• 毛泽东说过:解决了土地问题,就赢得了农民,赢得了农民,就赢得中国。纵观中国的历史,就是一部土地兼并和再分配的历史,也是一部农民不断争取土地权益的演义。中国上下几千年,历史总是重演着惊人相似的故事,从汉代的张鲁起义到清朝的太平天国,从辛亥革命到现代的国内战争,其中都始终贯穿着对土地权益的争夺。

    中国历来都是人口大国,地少人多。现在中国有十三亿人口,耕地面积不到十九亿亩,人平均耕地不足1.4亩。近二十几年来,中国经济的高速发展并没有给农民提供足够的进城就业机会,特别是很长一段时间以来我国经济发展都处于高增长低就业的尴尬局面,而且这种势头还会持续很长一段时期。就目前的国内就业状况,连城市人口的就业问题都是老大难了,所以更无力应对弃地进城的农业人口,何况公共财政也无法为他们提供同等的社会保障和福利。如何在有限的耕地里刨出足够的粮食养活众多人口,一直都是中国三农问题的焦点所在。

    新中国成立以来,无论是政治制度还是经济体制的变化,都与土地制度的变化高度相关。有关建国以来中国农地制度的几次变革,在这里笔者就不必重复,其改革或者调整的主线基本是所有权-承包权-经营权的格局。在七十年代末我国实施了农地集体所有,家庭经营的农地制度,并一直沿用至今,当中也有一些基于枝节上的改革,但总体还是家庭联产承包制为主。总体上说,新中国成立以后,根本确保了农民有地可种,有饭可吃,虽然中间也有过大饥荒,但舆论界评价的总体基调是功大于过。特别是家庭联产承包制的实施,在特定的历史时期极大的激发农民的积极性,一举解决了全国人民的吃饭问题,并为工业化积累了巨大的原始资本积累。

          一 现有土地制度之弊端及改革主流思想

                      

    国家利益至上,工业化至上,城市化至上是50多年我国农地制度演变的基本原则,国家需要和国家权力一直是主导土地制度变迁的主导力量,同时土地也成为政府保证国家安定,经济建设的工具和筹码。据有关专家计算,自从建国以来,国家通过工农业产品“剪刀差”从农业提取六千至八千亿人民币作为工业化的原始积累;进入九十年代,因为城市化的需要,国家通过农地非农化,农地的市场价格和征用价格之间又产生新的“剪刀差”将近二万多个亿。城乡二元格局让农民固守土地,两种“剪刀差”和农业税(2006年已经取消)就象三部永不停歇的抽水机,让农民大出其血,原气尽失。在进入九十年代中期以后农村的破败凋敝逐渐显露出来,三农问题再次浮出水面。
      在现阶段基于“三农”问题已经提升到关乎国家安全和社会发展的层面,而三农问题的核心在于对土地的利用以及其权益上的博弈,所以现有的农地制度又引发新一轮的热议。进入九十年代后,随着市场经济的快速发展,城市化的加剧,家庭联产承包制在充分释放它的历史能量之后,对农民的激励作用慢慢减弱,并凸现出一系列的弊端。学术界和民间对该制度的批判不绝于耳,当中不少人甚至置疑该制度的设计和安排以及存在的合理性。具体归纳起来有以下几点:1)所有权主体不清,权限不明。影响农民对土地热情和投入以及伤农行径经常发生。2)土地资源被人为碎化,不便大规模经营,缺乏效率3)土地资源的配置不合理,不能有效实现土地流转,特别不能进去市场流通。4)貌似公平的分田到户其实有背公平原则。不仅在同一集体里不公平,而且不同集体里人均耕地相差很大等。5)在土地流转和征用过程中出现土地灰市场和分利集团,损坏农民利益。其中争议的焦点还是集中在所有权主体和权限,以及土地征用的价格和规范农地流转等问题上。

    基于现有农地制度的种种弊端,舆论界和务实界都提出各样的改革和调整,前两年争议的焦点集中在到底是所有权还是经营权的改革问题,这段时间以来讨论更多是经营权的改革和调整,特别是土地流转和更灵活的经营模式问题。最近笔者收集了大量的二手资料,把比较主流的思想归结如下为两类:1)土地私有化;在现有农地制度前提下削弱国家对农地的主导以及建立农地流转交易市场。2)在现有农地制度前提下规范农地流转;理清国家有关农地的各类法律政策。在两类的主流思想所彰显的初衷都是为了保护农民权益,但最终的目的可能南辕北辙。

