政治体制应运而生。1950年3月,政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,第一次对中央 与地方经济管理权限进行了划分,全国的财政、经济、金融、行政管理权全部集中到中央政府手里,而地方政府则设立了与中央经济部门相对应的经济管理机构, “条条”管理体制初告形成。与此同时,全国被划分为东北、华北、华东、西南、中南、西北六大行政区,中央对省级地方政府的领导要经过大区一级。不过,为了 减少组织层次,增加工作效率,1954年6月中央撤消了大行政区。从1953年开始,我国进入第一个五年计划时期,对重点建设实行集中统一管理;实行直接 计划与间接计划相结合的计划管理制度;对粮食等主要农产品实行统购统销 ,1956年后,市场调节逐步被取消,高度集中的计划经济体制基本建立。

        “一五”时期建立的高度集中的计划经济体制很快暴露出“集中过多、统得过死”的弊端,这严重地影响到地方增收减支的积极性,也造成了中央机构的臃肿。 1956年4月,毛泽东在中央政治局扩大会议上发表了著名的《论十大关系》,谈到中央与地方关系时已经意识到了这一缺陷。1956年9月,周恩来在中共 “八大”的讲话中,为改革过分集中的经济体制提出了七条放权原则 。1957年9月,在中共中央召开的扩大的八届全会上,通过了陈云组织起草的《关于改进工业管理体制的规定(草案)》、《关于改进财政体制和划分中央和地 方对财政管理权限的规定(草案)》、《关于改进商业管理体制的规定(草案)》等三个规定,对高度集中的经济管理权作了适度分解。1958年,伴随着“大跃 进”运动,中央开始对高度集中的计划经济管理体制进行改革,包括减少计划分配物资、下放基建审批权、下放招工权,使地方政府获得了较大的自主权和独立利 益。这些权力下放行动虽然调动了地方的积极性,促进了地方工业的发展,但下放得过多过急,否定了综合平衡,造成了比例失调、经济混乱 。

        针对“大跃进”时期的放权过度,1961年转入五年调整时期。1961年1月,中央批转财政部《关于改进财政体制,加强财政管理的报告》,上收财权。同年 1月20日,中央决定调整经济管理体制,除了重申财权要集中外,还强调中央要回收重要物资的管理权和分配权,货币发行权归中央;规定国家下达的劳动计划各 地不许突破,所有生产、基建、收购、财务等工作上下一本账,不得层层加码。同时,中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》,提出“1958年以来,各 省(市、区)和中央各部下放给专区、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权,放得不适当的,一律收回。” 经过调整,比例失调局面得到了扭转。

        此后不久,中央集权的弊病还是重新显露出来,放权势在必行。在1970年初召开的全国计划会议上,中央提出要扩大地方的管理权限,具体措施包括:大批中央 直属企业下放给地方;对地方实行三个“大包干”(基建投资大包干、物资分配大包干、财政收支大包干);计划体制实行“块块为主,条块结合”,给地方以较大 的管理权限;设想恢复协作区建制,建立协作区工业体系 。事实证明,这一时期的放权造成了地区和部门分割,加剧了混乱。

        1973年2月,国家计委起草了《关于坚持统一计划,加强经济管理的规定》,重新将经济管理权集中起来。然而,受“文化大革命”政治氛围的影响,中央集权 的效果并不理想。1975年邓小平主持中央工作,开始各方面的整顿,整顿工作的核心就是加强权力的集中。1976年粉碎“四人帮”后,中央加强了铁路、邮 电、民航等重要部门的统一领导,将部分税收、财政、物资管理权上收到中央,同时调整了一部分工业企业的隶属关系 。

        (二)改革开放以来的中央与地方关系

        改革开放以来,随着经济体制转型的发动与深入,中央与地方关系的调整不再是简单的收权与放权,而是呈现出多样化的特征。根据笔者对相关文献的梳理,改革开 放后中央与地方关系调整的线索主要有两条,即财税体制改革和政府机构改革,前者涉及到中央与地方的财力格局,而后者则关系到中央与地方的事权结构。表2整 理的政府文件大致支持这一判断。
    表2:我国政府关于中央与地方关系调整的论述(1978—2007年)

      

    重要会议 提法或内容
    1978226 第五届全国人大第一次会议 要在巩固中央集中统一领导的前提下,发挥中央和地方两个积极性。大权独揽,小权分散。
    1979618 第五届全国人大第二次会议 要在中央集中统一领导下,适当扩大地方在计划、基建、财政、物资、外贸等方面的权限,使各地方能够按照社会化大生 产的要求和经济有效的原则,因地制宜地发展国民经济。
    1980830 第五届全国人大第三次会议 财政体制实行中央和地方“划分收支,分级包干”的管理办法,调动地方增收节支的积极性。
    19811130 第五届全国人大第四次会议 中央财政的投资范围应该逐步收缩,主要用于能源、交通、新兴工业等。至于一些投资周期短、利润比较大的项目,城市 建设的一些项目尽可能用地方和企业的财力去兴办。
    198366 第六届全国人大第一次会议 进一步完善利改税的制度,开征一些必要的新税种,合理调整税率,按照税种划分中央收入、地方收入和中央地方共享收 入,改进和稳定国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系。
    1986325 第六届全国人大第四次会议 完善财政税收制度,按照税种划分中央、地方的财政收入,明确中央、地方的财政支出范围。
    1987325 第六届全国人大第五次会议 必须坚决把过高的财政支出压缩下来,同时要根据新的分配格局,合理调整中央与地方的财政收支结构,适当提高中央财 政收入所占的比重。
    1988325 第七届全国人大第一次会议 第一,这次机构改革主要着眼于转变职能。第二,这次机构改革的重点是同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门, 特别是专业管理部门和综合部门内的专业机构。第三,这次机构改革要同经济体制和政治体制改革的总进程相适应。国务院各部门要支持地方政府的机构改革,不要 强求地方政府机构同中央上下对口。
    1989320 第七届全国人大第二次会议 各级政府、政府工作人员必须坚决维护中共中央的领导权威,坚决维护国务院对政府工作的领导权威,坚决维护法纪政纪 的权威。
    1990320 第七届全国人大第三次会议 中央下放给省、自治区、直辖市的基建项目审批权限不变,但省区市下放的项目审批权限要适当集中到省一级,克服审批 权多头分散现象。
    1992320 第七届全国人大第五次会议 加快分税制和税利分流改革试点的步伐,探索理顺中央和地方、国家和企业分配关系的途径。
    1993315 第八届全国人大第一次会议 理顺中央与地方、国家与企业的分配关系,改革方向是实行分税制和国有企业的利税分流。
    1994310 第八届全国人大第二次会议 认真实施财税改革方案,理顺中央与地方、国家与企业的分配关系。改革方案既注意到逐步增加中央财力的需要,也充分 照顾了地方利益和企业的经营状况,有利于发挥中央和地方两个积极性,是切实可行的。
    199535 第八届全国人大第三次会议 认真研究中央和地方政府的事权划分范围。
    199635 第八届全国人大第四次会议 转变政府职能,增强国家宏观调控能力。进一步改革政府机构,把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威 的宏观调控部门;把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体;其他政府部门也要进行合理调整。
    199835 第九届全国人大第一次会议 国务院机构改革的重点,是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法监管部门,按照权责一致的要 求,调整部门的职责权限,明确划分部门之间职责分工,完善行政运行机制。各级地方政府也要自上而下有步骤有秩序地进行机构改革,精简机构和人员。
    199935 第九届全国人大第二次会议 各地可按照中央总的精神,结合实际情况自行确定具体安排和做法。省级政府组成部门的设置应与国务院组成部门基本对 口,人员编制原则上减一半,逐步、分期实施。
    200135 第九届全国人大第四次会议 为了进一步规范中央和地方之间的分配关系,建立合理的分配机制,支持西部开发,从今年开始,对所得税收入实行中央 和地方按比例分享。中央从所得税增量中多分享的收入,全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。
    200235 第九届全国人大第五次会议 继续理顺政府部门职能分工,防止有些事情互相推诿和无人负责。
    200335 第十届全国人大第一次会议 中央和省两级实行部门预算制度,“收支两条线”管理和国库集中收付制度改革试点稳步推进。
    200435 第十届全国人大第二次会议 推进政府职能转变。各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公 共服务职能。
    200535 第十届全国人大第三次会议 必须坚持处理好全局和局部的关系。全国经济是一个有机整体,应当按照“全国一盘棋”的战略布局,充分发挥各个地区 的优势,调动中央和地方两个积极性。
    200735 第十届全国人大第五次会议 正确处理中央和地方的关系,充分发挥两个积极性。

