• 内容提要:改革开放以来,中国逐步建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。基层民主建设的制度化、规范化和程序化稳步推进,基层民主政治实践不断深化。但必须看到。当前我国基层民主建设中依然存在着大量制约民主发展的因素。当然。中国基层民主政治的发展是一个“渐进”过程,而不是“急进”过程。特别是在中国这样积淀了两千年封建专制主义的土壤上,建设基层民主更是一个较为漫长的过程。

    关键词:改革开放  基层民主  成就  问题

    改革开放以来,中国在经济领域逐步进行了由计划体制向市场体制的转轨,由此带来了中国社会阶层结构的深刻变动,一个逐渐成型的市民社会正在悄然兴起。与此相适应,中国的政府管理体制和管理方式也逐步进行了调整,以适应不断变化的社会和经济状况,而其中最具有代表意义的变化和调整,莫过于中国基层民主的兴起和发展。

    一、改革开放以来基层民主的发展成就与意义

    目前,中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中,依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治,已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践,基层民主建设的制度化、规范化和程序化稳步推进,基层民主政治实践不断深化。与此同时,城乡基层政权的建设也稳步推进,县乡人大选举取得突破性进展,政务公开也不断向纵深发展。这主要体现在以下几个方面:

    ()农村基层民主建设

    经过多年的探索和实践,中国共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径,这就是实行村民自治。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。

    1.民主选举。按照宪法、村民委员会组织法等法律法规,由村民直接选举或罢免村民委员会成员。中国宪法规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。中国的村民委员会组织法,对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定,使农村基层民主自治走上健康发展的轨道。目前,全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法,使村民自治有了更加具体的法律法规保障。村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成,每届任期三年。在选举过程中,村民委员会成员候选人由村民直接提名和参加投票选举,当场公布选举结果,做到公正、公开、公平。民政部的最新数据显示,20052007年这一轮村委会换届选举中,623690个村已完成选举,全国平均选举完成率达99.53%。截至2007年,中国农村已建立起62万多个村民委员会,村委会选举的全国平均参选率在90%以上。

    2.民主决策。凡涉及村民利益的重要事项,都由村民会议或村民代表会议讨论,按多数人的意见作出决定。鉴于中国农村千差万别,村庄规模大小不一,在一些人数较多、居住分散的村庄,村民会议面临难组织、难召开、难议决的实际困难,通过设立村民代表会议,较好地解决了这个问题。截至目前,我国96%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度。

    3.民主管理。依据国家法律法规和有关政策,结合本地实际情况,由全体村民讨论制定或修

    改村民自治章程或村规民约。村民委员会和村民按照被形象地称为“小宪法”的自治章程,实行自我管理、自我教育和自我服务。目前,中国80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约,9l%的农村建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。

    4.民主监督。村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式,监督村民委员会工作情况和村干部行为。特别是村务公开,得到了村民的普遍欢迎。

    来自民政部的最新统计显示,截至2007年底,全国绝大多数农村和城市已经进行了6次以上的村()民委员会换届选举。村民自治从探索试点到面上展开,从思想认识分歧较多到思想认识逐步统一,从具体操作办法不规范到逐步规范,不断走向成熟。

    ()城市基层民主建设

    目前,我国城市基层民主建设已步入新的发展时期,全国城市社区建设正在由点到面,由大城市向中小城市,由东部发达地区向西部发展中地区全面展开,并在健全社区民主选举、发挥社区服务功能等方面取得了明显成效。

    1.民主选举。城市社区选举的形式经历了由候选人提名到自荐报名,由等额选举到差额选举,由间接选举到直接选举,并打破了地域和身份的限制,民主程度不断提高。通过直选成立的社区居民委员会呈现出年轻化、知识化和职业化的趋势。

