• 县域政体改革的实践追逼

     

    湖南衡阳县委宣传部  刘放生

     

    2010030916:07   来源:人民网-理论频道

     

     

    从实践上讲,改革开放30多年来,现仍带有字的区域,有如下几大变化:

      一是农村的农民工时代已经到来。免除农业税费以来,县域危机一时消减。但随着人口的代际更替,农村的农民工时代已经到来,危机之基有可能重新活跃起来。当我们惊叹城市中8090新生代农民工整个的成长环境、整个的生活方式、整个的精神面貌、整个的价值追求都跟现代接轨时,每年约有5%左右的506070年代的农民工老一代陆续退休返乡,落叶归根,正在向着传统的农耕社会,向着近走不出乡、远走不出县的乡村干部,向着传统的文化,发起全面的挑战。当年,他们远走他乡时,儿女他乡,夫妻离散,但是向着太阳,向着阳光,充满希望,充满信心。对于当地社会来说,对于土地集体来说,劳动力走后留下的是山林田土,是生存保障,而带走的仅仅是田头地角的你争我夺,甚或是偷鸡摸狗。如今,他们又回来了,但已完全不是出走时的样子了,也亦或不是平时年节回来的样子了。他们的思想观念,他们的话语体系,他们的生活方式,也不是当初外出时那个样子了,带有沿海城市的印记,带着现代民主的意识。比如,他们有的还曾参加过要求改善劳工待遇的罢工活动。他们回乡后,首先要重新找回他们的生存资料。他们中也可能是现有人均承包地较少的家庭,他们理解的 “长久不变是指家庭承包这种制度,而不是指各家各户已有的承包地,承包地要定期随人口变动而变动,要的是铁打的承包制,流动的作田人。老一代农民工回乡后所冲击的,不仅仅是农村的经济,还有农村的政治、文化、社会,整个整个地都不会照搬1980年代初他们出去时的那些规矩,甚至也不会照着现有的农村的一整套法则行事。比如,对一些一生近走不出乡、远走不出县的乡村直至县干部,已为他们另眼看待,至少,村干部被回乡老农民工所替代,恐是不可避免的了。一句话,老一代农民工叶落归根的过程,将是农村社会的又一次重大变革,它将涉及到经济、政治、文化、社会和生态的方方面面,其广泛和深刻的程度,前所未有。从制度到心理到具体措施,我们还不能说已做好了接纳的准备。

      二是县域经济份量少、市场经济份额大,财政收入少,公共负担重。以湖南某农业大县为例,2009年,全国人均GDP25000多元,这个县只有11000多元。中国的市场经济本就是从县区的农村开始的,农业首先走向了市场。县域的二、三产业中,市场的份额也比大中城市的份额大。国营企业改制之后,农区县几无地方国营企业,大多是小型和微型民营和私营企业,余下的便是挑箩摆摊的企业。县域生产要素流动大、流出多。除搬不动的土地之外,劳动力和资金等生产要素一个劲地往外流。进入大中城市的农村劳动力占总劳动力的30%以上,县一级面对的主要是蹒跚的老人无妈的孩子。农村新增的劳动力就是约占农民工5%左右的第一代退休的农民工。资本的主要来源是工薪收入的银行存款,但县内金融部门的贷款占存款的比率由2000年的9278%下降到2008年的3947%,贷款远远少于存款。全国人均财政收入5000多元,而这个县的一般预算性收入人均只有2400多元,而县内的财政收入人均仅有100多元,县级税收和非税收入不足财政总收入的20%,财政来源中的80%来自中央和地方高层数十个部门的资金,虽然中央有县级整合财政资金的政策,但多为虚置,没有那一个上级部门的资金可以整合,整合了一笔,就得罪了一个部门。财政负担沉重,更多的负担是农业四补、公共设施建设和教育、医疗、社保、社救等地方赔钱的国家大事,又由于历史上为农业而设立的机构多,人员多,加重了负担。

      三是县域内的城镇体制发育不全 改革开放以来,县域内的城镇个数增加,区域扩大,居住人口增加,不少县城关镇和较大的镇,城镇居住人口早已超过10万人或更多,城区面积达数十平方公里。但是,在行政管理上已严重不适应。主要表现为:县城关镇政府既管城市建成区,又管周围数十个行政村,而实际上主要管理农区村,城区的管理则由县直多个部门分割管理。乡镇政府所在地的城镇(集镇),也是县直部门、乡镇和所在村的多头管理,如工商和国土等,已至省直管。一些集镇的建成区内,东南西北分属多个行政村管理,给城镇的规划、建设和管理带来很多不便,甚至是有城镇无管理,放任自流,要求改善管理的呼声经年持久。多数土地卖不出去的农区乡村,只有一些公共服务的登记造册的基础性工作,连上达下传的职责都为信息现代化所替代。四是治民之基上移到了县一级。虽然还有乡村组织存在,但县一级党政组织成为实际的基层组织。在自给自足的农耕社会,农村多数居民的活动半径有限,以至于十里不同音、五里不同俗,乡村两级是最基层的行政单位,按比户口,宣布教化,督催赋役,摊派力役,维持治安,兼理司法,被称为治民之基。人民公社时期,队为基础,大量的民生如教育、医疗、社会救助、社会保障和农村水利等基础设施建设都在生产队、大队和公社之内解决,乡村两级是治民之基。实行农地家庭承包,人民事业人民办,实际上就是乡村办,乡村也还是治民之基。农村税费改革以后,教育、医疗、社保、社会救助、社会治安(村警务室)、基础设施建设等先后以县为主,历史上的州牧县令父母官,有了货真价实的意义。治民之基上移到县一级以后,各种社会危机,也上移到了县一级,县一级机关日益豪华的办公室和城市化的生活方式,但面对的依然是进进出出泥腿子,如此强烈的反差,使县市由治民之基又成为危机之基

      上述几大新问题表明,政治体制改革成为县域科学发展的急迫问题。如何改革,有学者提出要在地方省、市、县、乡四级中首先启动地方市、县一级政治体制改革,并带动乡镇一级的改革,这是较为现实的选择。
    (责任编辑:秦华)

     

     

     

     

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