•   在农业部农村经济研究中心举办的“2009中国农村发展高层论坛”上,来自中央政策研究室、国务院研究室、国家发展和改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部、农业部等国家涉农部门、地方政府、科研单位、高等院校以及农业产业化龙头企业近40位专家、学者和企业代表,围绕农产品生产与贸易、金融危机与龙头企业发展、农村劳动力就业与增加农民收入、农村消费与扩大内需、农村基本经营制度创新与农村改革、统筹城乡发展与改善农村民生等专题进行了研讨和交流。

      现将会议主要观点综述如下:

      一、金融危机下的农业与农村经济

      与会代表认为,2008年下半年以来,席卷全球的金融危机对我国经济社会发展带来了巨大冲击,农业农村经济也深受影响。面对严峻形势,党中央、国务院果断实施了一揽子“扩内需、保增长”的政策,经济增速下滑势头得到有效遏制。按照中央的部署和要求,各级政府和农业部门坚持农业稳定发展、农民持续增收的目标不动摇,努力克服农产品市场剧烈波动、自然灾害频繁发生等不利影响,农业与农村经济呈现出稳定发展的良好势头。今年夏粮生产实现连续六年增产,油菜籽等油料作物产量创历史新高;上半年农村居民人均现金收入2733元,扣除物价因素实际增长8.1%

      有专家指出,农业农村经济能保持平稳增长的大好局面,是我国前几年高度重视“三农”工作、连续出台强农惠农政策发挥作用的结果。农业和农村经济总体保持稳定发展势头,为我们遏制和应对金融危机对我国产生的不利影响提供了有力支撑。但应当看到,国际金融危机对我国的冲击和影响仍然存在,农业农村经济依然面临诸多困难和挑战。一是国家应对金融危机出台的4万亿元投资计划将带来更大的征地压力、政府财政收入的减少将压缩增加农业投入的空间、大企业大量占用信贷资金加剧了乡镇企业和中小企业融资难问题;二是金融危机导致农业贸易条件恶化,农产品价格维持低位运行的态势;三是国际金融危机对出口加工业的影响导致农民工就业难和工资水平下降,加大了今后农民增收的难度。因此,如果不继续重视农业和农村发展,金融危机过去之后农业发展就有可能出现滑坡、农民收入就有可能出现徘徊,对保持我国经济又好又快发展带来不利影响。

      对此,专家建议,要抓住国家应对国际金融危机实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的机遇,切实落实中央首先要把农业稳住的决策部署,在加强农业基础设施建设投入的同时,加大对农业社会化服务、农产品市场体系建设、新一代农民培养和农业科教的支持力度,为我国农业的长久稳定发展奠定一个稳固的基础,防止农业生产滑坡、农民收入徘徊,防止多年的农业农村良好形势出现逆转。

      二、主要农产品生产、贸易与产业发展

      受国际金融危机影响,农业对外开放所面临的困难进一步显现,与会代表们就主要农产品的生产、贸易与产业发展展开了讨论,初步形成了一致的看法。代表们认为,我国大豆产业市场开放度最高,国际四大粮商基本垄断了进口大豆资源,本土企业对产业链控制力缺失,我国农民种植大豆积极性受挫,考虑到粮食安全和资源约束等因素,大量进口油料和食用油的格局可能继续下去。棉花产业进口依存度较高,近年来虽然国际价格波动剧烈,但是自我国实施滑准税以来,国内棉花价格基本稳定,但由于市场风险加大,棉农收益缺乏保障。国际市场主要农产品需求萎缩、价格回落,部分农产品出口受阻,出口型农业龙头企业发展困难较大。

      代表们认为,我国农业产业安全还面临着诸多压力,我国农业产业安全今后发展的趋势主要有四点:一是我国直接消费的粮食仍然能做到自给有余,但粮食安全形势依然严峻;二是我国农业贸易依存度将进一步提高,而且大量进口油料的格局可能继续保持下去;三是由于主要进口国高关税保护现象在短期内难以改变,农业外部发展环境将更为严峻;四是农业发展的内部环境将更为有利,但资源、环境等因素的制约将长期存在。