    2.民主决策。社区居民是民主决策的主体,通过社区居民会议、协商议事会、听证会等有效形式和渠道,对社区内的公共事务进行民主决策。

    3.民主管理。全国26个国家级实验区和一百多个省级实验区,都通过省、市、区、街道等各级文件,对社区民主管理内容以及居委会的职权有较为明确的规定,涉及到社区经济、政治、文化生活的方方面面。概括地讲,居委会民主管理的内容主要有:社区服务、社区财务和财产的管理、社区环境、社区卫生、社区文化和教育、社区治安等六项直接关系到社区居民切身利益的事务。

    4.民主监督。目前各地的社区建设中,通过设立监督主体、明确监督内容、定期开展监督活动和建立惩罚性的机制,社区民主监督机制己经初步形成。一般来说,民主监督主体主要是社区协商议事委员会。民主监督的主要内容是居务公开。民主评议是民主监督的又一重要内容。民主评议推进了政府职能转变,理顺了政府与社区自治组织之间的指导和协助关系,建构了以自治社区为平台的政府依法行政和社区依法自治相结合、政府与社区互补双赢的城市基层社会自治体系。

    截止2007年底,全国设有居委会(社区居委会)81万个。以社区居民自治为核心的城市基层民主建设已显现出强大的生命力和巨大的社会效益,成为社会主义市场经济条件下城市管理工作的重要基础和促进城市现代化建设的重要推动力。

    ()企事业单位民主管理

    企事业单位民主管理主要通过以下三个机制来实现:一是职工对企业管理的参与机制,包括职工代表大会选举和工作制度、职工董事和监事制度;二是职工的民主监督机制,包括厂务公开、校务公开或院务公开制度、民主评议领导干部制度等;三是职工劳动权益的保障机制,主要是平等协商和签订集体合同制度。

    截至20079月底,全国有1086万家企业建立职代会制度,87万家公司制企业建立董事制度,85万家公司制企业建立职工监事制度,945万家企事业单位实行厂务公开制度。17个省(区、市)制定企业民主管理、厂务公开等21个地方性法规。

    厂务公开是企事业单位民主管理的重要内容。目前,厂务公开民主管理工作呈现出全面推进、逐步规范、不断深化的发展势头,取得了明显成效。厂务公开民主管理制度的推行。加强了企业管理,降低了生产成本,扩大了基层民主,强化了群众监督,保障了职工的合法权益,有力地促进了改革发展稳定的大局。

    ()乡镇基层政权建设

    改革开放以来,中国城乡基层政权建设取得的成就首先体现在许多地方对完善乡镇长选举制度的大胆探索上。归结起来,主要有以下几种类型:扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索、大鹏镇“两推一选”镇长的探索、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索、由选民直接选举乡长的探索、“海推直选”镇党委书记和镇长的探索、“海推直选”乡镇领导与乡镇机构改革同步进行的探索。

    其次是积极推行政务公开,增强乡镇工作的透明度。19984月中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》,要求各地“积极探索在乡镇建立政务公开的途径,先行试点,培植典型,逐步推广,要以乡镇政务公开,促进村务公开和民主管理的广泛深入开展”。2000年中办、国办下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》后,这项工作在全国基层普遍推行。

    第三,强化乡镇人大的监督功能。地方政府组织法共赋予乡镇人民代表大会13项职权,可概括为人事任免权、重大事项决定权和监督权三个方面。监督乡镇政府的工作,是乡镇人大的重要职能之一。要监督就必须有机构和人员,就必须经常介入政府工作,就必须对政府工作人员提出批评,并产生效果。各地强化人大监督功能的探索也基本上集中在这些方面。

    ()基层社会团体和组织得到培育和发展

    截止2007年底,全国共有民间组织381万个,一大批行业协会、农村专业经济技术协会、社区民间组织等,正在发挥着反映诉求、提供服务、规范行为的重要作用,成为促进基层民主发展的重要力量。一些群团组织也在积极探索扩大民主的办法。近年来,一些群团组织,如妇联组织在探索妇代会直选、妇女代表联系群众、妇联干部公开选拔和竞争上岗等方面,积累了较好的经验,提升了基层妇联组织的能力和活力。

