从我国的具体情况来看,在实行改革开放政策以前的相当长一段历史时期,我国的城镇化水平一直比较低,多在20%以下。尽管有许多众所周知的政策因素人为地降低了我国的城镇化水平,但农业现代化水平的低下和现代工业、服务业发展的不足却是直接制约我国城镇化发展的重要原因,因此我们不得不长期以来维持一种“八亿农民搞饭吃”的被动局面。从上世纪八十年代初期开始,一方面,农村改革使农业部门的劳动生产率水平不断提高,使得农业部门的劳动力不断地成为剩余,需要从这一部门流转到其他部门或行业;另一方面,乡镇企业的“异军突起”和城镇工业、服务业的快速发展对这些部门吸收更多的劳动力不断地提出了新的要求。加上随后外资企业快速进入中国的影响,我国的产业结构迅速发生了变化,农业增加值占国内生产总值的比重从改革初期的30%左右不断地下降到了目前的只有10%左右;相应的,非农产业增加值占整个国内生产总值的比重则由不到70%进一步上升到了90%左右。伴随着产业结构的变化,我国的就业结构也发生了巨大变化,农业从业人员占社会从业人员总数的比重由八十年代初期的70%左右不断地下降到了目前只有20%多的水平。这样的产业结构和就业结构的变化直接带来我国城镇化水平的迅速提高,从上世纪末的不到20%上升到了目前的近50%,平均每年提高近一个百分点。
由此可见,推动城镇化发展的重要动力之一在于经济结构的变化,也就是非农产业的不断发展、农业在国民经济总量中所占比重越来越小,相应的整个社会的劳动力和人口越来越多地从农业部门转移到非农业部门。这就是为什么城镇化过程一般都是伴随着工业化过程的发展而得以不断发展的道理之所在。正因为如此,我认为这次中央经济工作会议将稳步地推进城镇化作为调整经济结构的依托的政策导向的基本方向是正确的,抓住了问题的核心。
从我国目前的现实情况出发,我认为从产业和就业方面进一步推进我国城镇化的潜力仍然是比较大的,至少我们可以在这样几个方面继续加强这方面的工作:一是通过基础设施从城镇向农村的延伸而进一步增加非农产业劳动力数量;二是通过加强小城镇和农村的社会发展事业(教育、医疗卫生、文化事业等)进一步增加劳动力在非农部门的就业机会;三是通过发展服务业来进一步提升我国服务业发展的整体水平,增加服务业的就业岗位;四是从各地的自然资源条件出发,因地制宜地在小城镇发展各具特色的农产品深度加工业,这既有利于提高农民收入,也有利于农村产业结构的进一步调整与更多地增加非农就业机会。
我们需要指出的是:产业结构和就业结构的变化是与技术进步特别是与交通和通讯技术的革命性进步密切相联系的。譬如说,要是没有河运、海运以及铁路技术的发展,英国和美国等发达国家的工业化发展是难以想象的;要是没有电的发明与运用、没有通讯技术的发展,发达国家后来进一步的工业化也就不会取得那么辉煌的成就,劳动力从农村向城镇的转移速度也就会比较缓慢,城镇化的发展也就会受到一定程度的制约。因此,技术变革与技术革命也是推进城镇化发展的重要影响力量。
伴随着工业化过程的快速发展和大量农村劳动力从农村向城镇的流动与转移,越来越多的农业用地被转化为非农业用地、乡村用地被不断地转化为城镇用地,越来越多的人所居住的地域空间从乡村转变为城镇,越来越多的人的生活方式也随之发生巨大变化 ——从乡村生活方式转变为城镇生活方式……,最终结果则是整个社会形态从乡村向城镇实现转型。因此,城镇化的本质就应该是这个最终的综合性的结果,即城乡转型,而不是一个单一的结果。正是从这一点来看,我认为这次中央经济工作会议提出的关于“全方位提高城镇化发展水平”中的“全方位”的提法是一个比以往的各种提法都更为科学、更为合理的一个新提法。