        资料来源:根据相关年份国务院《政府工作报告》整理。

        1、重塑中央与地方财力格局的财税体制改革

    改革开放以来,我国几次大规模的财税体制改革重塑了中央与地方的财力格局,为发挥中央与地方两个积极性奠定了物质基础。1980年2月推行的“划分 收支、分级包干”财政管理体制将收支进行分类分成,其中收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入,支出按企业和事业单位的隶属关系进行划分,地方财 政自求平衡;经过两步利改税后,1985年调整为“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制,将过去的划分收入改为划分税种,形成中央税、地方税和共享 税三类,支出方面则按隶属关系,划分中央和地方两级财政支出的范围,这有利于进一步明确各级财政的权利和责任,特别是使地方具有了自主行使财权的权限 ;1988年7月28日,国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》,推行了财政大包干制度,包括“收入递增包干”、“上解额递增包干”、“定额上 解”、“定额补助”等四种包干办法,按照一定的比例确保中央财政收入,增量部分留给地方政府 。这三次大规模财政体制改革的共同特征是放权让利,即扩大地方、部门和企业的财权和自主权,从不同程度上对中央与地方政府的收入结构进行调整,从而改变了 中央与地方的财力格局,一方面调动了地方政府的积极性,另一方面却使中央财政陷入了弱势境地 ,并由此而减损了中央政府的宏观调控能力。针对这种不利局面,1994年1月1日起,国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体 制,其具体内容包括:⑴明确中央与地方的事权和支出划分;⑵按照税种划分中央与地方的收入;⑶中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期核定;⑷原体 制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理;⑸确立了新的预算编制和资金调度规则 。分税制改革的推行使得中央财政能力大大增强并趋于稳定,地方财政能力也在地方经济高速发展的条件下得到了大幅度的提升,中央与地方实现了“共赢”。仅仅 考察中央与地方财政收入增长的绝对数,这一结论无疑是正确的,但由于中国二元经济结构的固化和非均衡发展战略的推行,广大农村地区和中西部地区的地方财力 与其庞大的财政支出相比面临着很大的缺口,这些区域的地方政府不同程度地存在着捉襟见肘的财政困境,从这个意义上说,地方政府在分税制改革中并不能享受到 与中央政府同等幅度的财力增量。

        2、重建中央与地方事权结构的政府机构改革

        随着市场经济体制改革的推进,政府角色逐渐从经济活动主体过渡到经济服务主体上来,政府职能转变成为改革开放以来历次《政府工作报告》的强音。为了与政府 职能转变的要求相适应,政府机构改革势在必行。改革开放以来,我国共进行了六次大规模的政府机构改革 ,通过这六次改革,中央与地方的事权结构发生了很大的变化。第一次改革发生在1982年,为了使行政管理体制和政府机构设置适应市场经济体制改革的要求, 国务院进行了大规模的机构改革,包括改革领导体制、裁并工作部门、精干领导班子、安排好老干部、轮训干部等内容,省级以下政府进行了下放企业管理权限的试 点,企业活力得到了很大的增强,但这次改革未从根本上触及高度集中的计划经济管理体制,各级政府的事权本身没有多大改变。第二次改革发生在1988年,这 次改革的长期目标是,根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则,逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系, 重点是转变政府职能,对与经济体制改革密切相关的经济管理部门进行了改革,地方政府机构则因1989年的政治风波而改革力度不大。这次改革为中央政府的经 济管理职能朝着经济服务职能转型提供了契机,中央政府的事权改革力度较大,而地方政府的事权改革不够理想。第三次改革发生在1993年,这次改革是为适应 社会主义市场经济体制改革的要求,本着转变政府职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的原则,重点是加强宏观调控和监管部门,强化社会管理职能部门,在这次 机构改革过程中,中央政府将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体,而地方政府则大力精简机构、减人增效。在建立社会主义市场经济体制的总体战 略布局下,政府职能转变的步伐加快,政府上下形成了事权转型的热潮。第四次改革发生在1998年,这次改革根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,实 行政企分开,以建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。在这次机构改革过程中,中央政府调整和撤销了一些直接管理经济的专业部门和行政性公司, 加强了宏观调控和执法监管部门,地方政府则自上而下有步骤有秩序地进行了机构改革,精简了机构和人员。通过这次改革,各级政府逐步转向主要运用经济手段、 法律手段来管理社会经济事务,其事权的内容和结构发生了较大的变化。第五次改革发生在2003年,这次改革继续围绕政企分开的核心内容,按照精简、统一、 效能和依法行政的原则,进一步转变政府职能,调整政府机构设置,理顺部门职能分工,减少行政审批,提高政府管理水平。国务院机构改革的重点是深化国有资产 管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、推进流通管理体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设,地方政府也进行了相应的改革。第六次改 革发生在2008年,这次改革坚持以人为本、执政为民,坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应,坚持科学民主决策、依法行政、加强行政 监督,坚持管理创新和制度创新,坚持发挥中央和地方两个积极性。在科学发展观的统领下,政府职能转变的方向基本明确,中央与地方之间的事权划分在新的历史 时期朝着优化、科学的格局迈进。