    总之,经过改革开放30来的实践,我国基层民主建设取得了很大成效。首先,通过基层的民主实践锻炼,广大人民群众的民主意识和法制意识迅速提高,参政议政能力增强,人们逐步学会了依法、理性地行使民主权利,群众参与基层民主建设的热情普遍提高,参与的范围更加广泛。第二,创造了国家与社会分权治理的有效途径,改进了党和政府的治理方式。基层民主的发展改变了数千年来传统的政治权力结构,权力不再是从上而下地集中,而是自下而上地推进,有助于实现政府与社会的分离,使国家权力逐步向社会回归。第三,降低了管理成本,减少了政府与基层民众的矛盾,促进了社会的和谐与稳定。推进基层民主政治建设,建立有效的利益协调机制、矛盾处理机制和社会管理机制,拓展和畅通人民群众了解和参与经济社会发展的渠道,引导群众规范有序地参与社会事物的决策和管理,以理性合法的形式表达自己的利益要求,解决利益矛盾,从而促进社会的和谐与稳定。而且,秩序化的表达渠道越通畅。对话的成本就越低,实现社会和谐的可能性就越大。第四,基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利,是全部民主政治的基础。优先发展基层民主,从基层民主逐渐向上推进,也有利于社会政治的稳定和积累民主政治的经验。由此可见,我国社会主义基层民主政治建设适应了改革开放和社会主义市场经济体制发展的要求,既维护了人民群众的切身利益,又促进了党和国家的制度建设和政治稳定,是一条发展中国特色民主政治道路的有效途径。

    二、基层民主建设存在的问题

    我国基层民主建设30年来,成效卓著。但必须看到,当前我国基层民主建设中依然存在着大量制约民主发展的因素。对此,我们应有清醒的认识。

    ()基层自治组织的性质与功能定位尚不明确,与政府的关系错位

    从城市来看,政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化阻碍了城市社区自治的发展。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的行为规定,居委会与基层人民政府及其派出机关的关系,不是领导与被领导的关系,而是指导和协助的关系。但在一些地方,法定的指导与被指导关系被完全异化为领导与被领导的关系,街道办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务,可以决定居委会成员的人选及其任免,可以决定其工作的成效,等等,社区居委会由法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。这一方面使政府承担了城市社区民主建设的所有成本以及社区民主建设的道德责任与道德风险;另一方面社区组织与社区群众参与社区事务的热情被压抑,社区自治组织能力的提高受到阻碍。此外,社区居委会的自治法人地位一直都悬而未决,这种状况使诸如居委会等基层自治组织处于一种尴尬境地:一方面没有得到社区居民的广泛认同,另一方面也不能充分发挥自身的组织优势来实现城市社区自治。

    从农村来看,首先是村民自治与乡镇党政机关关系不顺,使村民自治或者被乡镇领导机关控制而不能自治,或者被乡镇领导机关漠视而失去有力支持。其次是村两委关系存在矛盾。相当多的党支部认为,要发挥党支部的领导核心作用,党支部就得。有权”,实际上就是支部书记说了算。也有的村委会干部认为自己是千百名村民选出来的,有群众的拥护,比上级任命或几个党员选出来的党支部书记群众基础强.所以不愿服从党支部的领导,有的甚至踢开党支部自行其事。两委矛盾的存在,严重影响了村两委在村民中的威信。这使民主管理和村民自治流于形式,使村里的工作陷入瘫痪状态,从而严重影响农村社会的稳定。近年来因两委矛盾引发的恶性案件或群体性事件时有发生。

    ()民主参与程度低,民主建设缺乏持续推进的动力

    参与是民主的实质,民主是参与的保障。民主建设的生命线就是把民众参与的积极性调动起来,使他们充分行使“四大民主”权利。从这个意义上讲,基层民主是民众参与的第一场所,也是他们走向更大、更广泛的公民政治参与舞台的起点。但是事实上,我国民主参与程度低,民主建设缺乏持续推进的动力。

