• 陶康:上压下顶:村治空间的扁平化

     

     

    (华中师范大学 中国农村问题研究中心,湖北武汉 430079

     

    [内容摘要]村民自治是我国基层民主治理制度,通过村民在自我教育、自我管理、自我服务中实践基层民主。然而,村民选举出的自治组织却难以独立的形成其成长的空间,从上看,受到来自乡级政府或更高层政府的“压力”,牵制了自治组织的行为和决策;从下看,村民对自己选举出的当家人,成为上级的权力的执行者,通过“顶力”来维护自身的权益。但自上而下的压力和自下而上的顶力从来就是不对称的,“压力”在整体上超越于“顶力”。在一条狭小的缝隙里村民自治成长的空间受到了挤压而呈现出日益扁平化,并且横向上又缺少促其成长动力源。

    [关键词]村民自治    自治空间    扁平化

     

    村民自治是群众的创造性的结果,自上个世纪80年代全面推行以来,村民自治在各地的具体实行中面临着许多问题和不足。总体而言,从上看,村民自治组织受到乡镇政府的牵制,成为其附属行政,包括政治上通过党组织管制村党支部,通过行政权力施压村委,贯彻落实国家政策;经济上,村财乡管,使自治组织没有独立的财权,同时以克扣国家支援农村建设的转移支付资金,对村委进行“行政惩罚”。从下看,村民对选举的过程、选举结果以及当家人胳膊肘往外拐采取政治冷漠的态度,对于涉及到利益的冲突采取聚众对抗基层政府的行动,通过群体压力促使其改变,无处申诉的农民还会通过越级上访,来寻求权力系统的高层压力对基层进行施压。

    一、“上压”——钳制村民自治

       基层民主不是乡镇政府追求的目标,而是其行政的手段。因此,他们会根据自身目标来确定对于某种民主形式的取舍,来选择使用或者不使用民主方式。[1]自上而下的政治压、政策压、经济压和指标压的累积叠加在最低层级的乡镇政府必然会促使其将压力通过特定的渠道向下转移,村级组织这时就成为了其压力的传递对象,成为其行政附属。为此,乡镇政府会以各种方式影响和控制村民委员会的活动,从而压缩村民自治空间。[2]地方政府的政治与行政权力与村民自治权利之间存在着冲突。

    (一)政治压

        乡镇政府为我国行政系统最低层级的政府机构,始终没有让村脱离乡镇的政治管理范围之外。在党政上,乡级党组织可以通过乡党委组织部和纪检会对于村党支部书记经行考核,并控制着村支部书记的福利,如养老保险的支付。对于不听话的村支部书记可以直接免除书记的职务,对于听话的人加以提拔。“一方面,乡镇党委和政府利用在选举中的主导权,在村委会候选人的提名、竞选和投票等各个选举环节施加直接或间接的影响,想办法让自己的人当选。另一方面,乡镇组织或个人甚至还利用自己的权力否定村民选举结果,随意撤换村干部,或者通过其他途径架空或闲置被他们认为不听话的村干部。”[3]在很多村庄村支部书记兼任着村长一职,虽然不可以直接免除村长的职务,但是乡党委免除村支书也是轻而易举的事情。乡镇党委可以直接任命或控制村党支部书记选举。

        乡村精英想进入村庄权力的中心,在选举中当选离不开乡政府的支持,特别是党支部的选举。而乡镇政府需要村民委员会来为其执行下达的政策措施,必须利用权力才能使村委会动起来。村委因而成为乡镇政府的行政延伸,执行者双重代理关系,乡镇政府和村民都是委托人,乡镇政府和村委之间是假委托真代理的关系,而村民和村委之间是真委托假代理的关系。当家人变成村庄管理权力的追求者,进而有学者认为村民自治已近异化了,“随着行政权的膨胀,村民自治权异化的现象也越来越严重,突出表现为自治权的行政化。村委会逐渐异化为乡镇政府的派出机构,村委会的成员也逐渐异化为乡镇政府的代理人而不是村民的代理人。[4]虽然在《村民委员会组织法》中明确规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。把握对基层党、政的控制力,现实的村民自治却是“乡政村治”下的政治附属。