        二、改革开放以来中央与地方关系演进过程中的成就与问题

        历史经验表明,传统计划经济时期的中央与地方关系调整始终未能突破权力收放循环的周期律;改革开放后,伴随着经济体制的转型,中央与地方关系的调整虽然取 得了重要进展,然而其在权责划分、收支匹配、机构设置等方面还存在诸多不足。

        (一)中央与地方关系演进过程中的成就

        1、与市场经济相适应的政府职能的转变与划分

        1993年的《宪法》(修正案)将1982年《宪法》中规定的“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作 用,保证国民经济按比例地协调发展。”改为“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。”这标志着我国从计划经济体制向市场经济体制的 转型得到了《宪法》的肯定。随着转型的深入,政府在经济社会发展中所承担的角色必然会发生变化,转变政府职能成为大势所趋。政府职能的转变要通过中央与地 方之间的职能分工而加以落实,它涉及到事权的划分和机构的改革,二者相辅相成。从事权划分上看,中央政府逐步承担起管理相对而言更为宏观性、战略性、基础 性事务的职责,而地方政府则承担执行中央政策以及进行微观事务管理的职能。从政府机构改革上看,中央政府通过专业性分工将不同的事务交由各部委去处理,但 并不要求各级地方政府按照对口部门进行相应的机构设置,因而建国初期形成的条块分割局面有所改善。当然,中央与地方之间的职能分工会有交叉部分,对于交叉 职能,地方各级政府服从中央政府的任务分配和全局安排,但有时也会采取合作、博弈,甚至变通的办法来解决。

    如果将中央与地方关系看作是一个关系体系,则事权结构必然成为这个体系的重要组成部分。在市场经济体制改革的背景下,政府与市场之间不断调适,政府 职能逐渐发生转变,政府作用有退有进,即政府不再是经济活动的直接参与者,而是为市场在资源配置中起基础性作用提供宏观环境的间接参与者,这种角色转变需 要通过一次次的政府机构改革来实现。在改革开放以来六次大规模的政府机构改革中,中央政府逐渐将全国性和区域性的管理职能和公共服务职能上收,而将地方性 的经济职能和行政管理职能层层下移,从而提高了机构协调能力和行政效率,为进一步推行政治体制改革奠定了基础和积累了经验。三十年来,与市场经济体制相适 应的政府职能转变已成共识,其事权划分也随着政府机构改革而渐趋合理。

        2、中央与地方财政结构的调整与稳定

        财税体制改革是中央与地方关系调整的核心问题之一。1980年代推行的财政包干制度一方面激发了地方政府发展经济、增收节支的动力和兴趣,地方财政收入节 节攀升,从而增强了地方政府同中央政府讨价还价的实力,但另一方面却造成了中央财政能力的减弱和“诸侯经济”的兴起。针对财政包干制的弊端,1994年我 国正式实施了分税制改革,即实行一种按税种划分中央和地方收入来源的财政管理体制。分税制的目的是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的财权关系,从而 调整和优化中央与地方的收入结构。分税制改革通过税种的划分而实现,中央政府在税种的分配上取得了优势地位,进而大大增强了自己的财政汲取能力,中央财政 薄弱的局面也由此而得到迅速扭转。图1和图2分别描述了1978—2007年间中央财政收入占全国财政收入的比重和中央财政支出占全国财政支出的比重的变 化趋势,前者呈现出先增加后减少,1994年后再急剧增加,然后趋于平稳的态势;而后者总体上呈减少趋势。虽然由此并不能得出“弱中央—强地方”向“强中 央—弱地方”格局转变的结论,但有一点是很清楚的,即通过财税体制改革,中央政府基本具备了进行大规模宏观调控的财力,而地方政府支出则可能会依赖于中央 政府的转移支付。


        资料来源:根据历年《中国统计年鉴》计算而得。   资料来源:根据历年《中国统计年鉴》计算而得。
    前已述及,改革开放以来,我国政府对中央与地方的财税关系进行了多次应时调整,重新划分了中央与地 方在履行各自职能上所依赖的财政收支结构。1980年代所进行的三次大规模财税体制改革(1980;1985;1988)针对的是计划经济时期“统收统 支”体制,其目的在于克服中央将财力管得过死而扼杀了地方发展经济的活力和积极性等弊病,重在“包”字上做文章,被称为财政包干制改革。财政包干制的实行 虽然解决了地方政府的经济发展动力问题,但却使中央政府的财政能力和权威地位受到了挑战,为此,1994年实行的分税制改革试图扭转这种局面,事实证明, 分税制改革效果非常明显,如图1所示,中央政府的财政能力得到了迅速增强,中央政府的宏观调控能力也藉此得以提升。总体来看,财税体制改革不但是对中央与 地方财力结构的重新调整,更是对中央与地方利益关系的重新划分,这种财力结构的调整和利益关系的划分是一种动态的正和博弈过程,即财税体制改革既照顾到了 地方政府的积极性,又体现了中央政府的宏观调控能力。目前,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,地方经济发展的势头十分强劲,维持了年均9.5%的高 速增长,人均GDP也在稳步提高,地方经济实力,特别是东部地区的地方经济实力得到了快速提升,同时中央政府的宏观调控能力也稳步增强,财税体制改革对这 种有利局面的形成起到了重要作用。