    从农村来看,由于农村经济发展相对滞后,制约了农民对民主的有序参与,农民对民主选举的积极性不高。我国农村中大部分青壮年农民长年累月在外务工,对本村(本地)公共事务知之甚少,这就使得他们难以正常行使民主监督权利。对他们而言,生计问题大于民主,他们既没有时间也没有精力参与政治活动。有的因回家参与选举经济成本高,甚至放弃了选举权。有的认为不管选谁都一样,和自己没有什么关系。有的人认为参加选举还要耽误工作,增加负担。有的怕选举的时候得罪人,以后在批指标、办事上受打击。由此导致村民对民主选举不十分关心。

    从城市来看,目前的社区参与不足,参与程度很低,城市居委会目前的直选率只有22%。11社区居民参与虽然已经出现,但参与意识还是不强,参与程度不高。造成这一问题的一个主要原因就是城镇基层民主建设中的利益相关性较弱。由于历史的原因,城镇居民的生老病死、衣食住行,甚至包括婚丧嫁娶都曾经由政府和居民所在单位包办,形成了一定的人身依附关系和心理依附观念,所以,城镇社区自治的基础远不如农村。此外,还有一些社区居民的参与几近于零,比如进城的“农民工”、城市下岗职工以及“社会闲散人员”等,由于种种原因无法参与到社区事务的民主决策和民主管理中来,致使这些城市社会的“弱势群体”受挫,甚至产生严重的逆反心理和敌对情绪。

    ()选举不规范的问题比较突出

    民主选举是基层民主实现的重要形式,但现阶段在许多地方民主选举很难实现或流于形式。这个问题突出地表现在村民选举中:一是少数基层领导民主观念淡薄,选举中存在弄虚作假现象,导致选举走过场,不能真正体现村民的意愿。二是宗族势力干扰民主选举。我国农村的一些地方宗族势力很强,他们往往操纵选举,对村委会民主选举工作产生了不良影响,危害了村委会民主选举工作的顺利开展。三是黑恶势力涉政阻碍农村基层民主建设的全面展开。在极个别党政权力弱的村,黑恶势力借用民主选举的合法权利,进行非法选举活动,通过各种非法手段操纵换届选举。四是贿选行为时有发生。根据民政部基层政权和社区建设司副司长王金华的统计,中国村委会选举贿选的比例大约在l%一3%,“比例不高,但影响不好”。12通过贿选,选举者和被选举者把选举权利和公共利益作交易,私下作出违法违规的承诺,破坏了选举的公开、公平、公正,破坏了选举的正常秩序,败坏了党风、官风、民风,影响了选举后的村务管理秩序,严重威胁村民自治这一农村的根本制度。

    ()法律和制度不健全,“四个民主”发展不平衡

    首先,我国现行的相关法律制度不完善。随着中国经济社会的快速发展,有关基层民主的法律规定已经与当代中国新时代新任务的客观要求不适应了,有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷,难以适应实践的需要。例如,《村民委员会组织法》存在条文原则化、缺乏可操作性等问题,对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡一村关系的规定还不够细化,等等。

    其次,制度不健全,有关法律、法规不配套、不完善,“四个民主”发展不平衡。目前,基层民主选举已经走上制度化、法律化和规范化的轨道,而民主决策、民主管理和民主监督的发展还显得相对滞后,还不能充分满足广大公民的民主参与的需求,甚至在一些地方,民主选举同民主决策、民主管理和民主监督严重脱节,缺乏切实有效的法律配套和制度保障。例如,村级事务的民主决策问题,村民的权利救济问题,村民的权益保障问题,对民选村官的监督制约和罢免问题,乡镇政府同村民委员会的关系问题,全国各地都各自创制,五花八门,难以形成全国统一规范的运作,这种局面给农村基层民主的整体发展带来不利的影响。

    除此以外,由于法律对违反《村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在惩治方面缺乏硬性规定,一些严重违法的行为得不到及时、有效的处理,给基层民主政治建设带来了很多负面影响。