         二 现有农地制度改革和调整思路之分析

     

    西方学者认为,工业化和城市化的目的是让尽可能多的人可以享受到经济发展和社会进步所带来的成果,而这个过程也是人类历史的发展必然,欧美等发达国家甚至南美、东南亚等发展中国家的经济发展历程都是如此。20世纪中国的经济史其实是一个追赶工业化的过程。为了完成工业化的原始资本积累,就必须让大部分的人做出牺牲,所以说城乡二元结构的产生也是中国的客观历史必然,而三农问题的存在可以看作是这种制度的高成本表现。现在国内理论界都有这么一个共识,我国的经济发展已经进入“以工补农”的历史拐点,是该让8亿农民享受胜利果实的时候了,这点我们可以从国家于2006年取消农业税,接着从2006年开始每年有过三千多亿涉农资金预算支持农业建设中初见睨端。其中在某些专家看来,城市化和农村劳动力转移可以看作是农民享受经济成果的实现路径之一,而要实现城市化和劳动力转移,农地又成为被利用的工具和筹码。我们经济界和社会界的理论大多都是在消费“舶来品”,是典型的“拿来主义”。在有关现行农地的改革和调整的争议中,我们中的很多人又掉进了这个怪圈。私有化和建立农地流通交易市场的观点就有这个嫌疑。

    我们要基于本土化认识来看待三农问题特别是农村土地制度改革的问题。我国是一个有特殊国情的国家,人多地少,资然短缺。十三亿人口中有八亿农民,人均耕地面积不够一点四亩。而现在中国的大部分农村的情况是:传统的乡村社会伦理基础破败,社会“原子化”,缺乏集体行动能力;农村人均年纯收入不足三千元,其中超过20%的农民不足一千元,有超过六千万的农村人口生活在贫困线上,其中有将近三千万人连温饱问题都无法解决;政府权力主导农村资源甚至在某些地方形成县乡村三级利益共同体瓜分农村资源特别是土地资源;市场信息不对称,农民缺乏市场应对能力特别是谈判能力;国家的社会保障和福利制度无力覆盖到八亿农民,到目前为止只有一点五亿农民流动出来,大部分农民还是靠地吃饭;三十年的经济增长并没有提供预期中的农民进城就业机会,农村和农地吸收了数以亿计的剩余劳动力。基于以上分析,现行的农地制度中土地所隐含的生活保障功能在很长一段时间里将占主导地位,而经济发展功能将是次优选择。在该制度底下,土地将吸收大量的农村剩余劳动力,同时起到稳定器的作用。欧美等一些工业化较早的国家,基于劳动力的转移是通过野蛮的圈地,殖民及掠夺等方式完成(当然其中和科技的进步提供大量的就业机会有关),城市化和劳动力转移大体上是同步的。即使如此,英国通过羊吃人的圈地运动后,其农村劳动力的转移也要经过将近三个世纪的时间才陆续完成;反之我们来看看南美和东南亚的情况,土地私有化后,农地大规模兼并集中,但这并没有拉动足够的就业机会,小农破产后蜂拥进城,贫民窟因此形成。国内有专家称之为“空间平移贫困”。对一个国家来说,把贫困从农村转移到城市,劳民伤财,而又没有解决实际问题。笔者在这里称之为“贫困空间性恶化”,农民进城以后因为失业形成流民,没有传统乡村伦理道德的“软约束”制约,流动人口犯罪必然增加,而国家司法公安部门的管理成本会更高。很难想像,如果实行土地私有化,将会有多少农民失地,社会又将会如何的动荡不安。我们已经转移出了整整一个巴西人口,虽然流动人口犯罪屡有发生,但相比之下我们的社会秩序还是安定的。再者,中国大部分农民由于文化素质不高,小农经济和市场经济长期脱节,市场信息不对称,普遍缺乏市场应对能力特别是市场谈判能力,实行私有化无异于赶旱鸭子下水,谁能肯定不会淹死一大批?我们一直都怀着美好的初衷,重申农民利益为先,实际操作起来和最终的结果都是伤害农民。就象建立一个农地流转交易市场一样,其目的是想削弱国家权利对农地流转和征用的主导,建立市场价格平衡机制,让农民可以享受到土地增值收益。但我们总是忽视中国国情和当下农村的实际,我们去查查国家有关农地的法律政策,不难发现无一另外的强调农民对土地权益的主体地位,但现实中伤农行径屡禁不止,问题的关键是我们并没有形成一个良好的执行运作机制。我们可以想想,如果在这个时候建立这么一个市场,缺乏集体市场谈判能力的农民会具有与强大的政府和市场博弈的能力吗?谁敢肯定在其过程中不会形成“四级利益共同体”(包括代表市场的商人)瓜分农民利益?谁又能保证农民因为各种原因而不卖地?我们国家财政真有能力保障失地农民的生活福利吗?市场权利主体的谈判和价格机制的作用,在当下的中国还不足以遏制强权的扩张和土地兼并以及权钱勾结的行为。是好药也不一定能治好病,要对症下药才能药到病除。