其次,我们要十分重视城镇化过程中的社会迁移(social mobility)问题。谈到城镇化,我们一般都会想到人口和劳动力的地域迁移(geographic mobility)问题,但往往会忽视他们的社会迁移问题。这样就容易出现人口和劳动力的流动与转移不彻底、不稳定的情况,甚至还会出现社会歧视、社会排斥等种种社会不公现象。为什么会出现这样一些大家都认为不合理但又长期以来得不到良好改进的现象呢?尽管有许多方面的原因,但我认为两大原因尤其值得引起我们的特别重视:一是与我们长期以来所推行的城乡分割、城乡二元发展政策直接相关,这其中就包括了大家普遍关注的户籍政策方面的原因;二是不少城镇没有真正建立起具有自身优势的优势产业(主要是指非农产业)。正是基于这样的判断,我认为,这次中央经济工作会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”的政策建议具有实质性的突破意义,是一个历史性的伟大进步。只有这样,才有可能不仅实现进城(镇)农民工的地域性转移,而且有利于促进进城(镇)农民工实现其社会迁移的实现,有利于推进我国城镇化水平的不断提高。
尽管以上政策变革是具有历史性意义的伟大突破,但要取得预期的良好效果,还必须以城镇优势产业的不断发展壮大作为前提条件,否则就很难避免出现像不少拉美、南亚和东南亚等地区发展中国家比较普遍出现的“贫民窟”现象,从乡村到城镇的移民想要比较顺利地完成其社会迁移过程就会变得相当艰难。
再次,我们要充分地认识城镇化过程的动态性和作为城镇化过程中的城镇体系建设的完整性。城镇发展史告诉我们,村庄的历史要比城镇早出3000到5000年,部分村庄在一定的历史条件下和一定的历史环境中可以转化为城镇;同样在一定的历史条件和环境中,镇可能转化为城,小城市可能成长为中等城市乃至大城市、特大城市。在这样一种动态的历史发展过程中,镇、小城市、中等城市、大城市、特大城市之间由于其相互的要素流动及其相互作用,往往就会形成一定的“生态平衡”关系,包括不同规模城镇之间的数量平衡、功能平衡、空间布局平衡等。简而言之,就会形成一个具有各方面良好平衡关系的城镇体系。如果是一个发展健康的城镇体系,不同规模的城镇之间都会逐步形成一种大对小的辐射和小对大的支持的良好互动关系,但相互之间在功能、区位、规范等方面也都不可相互替代,只是相互补充。这就意味着,一个发展健康的城镇体系应该是不同规模城镇的共存与互补,而不是排斥与替代。
正因为如此,我认为这次中央经济工作会议提出“促进大中小城市和小城镇协调发展”的思路是符合城镇化健康发展的客观要求的,应该在我们的城镇化推进实践过程中得到良好的贯彻与落实。也正是从这样一个基本思路出发,我认为由于每个地区城镇体系发展的具体情况不尽相同,其城镇体系所表现出的结构性特征也应该是有相当大的区别的:一般来讲,在目前我国比较发达的东部沿海地区,完善城镇体系的工作重点主要应该放到大力发展小城市和小城镇上;而中部地区一般则主要是需要加强对中等城市发展的扶持力度;西部欠发达地区通常需要进一步发展或改善大城市的基础设施条件与状况,增强其对周边地区的辐射和带动能力。因此,我个人认为这次中央经济工作会议所提到的“当前,要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”的指导思想更多的只是比较适合于那些发达地区的情况和部分中等发达地区的情况,而不完全适合那些欠发达地区的情况,因此我们应该因地制宜、从各地不同的具体实际情况出发,有分别地实施这样的政策。
最后,我们必须清楚地认识到,伴随着交通与通讯技术的快速发展,城镇化的空间聚落形态也在不断地发生变化。城市区(人们通常称之为“大都市区”)和城市带(人们通常称之为“大都市连绵带”)作为新的历史条件下城镇化发展与城镇体系的新形式,对于实现中央在这次经济工作会议上所要求的“发挥好城市对农村的辐射带动作用,壮大县域经济”以及“促进区域协调发展”都将直接起到十分积极的促进作用。因此,我个人认为目前应该将认真规划好和努力实施好城市区和城市带发展作为新时期进一步推进我国城镇化的重要方式与途径而予以特别的关注与重视,因为通过发展城市区和城市带的方式来整合城乡资源、推进城乡一体化过程,既有利于完善我国的城镇发展体系,促进城乡协调发展,也有利于探索一条新的、可持续发展的城镇化道路。如果我们要真正做到中央在这次经济工作会议上所要求的“坚持走中国特色城镇化道路”的话,我看这对于我们这样一个人口大国、农业大国而言,这样的城镇化道路就是最具中国特色的城镇化道路。
作者系北京师范大学经济与资源管理研究院副院长