    ()民主意识、民主认知与民众素质有待提高

    这一点在农村表现得尤为突出。造成这一现象的原因主要有:其一,农民群体存在文化水平低、民主素养差的问题。由于缺乏科学文化知识,农民的民主意识淡薄,对民主的意义和作用认识不到位,缺乏民主的实践和民主的锻炼,对自己的民主权利不珍惜、不重视。据《中国青年报》报道,河南省汝阳县小店镇小店村在换届选举中,候选人只需要10元钱就能“买”走村民的神圣权力,村民淡漠的民主意识可见一斑。一些村在召开民主会议时,村民认为是图形式、走过场,不愿监督,不愿参加,有的干脆让老人、小孩充数。其二,民主传统欠缺,封建家长式作风盛行。我国几千年的封建历史,使得农民的“臣民意识”较强,宗族观念在广大农村地区根深蒂固,中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯,不善于行使自治的民主权利。此外,部分村党支部和村委会干部思想守旧,“权大于法”、“官本位”的思想严重,民主意识薄弱,民主作风欠缺。在生产和村务管理中,常常采用强迫命令和强制性的行政手段;选举时,代填、代投选票等违反“民主”的事情屡见不鲜。

    ()地区发展不平衡,欠发达地区基层民主工作有待进一步加强

    与我国经济上的地区发展不平衡相对照,基层民主建设也存在地区之间的发展不平衡问题。经济发达地区的基层民主建设普遍好些,而经济欠发达地区的基层民主建设则不尽如人意。尤其是在贫困的农村地区,由于面临诸多困难,村集体经济基础非常薄弱,有的村负债累累,这使许多人不愿当村干部,不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作,部分村民对村民自治事务漠不关心,这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。

    ()基层民主建设的实践形式有待于创新

    当前,中国社会正处于转型期,许多深层次的矛盾和问题日益显露出来。但部分基层组织仍沿袭计划经济体制下的做法,基层群众自治流于形式,基层群众自治机制很不健全,已无法适应新形势的需要,阻碍了基层民主政治建设进程。

    三、完善基层民主政治制度建设的对策

    ()科学定位基层自治组织的功能,理顺政府与基层自治组织的关系首先必须明确政府与社区的关系,权力边界划分要清楚。政府主要是管理社区难以管理好的公共事务,而社区自治组织主要是管理政府不便于管理好的社区的具体事务。其次,进一步转变政府职能,促进城市社区自治。将社会事务真正交给社区办理,按照“小政府、大社会”的思路不断调整街道与社区的职能,将其部分权力下放给社区,使社区在本区域范围内成为城市社区治理的主体。第三,恢复和增强社区居委会的自治属性。这就要在吸收社区建设和居民自治的成就和经验的基础上对《居民委员会组织法》中社区居民的界定、社区居委会的地位和任务、社区居委会与政府的关系、社区居委会与驻区单位的关系、社区居委会的选举、居民会议等相关法律条文进行修订,为推进城市社区民主建设和社区治理提供完善的法律规范和制度保障。第四,调整社区居委会与政府、其他社区组织之间的关系。一是要调整社区居委会和街道办事处的关系,使两者之间的关系从领导与被领导的行政隶属关系转变成指导与被指导的双向互动关系。二是调整社区居委会和业主委员会的关系,使双方建立各种日常协同工作方式,例如举行联席工作会议、联合办公等,以在总体上形成合力,共同推进基层社区民主建设。

    政府公共权力与社会自治权利界限模糊直接导致了乡村矛盾的产生,在“强国家,弱社会”状况下实行村民自治,必须廓清二者的功能界限和权力空间。政府活动的范围只能是行政领域和公共领域,解决公共问题,谋取公共利益,承担公共责任,不能侵犯村民自治权。相应地,村民自治既要管理好村庄自治领域内的公共事务,同时也要协助政府管理好乡镇公共领域内的事务。对功能交错的公共领域内事务的合作治理,政府不应以自治为由视而不见,村委会也不应以政府职责为名百般推诿。村两委在明确各自任务的基础上,廓清二者职能,各司其职,和谐共处.,乡村之间统一与分权的矛盾才能得以化解。