        3、中央与地方利益制衡机制的建立与完善

        通过中央与地方财力结构的调整,中央与地方的利益制衡机制逐渐建立并趋于完善。在经济体制转型时期,中央与地方利益关系的调整不可避免地涉及到其他的利益 群体,例如普通民众、地方精英和企业法人等微观经济主体,这些利益群体参与到中央与地方的利益博弈中来,共同推动了市场经济的发展。崔之元构建了由中央政 府、地方精英和普通民众组成的“三分法”模型,在这个模型中,一方面中央政府与普通民众通过“结盟”来制约“中间层”的离心倾向,另一方面“中间层”的存 在制约了“上层”的过度集权 。杨瑞龙和杨其静采用个体主义的成本—收益分析法,并利用博弈论思想,分析了地方政府为了发展地方经济而主动引进市场机制,中央政府为了防范不确定性风险 而控制地方“过度”改革,微观主体为了经济自由和机会而成全地方政府作为集体行动组织的联动博弈行为,指出地方政府是推动市场化改革的助推器 。在市场化改革条件下,无论是中央政府、地方政府,还是其他经济主体,它们都有自己独立的利益目标,通过多次博弈,中央与地方始终在寻求最佳的利益均衡 点,而中国经济的持续强劲表现表明这种利益制衡机制已经形成。
    中央与地方利益制衡机制的形成并非一蹴而就,它是各种利益主体相互博弈的结果。首 先,地方分权改革和财税体制改革激发了地方政府推动经济发展的热情,地方经济实力得到大幅提升,进而地方政府的财政实力有了进一步的增强,地方政府作为中 央与地方博弈的一方,其独立性和自主权得以体现。其次,中央政府加大了中央决策的科学化、民主化、法治化力度,使得地方政府及其他非政府组织的利益能够有 一定的渠道在中央政府的各项决策中予以表达。再次,中央与地方的综合利益在最大程度上进行了合理分配。中外实践表明,中央集权和地方分权永远都应该是一种 混合状态,二者的组合不能轻易地偏向哪个极端,否则会出现诸多危害,这方面的例子和教训很多。因此,中央政府与地方政府都是在尽力争取达到双赢局面的初衷 下反复权衡利弊,尽量保证综合利益的最大化。

        (二)中央与地方关系演进过程中的问题

        1、中央与地方权责关系仍未理顺

    中央与地方的权责关系包括两大内容,即财权分配和事权划分。财权分配结构取决于财税体制改革,从历次财税体制改革的效果来看,中央与地方的财权分成 比例一直是个难题。在推行财政包干制的1980年代,地方政府财政自主能力的提升空间得以释放,推动或延缓地方经济发展进而增加或减少财政收入成为地方政 府的自我激励和惩罚机制,与此同时,中央政府财政收入在全国财政收入中的比重呈明显的下降趋势,中央政府的行政干预能力被大幅度削弱,无怪乎有些学者得出 了“弱中央—强地方”格局的判断,这显然有悖于我国政府一贯强调的发挥中央与地方两个积极性的宗旨。自1994年分税制改革后,通过税种的重新划分,中央 与地方财权结构发生了大逆转,进而财力结构出现了新的格局,中央政府的财政收入有了制度上的保障,而地方财政收入虽然绝对数上有增无减,但它占全国财政收 入的比重相比以前却大大减少了。从三十年的改革实践来看,无论是实行财政包干制还是分税制,中央与地方政府的财政收入始终存在缺口,这一缺口的影响因素复 杂多变,它应保持在何种程度很难进行科学的论证,在现实中也没有一个明确而精准的比例。从理论上说,财权的分配取决于事权的划分,但在实际操作中,中央与 地方事权的划分并没有太多地考虑到财权结构的失衡,这是我国财权与事权严重不对称的根本原因。

        显而易见,政府职能的转变必然会改变中央与地方事权划分的内容和格局,也就是说,中央与地方的事权分配格局会随着政府职能的转变而发生重构。中央与地方的 事权重构遵循一定的规律,一般地,中央的事权是宏观的、全局的,而地方的事权是微观的、局部的,但是也有中央与地方共同参与才能解决的事情,如中央与地方 在全国性公共品和区域性公共品供给中的角色分工,在公共教育、环境保护、扶贫济弱等问题上的优势互补,等等。改革开放虽然是一次史无前例的全局性改革,但 它并没有改变政府的权力来源机制,地方政府的权力来自于中央政府权力的让渡,因此,事权可以大幅下放,而财权不能完全下放依旧是中国政府间权责分工的痼 疾,即便是经济性分权后地方政府财力有所提升,地方政府在权责分工上仍不具备与中央政府讨价还价的力量,更何况下级政府官员的任命权在于上级政府 ,这就为中央与地方在权责分工上出现扭曲提供了可能。周天勇等描述了这种扭曲现状:“中央管理微观事务,地方承担宏观职能;微观事务机构上收,地方推脱责 任;地方有事务,无钱,中央有钱,地方向中央跑。” 中央与地方在权责分工上的扭曲一方面造成了地方政府提供的公共品远远不能满足地方需求、地方政府向市场寻租,甚至变相举债 ,另一方面中央政府主导市场的力量进一步增强,破坏了市场经济规律,导致了更为严重的政府失灵。
    2、中央与地方收支结构仍不相称

        财税体制改革对中央与地方各自的收支结构有重大影响。相关统计数据显示,1978年中央财政收入为175.77亿元,而同年的中央财政支出为532.12 亿元,后者约是前者的3.02倍;此后这个比重一直在减少,直到1993年,中央财政收入为957.51亿元,而同年的中央财政支出为1312.06亿 元,后者约是前者的1.37倍;1994年中央财政收入为2906.5亿元,而同年的中央财政支出为1754.43亿元,情况发生逆转,前者首次超过后者 并保持领先地位,图3大致描述了这种趋势。与此相反,1978年地方财政收入为956.49亿元,而同年的地方财政支出为589.97亿元,前者约是后者 的1.62倍;此后这个比重一直在减少,直到1993年,地方财政收入为3391.44亿元,而同年的地方财政支出为3330.24亿元,后者接近前 者;1994年地方财政收入为2311.60亿元,而同年的地方财政支出为4038.19亿元,后者反超前者并保持领先地位,图4大致描述了这种趋势。以 1994年分税制改革为分水岭,中央财政收支结构和地方财政收支结构的这种交叉逆转至少说明了三个问题:第一,中央财政汲取能力的增强改变了1994年以 前中央财政支出依赖地方财政上解的局面,中央政府提高了自身决策的自主性和宏观调控能力;第二,要建立和健全中央与地方财力与事权相匹配的体系,就是要加 快形成统一规范透明的财政转移支付制度,这是中央调控地方的制度保障;第三,中央与地方财政收支结构不相称是个长期的状态,它赋予了中央政府履行宏观权力 的空间。

     
        资料来源:根据历年《中国统计年鉴》计算而得。  资料来源:根据历年《中国统计年鉴》计算而得。
    对地方政府而言,财力与事权出现较大的缺口损害了它们推动经济发展的信心和动力;对中央政府而言, 财力过剩固然可以增强其宏观调控能力,但这同时也在考验自己的决策能力和公正力。转移支付制度的建立和健全是缓解中央与地方收支结构不相称的主要措施之 一,也是国际上通行的办法,但是中国目前的转移支付制度离规范化、法制化还相距甚远。为了应对地方财政收支结构不对称的局面,中央政府默许了地方政府依赖 预算外收入来弥补收支缺口,这无疑给了地方政府以违规操作的机会和便利。可见,几次大规模的财税体制改革只是解决了中央与地方在财政收入上的分配问题,而 对决定事权能力大小的支出结构并未做出相应的划分,由此导致中央与地方均会采取机会主义行为来实现自己利益的最大化 。此外,在现有财政体制下,中央与地方和地方政府之间的财政竞争导致了日益严重的土地问题、区域发展问题,这些理应引起中央决策者的高度重视。