    (二)政策压

    在压力型的行政体制下,政策的执行依靠的是中央到地方层层下压,是自上而下来推动,在村委会这一层更是不能断裂。中央政策更多是一般性和指导性的规定,在政策的层层下达到具体执行中往往出现政策扭曲、截留,对政策进行删减或添加,出现上有政策下有对策,政策执行出现混乱问题。乡镇政府层级最低,政策压力也最大,上面千条线、下面一个针。乡镇政府为减轻执行压力,就会转向行政村施压。同时为了部门的利益,基层政府也乐于变通政策,当这些被异化后的政策传递到各个行政村,造成的政策压力就更大。据《村民委员会组织法》规定:村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务。而实际上,村民自治组织已变成党和国家切实的贯彻落实者。这挤压了村委自我管理的空间,村务管理变成了落实下达的政策。如今国家实施以工补农,以城带乡,实现城乡统筹发展战略,惠农政策陆续出台,收税讲究依法,而分钱加讲求公平和权利。国家出台的解决“三农”问题的政策包括:农村合作医疗、农业直补、新农村建设等等,所有这些政策需要乡级政府通过村委执行下去,政策压也随之加大了。

    (三)经济压

    我国长期以来优先发展城市,依靠农村支持城市,从农村抽取了大量资源。在税费时代,乡镇财政的压力首先表现为保证完成上级规定的税收上缴任务,其次还要保证乡镇干部的工资发放。财税带来巨大压力不得不向村级组织转移,村委的重要的任务就是征收农业税,农业税是乡镇政府开支的重要来源。于是,有的乡镇选择村干部的逻辑就演变成了“谁能收上税费谁就可以当干部,甚至就是好干部”,由此导致有的乡村社会中的“狠”人,甚至地痞流氓,就顺理成章地走上了公共权力的舞台。[5]这时的经济压力是“上收”。另一方面,长期以来,乡镇政府为强化对村的控制,防止村委会滥用公款、收支混乱,长期实行“村财乡管”,村委没有自己独立的财权。对于村内村庄建设支出往往需要请示乡级政府,在缺乏有效监管下“村财乡管”还容易变成“村财乡用”,乡镇政府挪用本属于村庄的公款。同时,在乡镇政府将其面临的财税压力不断转移到下辖的行政村时,伴随着乱摊乱派的乱收费现象,加重村民的负担。

    2006年国家取消农业税后,国家对农村由抽取变为释放,许多惠农支农资金下拨下来如:农村基础设施建设资金、扶贫开发资金、教育“两基”攻坚项目资金、退耕还林还草补助资金、农业直补资金(种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴)等。通过县、乡镇政府具体划拨执行,而在这个过程村庄承受的经济压由“上收”转为“下放”。例如,国家给予农村的转移支付,由乡镇政府划拨到村,转移支付常常成为乡镇政府向村委施压的重要筹码,如果乡镇政府对于村委在履行其规定的任务,就以扣除一定转移支付作为惩罚。本来收入来源就很狭窄和拮据的村庄,没有相应的资金支持就会导致村级组织的“不作为”。长期以来乡镇政府的财政支出依靠地方农业税收,农业税的取消给乡镇政府带来很大的经济压力,必定通过制度外的方式转移到行政村。

    (四)指标压

    村民组织虽然不是一级政府,但是他仍然受到乡镇政府对其工作的考核,考核的内容包括计划生育、秩序稳定等。一方面,乡镇政府收到上级考核的压力,各种任务指标往往与乡镇干部的奖惩、晋升挂钩。上级考核的内容直接或间接都与村委执行相互联系,考核压力必然下沉到村民组织,另一方面,乡镇政府转移给村民自治组织的政治压、政策压以及经济压在具体考核中都会集中体现为指标压。政策覆盖情况,招商引资,土地征用,房屋拆迁、计划生育以及控制越级上访等等,都会转换成量化的指标。例如上访的控制,越级上访一个人次,连县长的政绩考核都要受到影响。计划生育更是一个非常硬性的指标,采取“一票否决制”,也即无论村委在的其他方面工作开展得多么好,多么有成效,只要计划生育工作超标,就会遭到乡镇政府的“一票否决”,就不能受到表彰了,干部也可能不能再参加村委的选举。同时,乡镇政府都会自行构建一些具体指标,要求村委执行,以配合行政执行。这些政治上的、政策上的和经济上的压力最终都将转换成指标体系压力,指标压力是量化的、可控的且有形的压力。

    二、“下顶”——抛弃村民自治

        “下压”通过村民自治组织传递到村民,村民承受来自上级的压力,并不总是采取默认,认真履行自己的“义务”。因为在许多农民把自己的处境与中央及省市的文件进行对比后发现,县及县以下的公共权力组织和干部的行为与中央的政策要求有差距,而在他们看来,正是这种差距决定了他们受到了不公正的待遇。也正因为如此,他们才把县乡党政机关和干部作为抗争的对象。[6]对于设计到切身利益的问题,要进行合法抗争。于是,在压力传递到村民,还会受到向上的顶力作用。

