自2006年底银监会出台农村金融新政,允许在农村地区设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村金融机构以来,作为农村金融体系“金字塔底”的农民信用合作组织,终于以农村资金互助社的形式另起炉灶,初现曙光。
近几年,实践中农民信用合作组织凭借其“最扎根于农村、最贴近于农民”等先天优势,得到了蓬勃的发展,并在吉林梨树、安徽凤阳、江苏盐城、河南信阳等地开始形成遍地开花之势。
据中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山教授统计,到2009年底,没有注册的村级资金互助组织就达到5000多家。这不仅说明农民对资金有着强烈的需求,更体现农民对农村信用合作组织的高度“依赖”。
然而,试点三年多,农村商业性金融机构——村镇银行屡屡获得金融监管部门的准入,只见金融资本和商业资本相结合在农村攻城略地,而最贴近农民的“炕头银行”——农村资金互助社却鲜少获得准入的机会。
截至2009年11月30日,经过银监部门批准开业的资金互助社只有12家。银监会在2009年-2011年的三年试点规划中,农村资金互助社指标只有161家,相比村镇银行的1027家,呈现倒金字塔现象。
国家的政策是非常清晰的,党的十七届三中全会和2009年中央1号文件等都明确提出支持鼓励农民开展信用合作。那么,农村资金互助社“转正”难的问题到底出在哪里?
现有监管难以适应新型农村合作金融发展需要
“监管力量不足是农村资金互助社市场准入的‘拦路虎’。”草根金融论坛负责人谢勇模在接受中国商报记者采访时坦言,目前,我国具有颁发银行业金融许可证权限的部门是银监会及其派出机构。然而,一个县的银行监管机构核定的人数是三四个人,一个县二十几家机构靠三四个人去监管,会存在很大问题。
“所以,如果新型农村金融机构真正放开发展,让银监部门去监管设置在乡镇甚至村一级的资金互助组织,显然监管资源是不足的。”谢勇模一针见血的指出。
长期研究农村合作金融专家姜柏林在谈到监管力量不足且效率低下的原因时分析指出,“首先是认识错位。很多地方机构的监管者并没有真正认识到农村资金互助社在农村金融体系中的基础地位,而是将农村资金互助社仅做为市场的补充,甚至有的人将农村资金互助社等同于农村基金会。
“其次是思维僵化。体现在用不同的标准对待农村资金互助社,臆想农村资金互助社风险难防难治,而没有很好的研究其制度和防范风险的机制。”姜柏林对中国商报记者坦言,由于农村资金互助社坚持属地监管原则,对于基层的监管者来说,监管好了属于正常工作职责,出现风险了要承担责任,因此,对发展农村资金互助社存在多一事不如少一事的心理暗示。
姜柏林还补充道,“因为农村资金互助社的制度规定,其初始条件没有村镇银行规模大,很多人并没有用发展和联系的方式看问题,就给农村资金互助社定了性,没有发展空间,也发展不起来。”
他同时警告,如果农民资金互助社没有监管准入政策支持,就难以获得融资制度支持,合作金融组织只有内因基础而无外因发展变化条件,只能走向自生自灭.
“监管如果出现真空,个别组织会发生异化,可能会出现地下钱庄挂着‘农民信用合作组织’的牌子,少数犯罪分子就会利用监管真空,进行非法集资,造成农民信用合作组织良莠不齐,真假难辩。”姜柏林对中国商报记者表达了自己的担忧。
华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员贾林州在接受中国商报记者采访时直言不讳,“如果说加快农民金融合作立法是远虑,那么银监会目前的监管政策则是近忧。银监会重点支持商业性金融机构下乡的政策不但不利于农民合作金融的发展,与中央一号文件‘提高农民组织化程度’的政策相悖。”
由于乡村社会的巨变造成乡村社会内部的权威结构解体,熟人社会的内在信息对称机制弱化,进而使得导致信贷合约执行的高成本和恶化的信息不对称困境,这更进一步加剧了农村金融市场中的信息不对称、合约执行成本高企、抵押物缺乏难题,并引发农村金融市场上的系统风险。
贾林州认为,市场面对这一系统风险是无能为力的。原因很简单,这一系统风险是由于乡村社会内部结构的变革引起的。由于市场机制无法应对高风险、高成本、小额度,进而是严重信息不对称、合约执行成本高、可抵押物缺乏等为特征的农业和农村经济,更无法应对大面积的呆帐坏帐风险发生,目前的资本下乡政策还需慎行。
“要缓解农村的贷款需求,应对这一风险,只能是发展农村合作金融。”在贾林州看来,原因也很简单,合作金融是天然嵌入在乡村社会中的,在利用农村非正式规则应对信息不对称、合约执行成本低就有天然优势。