    ()加强制度建设,推动“四个民主”

    推进基层民主政治建设,扩大基层民主,必须坚持依法建章立制,从制度上保障基层群众自治的法律法规的贯彻执行,确保民主选举、民主决策、民主管理和民主监督落到实处,逐步形成事前防范、事中控制、事后惩戒的完整法律体系。首先,要完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展还存在很多问题,原因之一就是相关的法律制度不完善。只有通过法律保障基层群众的民主活动.推进权力授予由政府行为转化为群众自己的行为,才能使基层群众自治从形式民主最终走向实质性民主。在具体执行过程中,要在法律原则规定的基础上,制定具体规则,使法规具有操作性。此外,要加大执法监督的力度,确保基层群众自治在法制的轨道上正常运行。

    其次,要加强基层民主的制度化建设。在民主选举过程中,要统一时间、统一选举程序、统一选举文本样式、统一立卷归档,坚持竞选、“海选”的办法,实行直接、差额、无记名投票选举,坚持候选人条件、选举程序、选举办法和选举结果公开透明,要制定一部专门用于保障换届选举工作的法规,对换届选举中普遍存在的选民资格认定、候选人资格审查、破坏换届选举的行为进行明确界定,以有效地保障选举工作的正常进行。在民主决策过程中,要完善民主议事制度。凡涉及到群众利益的重要事项,都须提请会议讨论,按多数人的意见作出决定。在民主管理过程中,要结合新的形势组织制定和完善自治章程、代表会议议事规则、财务管理制度等,实现自我教育、自我管理。在民主监督过程中,要健全政务公开制度,深化政务公开的内容,规范政务公开的形式。

    ()强化自主意识,提高群众的参与度

    强化自主意识,提高群众的参与度,首先要清除传统政治文化中重等级轻平等、重个人权威轻大众参与、重人治轻法治等影响现代民主政治建设的消极因素,加强民主法制教育,培育群众的民主意识。

    由于长期的历史原因,中国农村人口的整体文化素质不高,这直接影响到对民主的认识和关注,难以确立民主的价值观念。再加上我国村委会直接选举的历史不长,选举文化积累不多,广大村民对民主选举的内涵、外延、原则、方法、步骤等缺乏足够的认知和了解,民主精神尚需培育。因此。要坚持和完善各种行之有效的有利于选民教育、选民发动的做法,对广大村民进行系统有效的选举教育,引导村民增强民主意识,珍惜自身权利,认真行使自己的民主权利。要想解决村级民主选举中存在的问题,还应对村委会选举的组织者和推动者进行培训,帮助他们提高认识水平及业务能力,依法行使人民赋予的权力。

    社区居民是城市社区治理的重要主体,只有充分调动社区居民的积极性,让他们自发、自主地参与到社区各项公共事务和公益事业中去,通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步实现居民的自我管理、自我教育、自我服务,城市社区才会充满活力,才能得到健康发展。近年来,随着社区建设的开展和深入,居民群众的参与程度有所提高,但社区居民的参与状况仍不太理想。要改变这种状况,就必须通过宣传教育、开展各种社区活动等培养居民的社区意识。其中,最关键的就是要增加城镇社区与居民之间的利益相关性。随着全能“单位制”的弱化,“单位人”开始向“社区人”转变,人们的利益关系也由以单位为重心逐渐向社区转移。目前社区居民的利益相关性还不高,如何进一步开掘社区的公共资源,推动社区居民公共利益的形成,引导居民群众认识并维护好自己的合法权益,仍然是一个需要着力解决的课题。

    ()扩大基层群众自治范围,拓宽民主参与渠道

    首先是要扩大基层群众自治范围。从目前的实践来看,基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业民主三个领域。为此,还需要扩大基层群众自治的范围,扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。改革开放以来,随着经济体制和社会结构的变化,大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生,在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会,农村中的专业性行业协会和经济合作组织等。应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。要加快发展民间组织,完善基层民主自治体系。民间组织的发展是完善市场经济和建设民主政治的内在要求,民间组织的发育是建设公民社会、转变政府职能、实现政社分离的主要途径,要转变观念,因势利导,保障民间组织的健康发展。