        3、中央与地方部门同构仍然严重

        自上而下的改革方式固然减少了中央与地方关系调整的交易成本,但却无法解决计划经济体制遗留的一个重要弊病,那就是中央与地方政府之间的部门同构现象。中 央政府的权威地位并不一定要靠中央与地方政府之间进行部门设置的上下对口来实现,特别是在中央与地方职能分工差异较大时更是如此。然而,地方政府为了寻求 业务上的指导,加上地方政府官员为了获得更大的升迁机会,主动保留或设置了与中央保持一致的对口部门,使得计划经济时期形成的“条条”框架不同程度地得以 维系。在三十年的改革进程中,虽然城乡二元经济结构的固化和东中西部的非均衡发展对中央与地方政府之间的部门同构有一定的影响,但并没有从根本上改变中国 政府间纵向部门同构的根本局面,这严重地阻碍了全国统一市场的形成 ,同时“条条”分割也增加了不同部门之间的协调成本。此外,部门同构方便了上级政府将事权交由下级政府去处理,众所周知,中央的政策依赖地方政府去执行, 而中央给地方分配任务和监督地方执行情况的最好方式是管人管财,从人事任免的角度看,上级政府对下级政府的权力是很大的;从财力分配上看,虽然通过分税制 改革,地方政府的收入来源有了一定的独立性和保障,但大头仍在中央,中央集权的格局没有根本改变,这就滋生了中央财政资源的不合理分配、地方经济活力被扼 杀等问题。

        部门同构是传统计划经济时期“条块”体制的产物,其存在依据在于方便管理、明确责任,但却没有更多地考虑普遍性与一般性之间的区别。如果说政府部门设置的 目的是为了执行相应的事务的话,那么中央与地方不应该存在太多的部门同构现象,因为中央与地方所承担的事务有着明显的差异,即便是中央与地方有共同履行的 事务,也能分出主辅次序来。在我国现行政府机构体系内,“统一领导、分级管理”,“政出多门、多头管理”的现象还很普遍。三十年的改革经验告诉我们,中央 政府在机构改革上很见成效,但地方政府机构的改革似乎千篇一律地向中央政府的机构设置看齐,这就忽视了地方政府履行的公共事务的特殊性。总之,部门同构的 作用是双向的,一方面它有利于中央政府对地方政府的垂直管理,提高行政效率,减少组织成本;另一方面却造成了政府职能分工的错位和政府间责任的相互推卸, 影响了公共行政职能的履行质量。

        三、中央与地方关系:中国模式及其特色是什么?

        在传统计划经济时期,中央与地方的权力收放模式走不出“死乱”循环的根本原因,在于这种周期性的循环在高度集中的传统计划经济体制下始终停留在各级政府之 间经济管理权力的上收和下移上,几乎不涉及政府对非政府机构(特别是企业)的分权改革,这一方面扭曲了政府职能,另一方面也不利于政府之间的权责分工。

        改革开放之后,市场化改革为中央与地方关系的调整注入了新鲜活力,逐渐形成了具有中国特色的中央主导下市场导向型中央与地方关系模式,即在中央政府的主导 下,以市场化改革为导向,坚持发挥中央与地方两个积极性,立足于政治上相对集中和经济上相对自主相结合的政治经济结构,不断推进政府职能转变和财政结构调 整,最终形成政府职能合理、财政结构稳定、利益机制完善的良好局面。

        (一)中央主导下市场导向型的渐进式改革

        历经三十余年的传统计划经济体制是中央与地方关系走不出收权与放权往复循环的桎梏,而市场化改革打开了这种封闭式循环之结。改革开放以来,市场化改革成为 推动中央与地方关系调整的根本性动力,它将正确处理政府与市场关系这一难题推到了理论与实践的最前沿,并以国有企业改革为突破口,通过政企分开从而实现了 政府职能的转变。受政治单一制的影响,我国市场化改革是由中央政府主动发起的,在改革过程中,中央政府的权威地位和领导力逐渐稳固,影响中央与地方关系的 财税体制改革和政府机构改革均由中央政府主导而进行了自上而下的渐进式改革。与此同时,由于引入了市场化改革,传统计划经济时期形成的中央与地方的权力收 放关系走出了“死乱”循环,并在渐进式改革中找到了中央与地方适度分权的优化模式。中央主导下市场导向型的渐进式改革不直接触及基本经济制度,而是在增量 改革过程中建立起了相对完善的激励与约束机制,从而保证了改革在社会安定团结的大环境下进行,这在最大限度内推动了经济社会的稳定发展。

        改革开放以来,理论与实践界围绕中央集权与地方分权进行了广泛的争论 ,不过,中央集权与地方分权始终没有脱离政治单一制的框架,而是在集权和分权之间寻求最优组合,从而建构了具有中国特色的中央集权—地方分权的混合型体 制。在这种体制中,中央与地方不再是单纯的行政隶属关系,而是具有某种契约性质的利益关系 。在利益制衡机制的作用下,中央政府保留了比其履行本级事权更大的财力作为进行财政转移支付的物质基础,这有利于中央政府宏观调控能力的实现,而地方政府 则凭借其分享的财权而取得相应的财力。改革开放后四次大规模的财税体制改革,特别是1994年推行的分税制改革从很大程度上改变了中央与地方的财权结构和 财力结构。由于经济发展程度的不同,东中西部虽有同等财权但其财力却各不相同,城乡之间也存在类似的问题,因而地方财力结构的调整要求中央政府发挥其应有 的作用,而中央政府调节地方财力结构的有效政策工具便是财政转移支付制度。

        在市场化改革的推动下,政企分开成为绕不开的改革主题,通过国有企业改革的推进,中央政府、地方政府与企业的产权关系逐渐被理顺,政府与企业的关系不再是 传统计划经济时期的管理与被管理的关系,而是政府为从事微观经济活动的企业提供公共服务,这就意味着政府职能在政企分开的过程中逐渐发生转变。正是市场化 改革改变了政府的事务内容,从而要求政府机构做出相应的改革,改革的结果表现为中央与地方政府之间事权格局的重构。改革开放以来六次大规模的政府机构改革 不仅是顺应政府职能转变的需要,更是市场经济条件下政府职能在各级政府之间分配的渐进式调整。正是国务院机构改革的大力推动,地方政府才有了改革的方向和 动力,进而突破了中央与地方单纯的行政隶属关系。