建立多层次监管促进合作金融发展
据中国商报记者了解,农村资金互助社股金是由农民入股而来,熟人社会自有其保障资金安全和降低资金运行成本的天然优势,参股农民也有内在的激励去管好自己的钱。
“若从其他金融机构融入资金,则又有融资机构的监督。无论是理论,还是实践,都有十分充足的理由证明,资金互助社适合农村,是有效解决农村融资问题的金融制度安排。”谢勇模表示,“在制度框架下,将其业务范围定位为乡(镇)或行政村一级的社区内,也已经有效控制了系统性风险的发生。”
“农村资金互助社在基层监管要保证独立,不应受地方行政部门的过多干预,人民银行或银监会应该设立专职机构垂直监管。”北京理工大学经济学教授胡星斗在接受中国商报记者采访时直言不讳。
胡星斗坦言,农村金融的监管工作,主要应依靠当地民众和当地组织,发挥农民或某个集体组织的监管力度,可以考虑聘任农民或者当地人大代表作为监管员,对合作金融组织的业务进行独立的举报和情况反映,监督员作为联络者,对于可能出现的坏账和信用风险问题,进行汇报。
从世界上看,发达国家的农村信用合作组织,虽然也有政府部门的监管,但主要还是依靠自律。
事实上,只有农民才真正了解自己的情况。为了避免资金安全出现问题,胡星斗建议,“聘任当地农民监管是相对有效的方式,此外,还要发挥行业协会的作用,定期对信用组织进行信用评级,对于不合格的金融组织的信用评级调低,对于经营良好的相应调高,可以采用会员制,公开发布相关标准,定好“门槛”,对于超出上限的不合格会员,予以清除。”
胡星斗总结说,“多年来,光靠中央自上而下的金融监管难免会鞭长莫及,很难真正到位。此外,上级的监督也只能是定期的,偶然的,中国有成千上万的金融互助合作组织,金融机构也很容易隐瞒自身存在的问题。”
在谈到是否该引入第三方监管机构时,胡星斗认为,要让社会监督,跟行业协会相配合,弥补行业协会不足,第三方,可以是会计事务所,也可以是咨询机构和银行,最终与政府、行业协会形成多头监管,共同构建多层次,多渠道,多方面的监督体系。
事实上,对农民信用合作组织进行分层监管也是国际经验。据谢勇模对中国商报记者介绍,在信贷合作社最发达的德国,对合作银行的监管实际上是三位一体的监管:联邦金融监察局负责非现场监管,联邦中央银行及其分支机构进行一部分非现场监管,合作社审计联合会和区域性协会则负责对合作社进行经常性审计和监管。
美国对合作金融更是典型的分层监管模式,美国在20世纪70年代就专门立法设立美国信用社管理局,专门对联邦注册的信用社进行监督和管理。此外,美国在48个州也设有监管机构,主要负责监管所在州政府注册的信用社。
分层监管模式在我国已经有所探索。2008年6月,人民银行和银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确提出,允许省级机构如金融办等,对小额贷款公司进行监管,前提是该监管机构愿意承担小额贷款公司风险处置责任。为此,世界银行副行长、首席经济学家林毅夫曾撰文指出,“这是我国金融监管制度的重大变革。分层监管的意义在于鼓励监管创新和多样化,有利于监管竞争和金融创新。”
既然商业性的小额信贷的监管都可以放权,那农民互助性的社区信用合作组织的监管就没有不放权的道理了。那么,对社区性的信用合作组织应该怎样分层监管呢?
姜柏林则建议,由中国人民银行和财政部负责监督管理新型农村合作金融机构和农业政策性银行,中国银监会专司农村商业银行监督管理职能,以此减少商业性金融机构对监管政策的博奕,提高银行业监督管理效率,从而推进现代农村金融制度和农村金融组织体系建立。
姜柏林认为,要完善农村合作金融监督管理服务体系建设,一是发挥现有银行监管机构职能作用,将自发性的农民资金互助社纳入到监督管理范围内,对其开展的信用业务活动进行监测;二是推动省级人民政府建立融资性监督机构,由省级人民政府出资组建农民资金互助社融资担保中心,对符合条件的农民资金互助社提供增信支持,避免其因资金需求或暂时的流动性不足走上高息吸存,通过融资增信建立监督机制,形成防范化解金融风险监督体系;。
此外,还应继续推动法律调整,将新型农村合作性金融组织和农业政策性银行监督管理职责从中国银监会分离出来,中国银监会及其派出机构专司农村商业银行监管职能,由中国人民银行和财政部负责农村合作金融机构监管管理,国务院财政部门负责制定监管政策,中国人民银行负责市场监护,促进合作性金融与政策性金融相结合,建立起批发与零售体制和机制,推动商业银行回归农村,服务农民。
来源: 中国商报 作者: 白琳