    其实,我国农地制度的改革和调整是一件功夫在外的事情,其实质就是如何调和城市化和劳动力的转移之间的矛盾。我国二十多年的经济发展取得了举世瞩目的成就,但其中也走过一些弯路,比如片面追求GDP,造成经济的高增长低就业;包括现在的盲目城市化建设,浪费国家资然,催生大量失地农民等等。这当然是“政绩效应”在起作用。农民进城不论是在农民的角度还是国家的角度都是值得鼓励的举措,但要有三个前提:1)农民进城要有就业的机会2)农民工要有享有国家的各种保障福利制度的机会3)进城农民工要有返流回农村的机会。基于中国国情和现实,政府不提倡城市化,我们叫城乡统筹协调发展,而相应的,现有的农地制度不会有大方向的改变,这在一定程度上调和了城市化和劳动力转移的矛盾,又能够平衡国家和农民之间的利益关系,是一种相对双赢的英明之举。

    很多三农专家都基于中国的国情和农村当下的实际对农民增收做过分析,得出得结论是:就现阶段,在局部上农民增收可以做到,但在宏观上农民增收不太现实,这在务实界已成定论。不管怎么样,农民增收难是事实,所以土地在将来很长的一段时间内都是大部分农民的“命根子”,事关重大,不能乱动。但联产承包制走到今天已疲态百出,弊端凸现,是需要注入新元素的时候了,命根子虽然事关重大,不能乱动,但也不能不动。其实,土地流转在中国农村已经存在二十几年,在农民看来是件稀拉平常的事情,一直都畅通无阻。结果一到我们专家嘴里就特显神秘复杂,而一到有些地方政府手里就要把事情搅黄。我们的人民历来充满智慧,面对困境时他们会自做调整,主动适应,就象当年小岗村的十八户农户一样。各种形式的农地流转都有其产生的群众基础和原因,但既然是内生和自发的,就必有混乱无序的一面,我们政府需要做的是疏导和调和,以法律手段加以规范和鼓励,而不是企图主导,甚至横加干涉。笔者曾在贵州北部农村做过有关农地流转的调研,当地自从改革开放以来一直有外出打工的传统,但农忙季节时他们中的大部分还是会返流忙农活。当地民间一直有自发的农户间土地流转现象,甚至经常发生自发的大规模的土地承包,其中小矛盾小问题时有发生,但总体上都相安无事。二零零七年时当地政府调整农业产业结构,由于采取鼓励政策包括各种补贴等(但都是针对承包方的),结果推动大规模的土地流转,只要交通便利水源好的地方都有商人和种植能手有承包意向。而当地农民得到得好处是:每亩每年租金不超过一百元,而承包期大部分长达十五年以上;而且只要在成片规划之中的农地都会强行出租。政府相关人员给我们算了一笔账:这事对农户有好处,第一可以有租金收入,第二可以给承包商打工。我问了一句:当地人均耕地有多少?规模一百亩的茶园一年需要多少个劳动力?十五年后土地能不能倒流回来?傻瓜都会算这笔账,农民亏大了。

    中央《土地承包法》里一再强调农民是土地流转的主体,土地承包要遵循

    “依法,自愿,有偿”的原则,并鼓励农户间的土地流转,不提倡外来商家和企业承包本集体农地。在经济发达的东部沿海地区,因要适应经济发展的需要,大规模的农地流转和更灵活的农地经营模式早已自发存在,都不是由政府或者某一集团催生的。极备推崇的重庆农地流转模式充其量不过是个试点和样板,其结果还难于预料,至于能不能推广开来同样值得疑问。其中的“土地换保障”的举措也颇有争议,第一,农民应该享有国民等同待遇,这是符合宪法精神的;第二,“土地换保障”是权利换另外一种权利,其实质是农民在享受该权利时失去另外一种权利;第三,此乃无奈之举,但农民有没享受国民等同待遇,和土地制度的改革没多大关联。中国地大物博,不同地区有各自的资然环境条件,各自的经济发展水平以及各自的传统文化底蕴,所以不同地区应在遵循现有农地制度的前提下,根据本地实际实行不同的土地流转和灵活的土地经营方式,而不应该搞一刀切。