        (二)发挥中央与地方两个积极性

        事实证明,中央与地方政府既有共同的价值诉求,也有各自独立的利益取向,因此博弈论成为分析中央与地方政府之间利益平衡关系的常用方法。作为分析不同利益 主体多次讨价还价过程及其结果的有效手段,博弈论需要将中央与地方政府所拥有的各项筹码(包括权力束、事权束)考虑在内,中央政府在博弈过程中占据主导地 位,但要想获得持久的利益,中央政府必须对地方利益予以全面的考虑。因此,发挥中央与地方两个积极性成为中央与地方政府博弈的最优结果,这种结果的出现可 以说是在中央与地方政府之间形成了一种利益的制衡机制。表2多次显示,发挥中央与地方两个积极性是改革开放以来中央与地方关系调整始终坚持的一项总体性原 则。经济与政治体制改革虽然由中央主导,但由于以市场化为导向,中央侵占地方利益的可能性大为减小,地方也藉此而更好地顺应了市场化改革。

        一方面,随着经济与政治体制改革的纵深发展,中国共产党和中央政府的权威地位仍然保持,这是维护经济社会稳定的前提。传统计划经济时期,中央政府掌握着高 度集中的计划管理权限,而经济体制转型时期,计划管理权限的高度集中不再符合实际形势的需要,此时中央政府的权力集中方式转移到对宏观调控权的独占上。 1980年代的财政包干制虽然推动了地方经济的发展,但是中央财政汲取能力被大幅度削弱。1994年的分税制改革改变了这种局面,使得财政能力相对集中, 从而中央政府的宏观调控能力得以增强。通过放权让利的财税体制改革和适应经济体制转型的政府机构改革,中央政府的公信力也得到了很大的增强,这从另一个侧 面也促进了中央政府积极性的提高。

        另一方面,中央主导的市场化改革从制度上考虑到了地方政府在政治上和经济上的自主权,有学者对此进行了总结:⑴通过改革立法体制,中央向地方下放立法 权;⑵通过改革经济管理体制,中央向地方下放了经济管理权;⑶通过改革行政管理体制,扩大了地方财政自主权;⑷通过改革干部人事制度,扩大了地方的干部人 事任免权。 改革开放之后的分权与改革开放之前的放权有着本质的不同:首先,改革开放后中央对地方分权是为了适应市场经济体制改革的需要,它打破了传统计划经济时期高 度集中的计划管理体制,使地方政府在有独立目标取向的前提下获得了独立行动的行政能力和财政能力;其次,无论是分税制改革还是政府机构改革,虽然都有反弹 现象,但是周期性的改革机制使得中央分给地方的权力不致于因中央主导而重新集中,这有利于减少地方政府的短期行为;再次,国有企业改革使得中央与地方关系 的调整不再拘泥于中央与地方关于经济管理权的收放,而是在产权制度改革的推动下,重新理顺政府职能及其分工,这符合市场化改革的要求。正因如此,改革开放 后的合理分权行为使得地方政府的积极性有了很大的提高。

        (三)政治上相对集中与经济上相对自主相结合

        很少有文献公开赞成纯粹的中央集权或纯粹的地方分权,当然,纯粹的中央集权与纯粹的地方分权在实践上也是行不通的。因此,中央集权与地方分权之间的最佳组 合模式成为理论界讨论的热点问题。在我国传统计划经济时期,中央集权与地方分权之间的关系表现为经济管理权限的上收和下放,这种封闭式的权力循环不能促进 经济的发展,因此不会产生权力增量。改革开放后,由于市场化改革的引入,单纯的经济管理权逐渐为权力束所代替,中央集权与地方分权的分析框架变得复杂而多 样。通过对中央与地方关系演进过程的梳理,笔者认为应该将中央集权与地方分权理解为政治上相对集中和经济上相对自主相结合,这有利于从正确处理稳定与发展 的关系的角度来考察多维权力关系。改革开放后形成的中央主导下市场导向型中央与地方关系从整体上构建了我国独特的政治上相对集中与经济上相对自主相结合的 政治经济结构,这种结构是对政治单一制的继承,同时也是适应市场化改革要求的制度创新,它为改革、发展与稳定提供了制度条件。

        在市场化改革过程中,政治上相对集中不再是传统计划经济时期的中央高度集权。改革开放以前高度集中的中央集权体制既阻碍了经济发展又制约了社会进步 ,即使有过几次下放权力的尝试也都是迫于经济社会形势的需要,且每次放权不久权力便又上收,这是我国传统计划经济体制推行了三十年后的经验所证实过的事 实。中央高度集权固然不可取,但这并不是说中央可以将权力任意下放,即使在市场经济条件下,政治上相对集中也是有必要的:⑴发挥社会主义优越性,集中力量 办大事需要权力的相对集中,而权力的相对集中又要求财力的相对集中做物质保障;⑵全国统一的市场经济秩序和法律法规要靠相对集中的政治体制来维持;⑶国家 利益、国家安全、国家发展等重大战略都应该由中央政府统一领导、统一决策;⑷维护经济安全运行、社会公平正义需要强有力的国家机器;⑸进行宏观经济调控, 实现地区经济平衡发展需要权力和财力的相对集中。改革开放以来,我国政治上相对集中体现在如下几个方面:⑴立法权;⑵中央对地方主要领导的人事任免权;⑶ 宏观决策和宏观调控权。总之,政治上相对集中保证了我国经济社会的平稳快速运行。

        在中央主导的市场化改革条件下,经济上相对自主不再是传统计划经济时期的向下放权。改革开放以前中央向地方下放经济管理权限,是将中央政府的经济管理权限 下放给地方政府,根本没有改变政府与企业的隶属关系,企业依附于政府,政府仍然行使着对企业的经济管理权,企业不可能真正成为自主经营、自负盈亏的经济主 体,从而造成政府与市场的错位。在市场经济条件下,通过国有企业改革,这种情况大为改观。经济上相对自主体现在:⑴分权和市场化改革增强了地方政府在经济 上的独立性;⑵企业成为微观经济主体,中央政府成为宏观调控主体,地方政府成为直接服务于市场经济主体的公共管理部门,三者各得其所;⑶通过财税体制改革 实现了中央政府对地方政府的放权让利,通过国有企业改革实现了政府对企业的放权让利 ,前者调整了中央与地方的财政关系,后者改变了政府与企业的隶属关系,从此中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预,不得任意对地方政府独享的权利进行 限制与改变 ,地方政府在经济上的自主性不断增强。