    其次,要拓宽民主参与渠道。健全广泛参与公共问题的利益表达机制是民主化的本质要求。这对于调动群众的积极性,稳妥地解决困扰经济发展、社会稳定、脱贫致富等一系列突出的社会问题,推动经济、政治、文化和社会全面、协调、可持续性发展具有重大作用。在我国许多地方,群众参与决策的制度,并没有真正付诸实施。因此,我们应该更全面地倾听民声、更有效地集中民智。增强决策的透明度。例如,民主恳谈会就是一种以农民参与和民主协商为核心的农村社区议事模式。决策者与利益相关者之间,对公共事务了解不多、知识不多的人与具有处理相关问题经验和相关知识的人之间开展平等、自由、坦诚、双向的深入讨论,交流思想,分析利弊,论证观点,辨明事理,形成一定共识后再通过一定程序,由基层党组织、人大、政府或人民群众自己作出决定。

    第三,建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。胡锦涛同志指出,坚持和完善村民自治、居民自治和企事业民主,发挥社会自治功能,是推进社会主义基层民主的重要内容。为了更好地调动广大人民群众的积极性和主动性,促进各项改革和建设事业的全面发展,必须完善民主权利保障制度。从基层群众自治实践来看,当前应该着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位,增强村委会、居委会、职代会等社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,进一步增强其社会自治功能。

    ()不断探索和创新基层民主的实践形式近几年,一些地方大胆突破,不断扩大民主参与的深度和广度。这些突破性举措,表现在自治组织建设、民间组织发育、村级党组织与自治组织关系、乡镇政权与村级组织关系、乡镇党政领导人产生方式、乡镇机构设置和运行机制等若干方面。这些探索是基层或者地方领导为解决他们面对的危机所做的努力,有些举措可能于“理”不通或者于“法”无据,但形成于特定的条件下,确实是解决问题的积极尝试,有的举措可能成为体现中国基层政治发展方向的重大制度创新。所以说,高度重视并慎重处理基层的探索,对我国的基层民主发展非常重要。更积极地说,允许并鼓励基层的探索突破,应该成为发展中国基层民主的基本策略。

    基层民主政治是我国社会主义民主政治的重要组成部分,是中国特色社会主义民主政治建设的基础,是我国整个民主政治建设的切入点。它对社会主义政治文明的建设,对整个民主化进程的推进,将起到现实而深远的影响。十七大报告指出,人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。13这充分说明了我们党对社会主义基层民主政治建设的认识又上了一个新的台阶,同时也表明,在新的历史条件下,中国共产党人将带领广大人民群众开创一个社会主义基层民主政治的新时代。当然,中国基层民主政治的发展是一个“渐进”过程,而不是“急进”过程。特别是在中国这样积淀了两千年封建专制主义的土壤上,建设基层民主更是一个较为漫长的过程,不可能毕其功于一役,而要克服各种困难,对此,我们要有充分的认识。

    注释

    ①②③《高举旗帜科学发展:我国村民自治法律体系日臻完善》,参见2008112《人民日报>

    ④参见新华网2008227

    ⑤参见20061229《人民日报》。

    ⑥⑨《民政部发布2007年民政事业发展统计公报》,参见人民网2008124

    ⑦徐勇《基层民主:社会主义民主的基础性工程——改革开放30年来中国基层民主的发展》,载于《学习与探索》2008年第4期。

    ⑧《孙春兰在全总十四届五次执委会议上的工作报告》,参见人民网20071220

    ⑩俞可平《中国治理变迁30(1778--2008),载于《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

    1112《中国拟修法破解农村贿选》,参见200884《新京报)

    13《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》人民出版社2007年版第30页。

    作者单位:中央编译局世界所。

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