      为此,专家建议:第一,进一步增加对种粮农民的补贴,建立重点粮食品种最低收购价与生产成本变化的联动机制,保障农民种粮受益的相对稳定,切实保障主要农产品基本自给;第二,对农产品价格进行调控,粮食价格调控应以提高最低收购价为主,棉花和大豆应通过加强农业科技推广、基础设施投入和信息服务,降低生产者成本,在卖难的情况下可以考虑临时收储;第三,灵活运用价格干预政策调控鲜活农产品,对生猪、奶牛等生产周期长、关系人民生活的产品,调控重点以增加国家储备,通过国家储备吞吐对市场进行调节,并随着国家财政收入的增加,逐渐扩大对大宗鲜活农产品价格调控政策的覆盖范围;第四,强化多双边贸易谈判,在开放中加强对农业的保护;第五,努力提高农业国际竞争力,积极应对全球化的挑战;第六,加强对主要农产品产业安全的监测预警工作,为农业产业健康发展保驾护航。

     

      三、促进农村劳动力就业与增加农民收入

      专家认为,目前金融危机还没有见底,经济复苏仍需相当长的时间,为应对挑战,要高度重视4万亿元投资拉动的就业机会,加强农村劳动力职业技能培训和创业培训,提高农村外出劳动力整体素质和就业能力,搭建乡镇基层劳动保障平台,全力推进以创业带动就业。专家还对未来我国农村劳动力流动趋势进行了展望,大家认为:一方面,要加大城市的吸引力,必须更加以人为本,逐步改善户籍管理制度;另一方面,未来的中国,沿海地区的劳动密集型产业将在中西部地区延续,中西部地区的城市化将会跟工业化同时并进,中国未来30年的经济增长和农村劳动力就业的潜力将集中在中西部地区。

      来自江西的代表介绍了该省应对农民工大量返乡、促进农村劳动力就业的实践经验:一是在思想认识上,把返乡农民工看成发展的财富而不是包袱,把解决好返乡农民工就业创业的问题当作实现保增长、保民生的重大问题;二是做大园区经济,为返乡农民工就业创造条件;三是加大基础设施建设,从而拉动就业;四是加快服务业的发展,出台一系列适合农民工特点的项目,充分吸纳农民工就业;五是制定包括创新培训、加大信贷融资、税收优惠、完善社会保障等一系列措施,促进农民工创业。

      当前形势下增加农民收入的途径和对策成为专家讨论的另一个焦点。今年上半年农民收入好于预期,但农民增收的压力并未减轻,第一,受资源硬约束,农产品产量增长难度加大;第二,农产品价格下行的趋势没有根本扭转;第三,农民工工资率上涨力度受到抑制;第四,外出务工人数后劲不足。对此,与会代表认为,在短期内,政府应进一步提高粮食收购价格,增加农民的家庭经营收入;进一步加大对农业农村基础设施投资力度和危房改造投资力度,增加本地农民工用工量,确保农民在本地务工的收入稳定增长;提高四项补贴标准,加大农村社会保障建设力度,不断提高低保标准,保持农民转移性收入不降低;对农民从事的家庭二、三产业实行税收优惠和减免政策,鼓励农民家庭二、三产业收入稳定增长。中长期看,政府要坚定不移地推动城镇化,特别要加快农民工的城市化,并继续加大对农民工和全体农民的培训力度,提升农民的人力资本。

     

      四、关于农村消费与扩大内需

      与会专家认为,我国出台的一系列扩内需的政策取得了很好的效果,农村消费更是亮点凸显。今年上半年农村消费增长率16.4%,超过城镇两个百分点,成为拉动消费需求、促进经济增长的一支“生力军”。出现这样的良好局面,原因在于:第一,中央支农惠农政策持续发力,尤其在2009年,有相当大部分涉及农民增收和农村社会保障体系建设,收入增长是农村消费得以较快增长的基础;第二,家电下乡、汽车下乡等一系列启动农村消费政策的作用明显,直接促进了农村的消费需求;第三,中央加大了农村流通网络建设力度,完善了农村物资流通体系,使农村生活消费和生产消费的环境得到有效改善。

      尽管农村消费市场的潜力十分巨大,但要把消费潜力变成现实购买力,还面临着诸多困难和挑战:一是农民收入增长受制约、购买力水平低,是农村消费不足、消费水平低的根本制约因素;二是消费预期不稳定、社会保障发展滞后,这是农民消费意愿不强、消费倾向低的关键因素;三是农村基础设施建设和市场管理滞后,从而影响到农村消费环境和消费信心;四是农村流通方式和经营业态落后,这是影响开拓农村市场、扩大农村消费的直接因素。对此,与会代表们认为:一是增加农民收入,这才是扩大农村消费需求的治本之策;二是加大农村公共产品投入,为扩大农村消费需求创造良好消费环境;三是建立新型流通业态和经营模式,促进城乡一体化流通协调发展;四是引导农民更新消费观念,把握农村消费结构变化趋势和消费热点;五是建立和完善现代农村金融体系,为扩大农村消费需求提供金融支持;六是要把家电下乡等促进农村消费的短期支持和优惠政策常态化。