        政治上相对集中与经济上相对自主相互交织在一起形成了中国独特的政治经济结构。政治上相对集中是保证经济上相对自主的前提,中央政府的权威地位通过政治上 相对集中而得以体现,反映在中央政府通过立法权和人事任免权的独占而把握了地方政府的政治方向,通过财力的相对集中而对全国各级地方政府实施全局性调控, 这既是政治单一制的特征,也是保证国民经济稳健发展的制度保障。与政治上相对集中相对应地,经济上相对自主保证了地方政府履行地方利益代表的职责,且地方 政府将定位于给微观经济主体提供公共服务的角色,这种角色定位要求地方政府给予微观经济主体相对宽松自由的市场经济环境。

        (四)政府职能转变和财政结构调整相结合

        改革开放以来,中央与地方关系的调整是在市场化改革的背景下进行的,因此,诸多学者将经济体制转型看作是推动中央与地方关系演进的根本原因。围绕经济体制 的转型,改革的内容几乎囊括了权力结构调整、政府职能转变、财力格局转换等所有方面,每个方面都曾被学界用作过判断中央与地方演进阶段的标准,然而,单独 使用这些标准并不能得出正确的结论来,而综合性地使用这些标准又不能绝对地划分出不同的演进阶段来,因此,对改革开放后中央与地方关系的研究不宜人为地划 分出不同的演进阶段。从前面的论述来看,我们不如找几条关键的线索来进行探讨。改革开放以来,中央与地方关系调整的主要线索是财税体制改革和政府机构改 革,这两项改革相辅相成,共同推动了中央与地方关系的纵深发展。

        市场化改革将企业的微观经济管理权从政府手中分离出来,政府职能随之必然发生转变,与政府职能转变相对应的改革措施是自上而下的政府机构改革和财政结构调 整,这就意味着改革开放之前的中央与地方关系在新形势下进行了职能结构和利益结构的重构。

        前已述及,改革开放改变了政府与市场的关系,政府职能从传统计划经济时期包揽一切逐渐收缩并转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。政府 机构改革是适应政府职能转变的根本举措,通过政府机构改革实现了政府职能的重新定位和划分。虽然我国目前尚做不到政府职责与事权的高度统一,但是经由政府 职能的重新定位和划分,中央与地方的事权结构正在不断调整。在传统计划经济时期,中央政府与地方政府是单纯的行政隶属关系,企业依附于政府,微观经济管理 职能占据全部政府职能的绝大部分,而地方政府成为中央政府在地方上行使经济管理职能的执行机构。随着市场化改革的推进,市场因素在整个社会中愈加突出,政 府职能逐渐过渡到为市场经济运行提供宏观环境和政策支持上来,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等新型职能在整个政府职能中所占的比重越来越大,在 这些职能面前,中央与地方因各自的角色定位而各有分工。通过分税制改革,中央与地方在事权划分上已经取得了共识,那就是中央政府承担全国性公共服务提供的 职能,而地方政府则提供地方性公共服务,除此之外,中央与地方政府还可能共同承担某些受益范围不够明晰的公共服务提供的职能。

        与政府职能转变及其划分相联系的是中央与地方财政结构的重构,而财政结构的重构必须满足政府职能转变的要求。三十年来,经济体制改革的重心从改革开放之初 的注重效率逐渐走向更加注重公平,中央与地方关系也在不断发生变化。改革开放之初的效率导向扩大了地区、阶层、城乡之间的收入和贫富差距,弥合这些差距成 为中央政府的重要任务,中央政府维护公平正义的职能被凸现出来。为了适应这种效率导向型改革到公平导向型改革的转型,中央与地方的财政结构通过财税体制改 革也发生了1994年前后中央财政收支结构和地方财政收支结构的交叉逆转,中央财政能力大大增强为公平导向型改革提供了可能。

        四、中央与地方关系走向的展望

        2006年3月14日召开的第十届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(简称《纲要》),提出要 “合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。” 这一规划对市场经济条件下政府的权责进行了明确的限定,而对这些权责如何在中央与地方之间分配却没有详细的说明。2006年10月11日通过的《中共中央 关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(简称《决定》)虽然也没有直接回答如何分配政府权责的难题,但却比《纲要》更进一层,提出应以财税体制改 革为突破口来划分中央与地方的事权,即“进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法,加大财政转移支付 力度,促进转移支付规范化、法制化。” 综合考虑中国经济与政治体制改革的经验和教训,我们认为未来的中央与地方关系调整应该以财税体制改革为轴线,合理划分中央与地方政府在经济调节、市场监 管、社会管理和公共服务等方面的权责,这就要求我们在继续转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构上取得新的突破。

        (一)加快转变政府职能,推动行政管理体制改革
    转变政府职能是自改革开放以来中国政府长期倡导的关于政治体制改革的主题之一,但是 这项工作在市场经济体制改革的过程中总是处于被动地位,即政治体制改革滞后于经济体制改革并受经济体制改革的制约,因而改革的潜力没有最大限度地发挥出 来。今后要化被动改革为主动改革,通过行政管理体制改革早日实现政府职能的真正转变。

        转变政府职能首先要把握好转变的方向,这涉及到如何正确处理政府与市场的关系问题,对中央与地方政府而言,政府职能的转变既有共性又有差异。从世界经验来 看,无论是发达国家还是发展中国家,“小政府,大市场”模式从来也没有真正实现过,政府在市场经济运行中始终发挥着重要而独特的作用。尽管如此,政府有其 活动的边界,那就是它只能对市场机制的顺利运行进行宏观调控并提供相应的公共服务,而且中央与地方扮演的角色也不尽相同。根据过去三十年来的经验与教训, 我们认为转变政府职能,推进行政管理体制改革需要遵循以下原则:一是保证中央政府调控市场的权威以及维系这种权威所需的财力资源和公信力,同时也要保证地 方政府促进经济发展的积极性;二是在职能划分上不仅要考虑到中央与地方既有行政隶属关系,还存在功能互补、互惠合作的利益关系;三是有选择地借鉴先进国家 经验,引入第三方部门,合理利用第三方的资源进行社会管理,并提供公共服务;四是行政管理体制改革要上下联动,不能仅凭中央政府一刀切,而是应该充分考虑 到地方政府的利益,循序渐进,稳步推进,特别是要考虑到机构精简后的人员分流与安置问题。