    现行的农地制度所引发的一系列困境的原因是多方面的,但更深层的原因是上层建筑所设计的各元素既互补但又充满矛盾:两套土地法??《土地承包法》和《土地管理法》,两个土地体系??农村土地和城市土地,政策制定和政策执行??中央和地方政府。两套土地法之间的矛盾,两个土地体系之间的同地不同价,以及政策制定和执行上的脱节和博弈,这些都给农地的管理、使用、流转造成一定的困难。所以只有理顺中央和地方的关系,建立良好的执行机制,清楚界定和理清涉及农地的各种法律政策中的概念和关联,才能在农地流转和征用过程中减少伤农行径的发生。

         三 乡村治理视角下的农地制度改革和调整

     

    治理”一词源自于古典拉丁文或古希腊语的引导领航steering)一词,原意指统治,引导或操纵。以前经常和统治交叉使用。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯?罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》中明确指出:治理与政府统治不是同义语,它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与政府统治相比,治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制,同时也包括非正式的、非政府的机制。而全球治理委员会对治理的定义最具有代表性和权威性。他们指出,治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。

    乡村治理是全球治理在乡村部门的具体应用。我国有学者认为,在我国乡村治理所强调的应该是落实地方分权.增加集体内农户参与社区政策决策机制.凝聚社区社会资本以及赋予乡村充权的新型权力关系。有的学者说的更精辟:乡村治理就是赋权,而实现乡村善治的重要路径是村民自治。不管怎么说,在中国农村传统治理的做派是由上到下、专家导向、政府主导,所以自下而上的乡村治理面临严峻的挑战。

     

    1978年实行家庭联产承包的农地制度,标志着公社体制解体,家庭成为自主生产和独立核算的基本单元。这种分田到户产生了三个新问题:1)削弱了国家与农民的关系。国家和农民在村庄的关联主要体现在收税(没有取消农业税前),计生等权利和义务关系上。政府性的服务职能缺位,行政职能被扩大,地方官僚主义彰显,给政府带来负面影响,导致政府的涉农法律政策在农村难以贯彻落实。2)弱化村民之间的关联。土地的分散经营也导致了农户的分散,各自为政的经营方式导致了公共服务体系的解体,同时加上各种外界因素的影响,村庄“原子化”,农户间孤立分散,缺乏集体行为能力。3)现有农地制度规定“农村土地归集体所有,但取消农业税后,拥有土地所有权的村失去了土地的收益权。做为经济实体的村不能占有土地的收益来促进自己的发展及提供公共品,也就失去了对所有资源的整合能力。这样的结果是导致农村传统社会组织基础薄弱,村庄组织特别是农民组织空前缺失,农民失去发声和参与的管道。

    笔者认为,村民自治是中国目前唯一并最可实现的民主方式,并且是最有价值的乡村治理形式。回顾中国建国以来,包括1998年《村委会组织法》以来的乡村治理,一直都是政府主导,以自上而下的粗暴“插入式”的官僚主义“治理”农村。其效果和成绩有目共睹,实在是乏善可陈,“人民当家作主”流于形式,强势的政府和贫困导致农村和农民的弱势和边缘化。有个奇怪的现象,不管是在新农村建设,还是有关农地制度的这轮热议中,一直都是政府在说,专家在说,而作为发展主体的农民集体失声,没有主体的参与,这样的建设和改革到底有何意义?而现有的农地制度实施及农业税的取消,也在一定程度上削弱了村民自治的传统经济基础和社会基础,村民自治变成了“强人治村”“能人治村”。在目前中国农村的这种权利结构和社会环境下,没有主体的参与,我们又如何设计出能真正解决问题的土地制度调整方案?即使有了我们自认为完美的制度,那在其实施过程中我们又如何去保证结果不违背我们的初衷?