       代表们认为,尽管我国出台的启动农村消费的有关政策取得了良好的效果,但其中存在的问题也不容忽视。有代表提出,就家电下乡而言,农民的受益面不大,而且越穷的地方受益面越低;汽车下乡政策事先没有经过试点就仓促出台,在实施过程中出现很多偏差:一是补贴政策、车型的适用性等方面存在一些问题;二是农村汽车消费相关服务滞后,驾驶培训、车型开发、营销策略、售后服务等有待进一步加强;三是农村的交通安全应引起高度关注。

      为此,与会代表建议:第一,要把家电、汽车下乡政策常态化,并不断改善实施中出现的问题;第二,要尊重农民的消费选择自主权,现有的政策附加的限制条件太多,直接向农民发放现金也不失为一种好的方式。

     

      五、农村基本经营制度创新与农村改革

      与会代表一致认为,稳定和完善农村基本经营制度,就是要毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保持现有土地承包关系稳定并长久不变,加快推进“两个转变”,提高家庭经营集约化水平和统一经营的组织化程度。

      与会专家对落实“长久不变”政策存在比较大的争论。有代表认为,长久不变应当是指现有土地承包所形成的全部权利义务关系长久不变。也有代表认为,长久不变的核心是农民拥有土地承包权的权利不变,而土地经营权则可以在承包权长久不变的前提下进行流转,只有这样才能适应我国快速城市化背景下人口流动对农业的影响。

      为此,与会代表建议:第一,对农户土地承包权确权、登记和颁证;第二,流转必须与拥有承包权的农户签订合同,地租必须全部归土地承包权所有者;第三,在发达地区和城乡结合部地区对土地承包权进行股份制改革,让农民分享长期土地收益。有专家指出,在稳定现有承包关系基础上实现长久不变,土地承包期要超出30年,尽管落实这一政策在现实中还有很多矛盾要解决,但“长久不变”政策是稳定农村生产力、保障农民权益的重大举措,必须贯彻落实。 

      与会专家认为,我国现有的农村土地管理制度具有三个基本特征:一是农地农业用,不能随便改为非农用;二是农地农民用,只有农民集体组织的成员才有资格承包;三是农村建设用地是由农民和农村集体经济组织自用。党的十七届三中全会提出了改革和完善农村土地管理制度的总要求,目前一些地方进行的农地制度创新存在巨大的法律风险,应当慎重。

      与会代表认为,推进“两个转变”当前的重点应放在推进统一经营向提高组织化程度转变上,包括加快发展农民专业合作社、大力推进农业产业化经营、提高农村集体经济组织的服务功能和构建新型农业社会化服务体系等四个方面。构建新型农业社会化服务体系的关键是体制机制创新,要处理好公益性服务与经营性服务的关系,处理好政府与市场的关系,在此过程中要重视农民合作组织的作用。我国农民专业合作社的功能定位就是为农民提供服务,但是目前成功的农民专业合作社多是公司领办或专业大户领办的,实际上是公司或大户基于利益上考量给其他专业户社员提供服务,但在这一过程中往往排斥贫困小农户。所以,在鼓励和扶持农村专业大户和技术能手发起协会或合作社时,要引导他们真正发挥示范和带动效应,把他们的技能、知识、管理和市场渠道扩散给其他的群众,尤其是弱势农户。

      与会专家一致认为,我国农村中小企业和农户融资难问题非常突出。有代表认为,在各项农业社会化服务中,农民最缺的是快捷、成本相对低廉和效率较高的金融服务。我国农村金融服务的缺陷突出表现为:农村金融领域不缺大机构,缺小机构,更缺服务;正规金融商业化、市场化改革趋向不利于满足农村金融服务需求;新型金融机构虽有所发展,但尚不能解决服务中低收入群体和农村弱势群体金融服务问题;农村金融风险负担和转移机制不完善,针对农村的金融机构,特别是小型金融机构服务机制严重缺乏。为此,需要从服务体系和业务机制两个方面进一步完善农村金融服务机制,一方面要促进农村金融机构的多元化、小型化,培育接近农民、内生于农村的新型金融机构;另一方面要探索缺乏抵押品前提下的业务创新。有专家进一步指出,近年来农村金融改革除了诞生出一批新型金融机构外,小额信贷这一产品创新尤其值得重视,今后仍要坚持这种不需要担保抵押的改革方向。