    (一)政治冷漠

    政治冷漠是指一种消极的政治参与行为,当村民认为通过自己选举出的村委会已近脱离两者之间的委托——代理关系,两者之间是一种真实的委托,虚假的代理。村民无法通过其他途径对当家人施加影响,村委会是村民选的但不是站在老百姓一边的,就不是老百姓了。村民对于村委选举失去了信任和怀疑,就会产生消极的态度,对于谁当家都一个样,投票选举敷衍、走过场。“根据调查,有23. 3%的村民认为农村基层民主选举‘不重要’,有30. 0%的村民认为‘没必要’,两项相加竟超过一半,从村民实际参加村委会选举的情况看,每次“都参加”的比例仅为10. 9%,‘参加过几次’的为32. 8%,而‘没参加过’的还要有45.3% [7]同时,村民消极的政治态度还会演变为制造谣言,诽谤,逃避,假装执行等,以其弱者的武器(斯科特,2007)来抵触村委会的工作。村民自治本着基层民主,力图通过村民的参与来实现基层民主,实现自我管理、自我服务,村民的政治冷漠对于村庄管理上就会出现两种结果,一是,村委会无法通过民意的整合,不能有效提供相应的公共服务,以及提高其为公共利益服务的效果,二是,这就为某些企图通过攫取村庄当家人地位而谋求个人私利的强人、恶人、富人、头人提供一个很好的机会,他们通过操作选举,贿赂村民小组组长等方式,把握村庄管理权力的中心,村民自治变成了恶人治村。

    (二)     聚众对抗

    在涉及村民切身利益的许多问题上,侵犯村民的根本利益将会导致村民联合起来与政府对抗,其中最激烈莫过于征地矛盾。村民自治就是要把基层的矛盾和问题留在基层,通过村民自己选举出的当家人解决,然而,村民的对抗往往就是村民自治组织倒向了政府,并不是村民的代表,村民与村委之间没有互信,没有建立矛盾协调机制,进而易将小矛盾演化成大危机。这些矛盾的发生很大程度源于村庄外压力太大,上级施加的压力太大,执行太过激烈,就容易导致群众反对。随着农民素质的提高,权利意识增强,不合理的政策招致农民的质疑和拒绝也更加普遍。在现实中,涉及到村民群体利益上,村民就容易被村庄精英组织起来,县乡政府成为抗争对象,进而引发的官民矛盾和群体性事件也时有发生,如阻止政府行为,严重者冲击县乡政府,挑战政府权威。群体压力迫使其改变政策措施、或补偿利益损失、或惩治官吏,以平民愤。村委组织不但激化矛盾,难以化解矛盾,而且在村民处理矛盾途径选择中被抛弃。

    (三)越级上访

        为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,我国在各级政府起都设立了信访部门,用来处理群众反映的问题,这是处理基层矛盾和问题的一个有效的制度。但是,越级上访是不符合程序要求,县乡两级非常害怕群众不按层级上访,往往采取压制措施。而在百姓眼里只有越级才能找到为自己说话的真心人、亲人,县乡政府都是不值得信任的。层层上访既耗时也难以奏效,而越级上访能通过官僚系统内部的压力传递来促使地方政府解决问题。越级上的原因很多,基层干部腐败、问题处理不及时不妥当等,但主要原因是群众对基层政府的不满意、不认同导致。农民学会了“依法抗争” ,力图直接与上级政府对话。在“依法抗争”的解释框架里,农民是利用中央政府的政策来对抗基层政府的土政策,以上级为诉求对象,抗争者认定的解决问题的主体是上级,抗争者不直接对抗他们控诉的对象。[8]通过越级上访,也是村民和政府、村委会讨价还价的筹码,是换取上级政府“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”(应星,2001)的有效手段,也是村民制约行政系统的一个重要途径。

        除了政治冷漠、聚众对抗和越级上访之外,还出现过联名诉讼将乡镇政府告上法庭的事例。底层承受的压力过大而顶力萎缩到一定程度,还将可能导致极端的群体性事件。农民起义就是一种通过自下而上的顶力,冲击压力和消灭旧压力,继而重建新压力。这就是说村民自治中,村民作为弱者具有其特有的反抗力学。