    农地流转其实是我们农民在长期实践中所创造的历史产物,不是政府或者某一专家的原创。我们一直都提倡“从群众中来,到群众中去”,其实质是通过“赋权”手法开展乡村治理工作,通过协助乡村的组织化建设、改善乡村的各种权力结构,推动乡村民主参与的机制生成,以达到农民自身可持续能力的提升。比如,有专家提出,在征地过程中要给与农民市场主体地位,这样才可以保证农民可以享受到土地所带来的增值。问题的关键是,农民是土地权益的主体,而相应的其市场主体地位是本来就具有的,而不是谁能够给予的。赋权的过程其实是主体能力提升的过程,使之有能力争取、满足自身的基本权利的过程,农民能力提升了,有了市场应对和谈判能力了,自然就可以享受到市场主体的权利。我们不否认一个成熟完善的制度可以带来好的收益,但我们要想想我们制定或者调整这个制度的初衷和目的,同时也要衡量一下实施该制度的代价和收益。

    曾经不止一次听到“现在农民很刁,没素质又不听管,根本组织不起来”的论调。笔者在今年中秋有幸到贵州铜仁地区梵净山脚下的一个小山村和当地村民共度中秋。当地村民自自编自导自演了一场“中秋秀”迎接中秋,其协作能力和组织水平令人赞叹,场面其乐融融,和谐无比。听同行介绍,这个社区的居民来自不同省分不同民族,一年前的村子破败无序,人和人互不关联,邻里结怨。在项目实施时很多专家都知难而退,认为这个村子没得“救”了,而一年之后再来,其感觉恍如隔世。是什么改变了村子?同行一语“道破天机”:在某种激活因素的前提下,项目人员只是协作的角色,村民才是主体,他们明白他们是在做自己得事情。当然其中以参与式和赋权的手法贯穿整个过程,而村庄组织化是本项目的最终目的。因此,我们不难发现,其实以上的论调把农民“妖魔化”、“标签化”了,可以说,我们中大部分人都是农民的后代,在我们的DNA里带有浓厚的农民色彩,只是我们脱离农村,脱离农民时间过长,我们并没有真正的走进他们的世界,因此我们并没有真正了解农民。

    有人会问,既然做为经济实体的村并没有从拥有所有权的土地上享受到收益,村民自治和村庄组织化也失去了经济基础。其实这个要具体问题具体分析。有三农专家曾经提出“税转租”的论点,他们认为,土地属于村集体,不收费就无法体现所有者的权益,而村委会做为村民自治组织,必须要有自治的财政基础,同时“税转租”也可以看做集体内财富的第二次分配,以实现社区层面的利益微调。其实现在的农地制度是一种共有制,就是村做为一个经济实体,实体内人人按份共有土地,其收益在集体提留后人人按份分享;就象股份制一样,分红的前提是必须给公司提留发展基金。这在《土地法》和《土地承包法》里都可以找到依据的。但国家刚刚取消农业税(农业税中的集体提留部分就相当于地租),农业在处于休养生息时期,农民的经济和心理压力刚得到缓解,所以“税转租”应该缓行。第二,关于土地增值部分。按学者分析土地征用过程中的增值部分有15%进了集体的口袋,具体的数据各地区情况不太一致。但这笔资源的使用和去向,舆论界和农民都是一头雾水。第三,国家今年的涉农投入预算达到3397亿元,如果这笔钱以行政村为单位直接投放,那每个行政村可以获得几十万到一百万元,涉农资源直接投入村庄将成为撬动乡村组织化的发展杠杆。

    综上所述,虽然分田到户在一定程度上削弱了村民自治的传统经济基础和社会基础,但我们一样有能力整合社会资源去进行中国的乡村建设。村民自治是一个漫长过程,其过程是一个村庄组织化的过程,包括参与机制、监督机制的生成,当中要解决好参与成本和参与收益问题。只有农民解决了自己的问题,实际上就是中国三农问题在乡村社区微观层面上得到了解决,这些问题解决了,也为宏观和中观的改革提供了路径参考,我们可以乐观的相信,这是解决中国农地问题的第一步,这也是最为关键的一步。舆论界和理论界一直对关于农地制度改革或者调整争议纷纷,当中大部分人的出发点都是好的,同时也不可否认,其中有很多观点和构思是创新的,益农的。但我们也要承认,我们当中的一部分脱离了农村,脱离了农民,脱离了中国的现实。只有农民才是土地的主人,现行农地制度的改革和调整都应以农民利益为先,只有这样,我们在宏观上所制定的制度才能以最少的代价换来最大收益。

  • 责任编辑:zfm
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