      与会代表认为,从总体上看当前县乡财政体制改革比较顺利,但县乡财政体制改革仍然面临着诸如县乡事权和支出责任划分不清、县乡财力“保运转、保工资、保民生”能力仍然较弱、乡镇财政职能定位不明确、乡村债务负担沉重化解困难等问题。推进县乡财政体制改革,下一步要明确县乡政府职能,确定县乡财政支出范围;扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和管理方式改革试点范围;建立县级基本财力保障机制,实现“保运转、保工资、保民生”目标;积极化解基层财政债务,完善村级组织经费保障机制;建立以需求为导向的农村公共品供给决策机制;探索支农资金整合模式,创新投入机制和方式。

     

      六、统筹城乡发展与改善农村民生

      与会代表认为,打破城乡分割的二元结构、实现统筹城乡发展,其实质是让城乡居民共享平等发展机会,最重要的是实现城乡基本权利的均等化,包括城乡基本要素价格的均等化和城乡基本公共服务的一体化。实现城乡基本要素均等化,要全面提高农产品价格、农民工福利水平、征地补偿标准和农民财产资本化水平;实现城乡基本公共服务一体化,关键是要提高农村各项公共事业和社会保障水平。与会专家进一步就农村教育发展和农村社会保障制度两个方面进行了具体探讨。

      有专家指出,我国教育事业的发展必须应对经济持续快速增长对高素质劳动力需求的挑战,必须正视贫困农村学生从学前教育到大学教育路上的重重障碍,建议政府要从学前教育就开始抓缩小城乡学生接受高度教育机会差距的工作。近年来尽管我国农村教育有了较大的发展,但在农村教师队伍建设和学校布局调整方面也产生了一些新的问题,城乡教育水平的差距仍然较大,统筹城乡教育事业发展需要解决教育资源在城乡间不均衡的配置问题。考虑到高中阶段教育在我国产业升级中处在人才储备的重要地位,建议我国应当考虑加大对普通高中教育的投入力度,增加对农村高中阶段的资助种类和资助强度,减少家庭(特别是贫困地区农村家庭)所负担的高中教育费用。也有专家指出,从国家发展农业的急迫需要和农业院校对发展农业的重要作用出发,国家应当继续大幅度提高对农业院校的支持力度,并且采取一些特殊的扶持政策。同时,为鼓励和支持更多的考生尤其是农村的考生报考农业专业,建议无条件免除农业专业大学生的学费。

      有专家认为,我国分别建设了城镇和农村两套社会保障制度,统筹城乡社会保障制度关键在加快农村社会保障制度建设、探索城乡间社会保障的有效衔接办法。我国农村社会保障制度已初步形成包括农村低保、新型农村合作医疗和农村养老保障三大体系,但我国农村社会保障体系还存在着比较突出的问题,体系设计上缺乏整体规划和安排;各项制度间发展不平衡,农村养老保障成为整个农村社会保障体系的短板;保障水平偏低,跟城镇差距比较大;城乡不统筹,除城乡低保制度外,其他保障制度城乡之间很难衔接。有代表进一步指出,我国社会保障制度除了城乡不统筹之外,还存在“碎片化”的趋势,即针对不同人群、不同地域有不同的制度;而我国特有的户籍制度和土地制度是造成社会保障制度城乡不统筹、“碎片化”趋势的制度基础。 

      与会专家认为,实现覆盖城乡社会保障体系建设目标,关键是要在城乡社会保障制度之间实现有效衔接,做到两套制度分离但不分割。但当前我们面临着三大挑战:一是人口规模的巨大和快速老龄化的挑战,二是城乡区域发展不平衡的挑战,三是快速工业化和城市化背景下大规模人口流动带来的挑战。

      为此,与会代表建议:第一,整合新农合和居民医保形成城乡统一的医保制度;第二,通过建立城乡无保障居民养老保险制度,或把新农保直接延伸到城镇,形成城乡无保障居民的养老保险,并把农民工纳入城镇职工养老保险制度,让更多农民有机会参加城镇职工养老保险;第三,通过基本养老保险全国统筹和城乡养老保险衔接解决养老保险关系在地区之间、制度之间的转移接续,探索城镇职工养老保险制度和农村新农保制度之间的衔接办法;第四,通过提高统筹层次,做实账户,提高养老保险制度的可持续性。

    作者:农业部农村经济研究中心 方华 赵海 徐雪高 来源:《经济要参》

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