    三、压力与顶力的不对称性

    在金字塔式的层级节制的政府结构下,层级越高权力越大,层级越低压力越大,是一种压力型行政体制。行政层级承受和释放的压力,是自上而下逐渐递增,是一个累积过程,压力在上下层级呈非对称分布。因而乡镇政府承受的压力最大,“在压力型体制下,上级对乡镇自上而下的行政压力越来越大,对乡级的控制力度将越来越强,控制范围越来越广。”[9]因而,乡镇政府向村庄释放的压力最大,受到的顶力最大。从下至上,顶力呈逐渐递减,是一个耗散的过程,顶力在上下层级之间非对称分布。从整体上看,压力与顶力也是不对称,压力始终超于顶力,这是政权得以稳定和行政得益运行的保证。非对称性首先是由于压力是一个累积的过程而顶力是一个耗散的过程。其次,压力通过自己的层级系统,是一种合法的正式的权力运作过程,而顶力是一种民间力量的释放,是一种非正式的运作过程。再次,压力大于顶力是政治稳定,秩序得以维持的保障,但顶力大于压力时,必定意味着政府的合法性受到了挑战,极有可能通过自下而上的革命运动重建政权,这也是危险的。村民自治组织无法成为独立的群众自治组织,难以与百姓站在一起形成“民治”,从上看,村民自治组织是乡镇政府的行政附属,不能脱离乡镇政府的行政权效之外,附属于“官治”;从下看,村民自治组织无法有效的实现村庄的公共利益。从上看,村民自治承受政治压、政策压、经济压和指标压;从下看,村民自治组织难以消除村民的政治冷漠、聚众对抗和越级上访对庞大压力的反弹力。当压力与顶力在村民自治组织这一层接触时,村民自治的空间在压力和顶力共同作用下受到挤压而呈现日益扁平化。

    四、村治空间的释放与动力的重构

    一直以来,在对村民自治的质疑和反思中,不同的学者对于村民自治成长的问题提出自己的观点。大致可以分为以下三种:①异化论②内卷化论③空壳化论,这三者都是从村民自治的表面特征上,即自治权的行政化,有自治形式无自治内容等等来看问题,然而从深层次分析,村民自治是在自上而下的压力和自下而上的顶力中成长的空间受到了挤压而日益扁平化。村民自治组织的角色夹在这个缝隙中,难以扮演好其应有的角色。乡村治理问题症结归根结底是要释放村民自治组织的成长空间。徐勇教授提出基层治理结构的改革的方向是:强村、精乡、简县。强村就是要给村民自治留有空间,增强其自治力。村委会的合法性来源于村民参与的选举,而不是乡镇政府所赋予的。“它的天然属性是民治而不是官治,是各村村民因地制宜和内在需求多样化治理而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理”。[10]实现自我管理,却不给予村庄自我管理的空间是矛盾的基层治理体制。空间的获取需要改变乡镇政府的与村庄的关系,只有首先改善乡镇府与村民委员会的关系,才可能改善村民与村级组织之间的关系,这个空间应首先从乡镇政府获取,才可能赢得群众的支持,村治的出路在于空间的释放,更在于构建上下平衡机制。

    此外,我们还应看到,村民自治一直以来难以成长还在于其上下承受着压力和顶力而横向上对其成长有益的动力却长久没有形成。因而,在结束了税费时代,迎来国家对农村的反哺,以及当前农村出现的新特征,如村庄日益开放,农民流动性增强,小农在市场经济作用下不断社会化,农村逐步演变为一个居住社区等等变化中,如何使村民自治的群众性得以回归,防止其进一步扁平化,并重构村治的成长动力,是在乡镇政府改革进程中,村民自治组织首要解决的问题。

    参考文献:

    [1][5] 赵树凯:乡村治理:组织和冲突[J].河北学刊,2003年第6.

    [2] “绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较[J]学习与探索,2002年第4.

    [3] 欧阳雪梅,李铁明:村民自治进程中存在的问题集对策研究[J].新视野,20074.

    [4][7]王国栋:现阶段农村村民自治问题及应对[J].经营管理者,20096.

    [6] 于建嵘:利益表达、法定秩序与社会习惯——对当代中国农民维权抗争行为取向的实证研究[J].中国农村观察,2007年第6.

    [8] 于建嵘:当前农民维权活动的一个解释框架[J].社会学研究,2004年第2.

    [9] 陈槟城:论压力型体制下的乡镇困境[J].四川行政学院学报20056.

    [10] 徐勇:建构“以农民为主体,让农民得实惠”的乡村治理机制[J].理论学刊,20074.

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