        转变政府职能,推动行政管理体制改革是一项艰巨的工作,需要进行周密的部署和反复实践。正如胡锦涛总书记在十七大报告中强调的那样:“要抓紧制定行政管理 体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。” 从正确处理好中央与地方关系的角度来看,行政管理体制改革重在规范中央与地方的职能范围,并与市场经济体制改革紧密结合起来,以改善政府与非政府组织之间 的关系,利用现代化的信息技术加强纵向和横向之间的政务管理。在实践中,行政管理体制改革的主要措施是整合、归并职能部门,减少行政层级,健全纵向和横向 部门之间的协调与配合机制。总之,行政管理体制改革应该主动地紧扣市场经济体制改革,从中央与地方联动的视角来实现政府职能与市场作用的优势互补。

        (二)建立公共财政体系,理顺政府间的收支关系

        公共财政是大财政,既要全国一盘棋,又要考虑局部利益。公共财政的主要手段之一是转移支付制度,而转移支付制度的健全考验的是中央政府在平衡地方政府财力 时所表现出的公平性和透明度。“完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省级以下财政管理体制”是“十一五”规划纲要明确提出的要求,为了满足这一要 求,理顺政府之间的收支关系,逐步实现转移支付制度的合理化、科学化、民主化就势在必行。此外,科学的公共预算制度也是公共财政的重要组成部分,公共预算 制度改革不能局限于满足中央与地方各自财政预算的平衡,而应统筹中央与地方的整体性平衡。

        理顺政府间的收支关系取决于中央与地方的统筹兼顾,这就要求建立公共财政体系。实行公共财政的目的是为了将政府的主要职责调整到为市场经济主体提供公共服 务上来,以基本公共服务均等化的实现为目标,这是由公共财政的公共属性决定的。要达到这种目的,需要对发端于1994年的分税制进行适当的调整,在财政制 度设计上更加注重社会公平因素。为了建立公共财政体系,理顺政府间的收支关系,需要做如下工作:首先,理顺中央与地方政府之间财力与事权相匹配的关系,明 确各级政府在提供义务教育、公共服务、社会保障和生态环境上的职能和权限,体现财力向公共服务倾斜、向农村倾斜、向西部倾斜,切实增强乡镇政府履行职责和 提供公共服务的能力 。其次,建立和健全转移支付制度。转移支付制度在大国治理中扮演着重要的角色,它是中央调控地方、政府调控市场的重要手段,为此,应该建立专门的部门,在 对地方政府进行充分调研的基础上,尊重国家战略和考虑地方实情,进行制度化的有针对性的转移支付,做到转移支付的制度化、科学化和民主化。再次,完善预算 管理体制。在预算管理体制改革的进程中,应根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求,调整各级政府的财权和事权划分,在现有宪法框架内 逐步调整行政层级和财政层级。值得强调的是,公共财政体系的建立服务于构建社会主义和谐社会这一时代目标,社会和谐的重要条件之一是府际和谐,因此,建立 公共财政体系,理顺政府间的收支关系是中央与地方关系探索中的重要课题。

        (三)优化政府权力结构,发挥中央与地方积极性

        在市场经济浪潮的推动下,受革命热情和政绩冲动的诱导,地方政府的创新积极性和责任感普遍较强,中央要善于激发并引导这些有利因素。作为中央政府来说,它 的积极性来自于政府公信力的提升和地方政府的政策配合,前者取决于全体民众对政府执政能力和效果的认同,而后者则来自于地方政府对中央政府指导方针和决策 权威的服从。对地方政府而言,掌握一定的权力(包括立法权、经济管理权、财政自主权、人事任免权等)和拥有良好的预期(政策一贯性、官员晋升、百姓拥护 等)是其积极性的主要来源。因此,探索和研究中央与地方积极性之所在,调动一切有利因素激励并利用好这些积极性就非常重要。中央政府的权威和领导地位不能 丧失,但也要兼顾地方利益。既然中央的积极性在于获取全体民众的支持,而地方的积极性在于获取中央政府的支持和地方百姓的拥护,能否利用二者积极性来源的 共同域呢?可行的办法是实现政府权力结构的优化。

        优化政府权力结构,首要的工作是应该明确优化的是哪些权力。事实上,政府的权力包括事权和财权,前者是后者的基础,后者是根据前者而设置的,因此,问题的 关键在于中央与地方的事权划分。有学者提出了有关中央与地方事权划分的完整构架,对中央与地方的事权范围进行了一一描述 。这是一种理想状态,因为中央与地方的事权可以笼统地事前规定,况且许多其他国家也有类似的经验可供借鉴。对此,有些学者持否定态度,例如,李晟认为, “如果希望在政治的解决方案完成之前,依靠超前立法进行设计,则不免强法律之所难。” 对中国这样一个地域辽阔、历史悠久的发展中国家来说,中央与地方之间的事权划分远远不是简单的罗列所能穷尽的,这也是历次《宪法》只做原则性规定的原因所 在。这种关于政府的事权能否事先设定并划分的争论还将持续下去,但这并不妨碍中央与地方权力结构的内容和形式在政府与市场的博弈中取得新的突破。

        在转型中国,中央与地方的关系一度是领导与被领导的关系,但随着市场化改革的推进,中央与地方之间逐渐引入了合作机制。合作机制引入的前提条件是中央政府 与地方政府之间要有共同的利益,这种共同利益的取得要求对政府权力结构进行优化,也就是调整中央与地方政府之间的权力关系。在市场化改革的背景下,要在适 应市场经济条件和民主政治制度的基础上合理调节集权与分权的关系 ,充分发挥中央与地方两个积极性。市场经济发展的内在张力要求中央政府必须对地方政府分权,但分权的同时又必须做好权力的监督和制约工作,否则必然会重新 陷入“分权—集权—再分权……”的无休止循环。

        五、结语

        无可否认,中国从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,乃至到目前构建社会主义和谐社会的历史关键时期,中央与地方关系的调整始终伴随着市 场经济体制改革的步伐而缓缓推进。传统计划经济时期,中央与地方关系的调整始终未能突破收权与放权往复循环的周期律,然而其摸索出的诸多共性经验值得我们 加以总结。改革开放三十年来的演进历程告诉我们,中央与地方关系主要围绕财税体制改革和政府机构改革而进行,正是这两项改革的共同推行,中央与地方关系得 到了相应的调整,这些调整能动地作用于中国的经济与政治体制改革,而中国的经济与政治体制改革也反过来影响到了中央与地方关系的调整。在回顾三十年改革经 验的基础上,本文重点讨论了政府职能转变、财税体制改革、政府机构改革和利益制衡机制所贯穿的中央与地方调整过程中的成就与不足,并在此基础上总结出了中 央主导下市场导向型中央与地方关系模式。最后,文章从转变政府职能、建立公共财政体系和优化政府权力结构等方面对中国未来的中央与地方关系走向进行了展 望,以探索中国经济与政治体制改革中中央与地方关系的合理路径。     
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