• 提 要: 1988年,我国在农村部分地区试行了村民自治,经过10年的实践,于1998年正式颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《组织法》),至此,村民自治工作在全国范围内全面展开。搞好村民委员会换届选举,实行村民自治,尤其是村委会直选,是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造,极大地促进了农民群众的参政议政热情和民主法制意识。但在实行村民自治过程中,也产生了许多问题,其中“两委”关系紧张,出现了所谓“两张皮”现象,直接影响了村民自治活动的开展。本文对农村“两委”关系紧张问题进行广泛的探讨,提出了正确处理好“两委”关系的思路措施。

    关键词:村民自治;村两委;村民会议;自治组织

         一、当前农村“两委”关系紧张的表现形式

         当前村委会与党支部的关系存在许多不容忽视的问题,这些问题在各地的表现形式不同,矛盾的主要方面不同,有的是村党支部包办村委会工作,使村委会处于从属地位,而有的则是村党支部的核心作用被弱化,以村民自治代替党支部领导,但普遍的终极表现都是村党支部书记与村委会主任之间工作不协调,产生"将相不和"的现象。《组织法》专门规定了农村基层党组织与村委会的关系,一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位,同时也在第三条规定,"中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"可见,《组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。但现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位,理论上难以解释,实践中更不便操作。根据常识也不难想见,他们的利益可能一致,也可能不一致。即使利益一致,观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心,并无明确分工,各自都有"尚方宝剑"在手,很容易滋生事端,内耗不断。而相比于村党支部,在理论和法律上,也在大量的现实中,村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。

         总体来说,“两委”关系紧张主要有以下三个方面的表现形式:

         1、村委过度自治,支部放弃领导。在这种情况下,村委会的成员在村里是强人,拥有较大的影响力,村支部则处于弱势,难与村委会在能力上抗衡,再加上双方在思想认识上的不一致,就出现了这种局面。部分村委会主任这样认为:“我是全体村民选的,我只对村民负责”,“支部是抓虚的,村委会是抓实的,村里的事由我说了算”。有的支部书记则认为,“既然实行村民自治,那就由他们去治吧!”在工作中难以起到应有的领导核心作用。

         2、支部包办村务,自治功能弱化。在工作中,更多的恐怕还是这种情况。党支部长期以来掌握村中的绝大部分权力,尤其是政治和经济上的权力,推行村民自治后虽然部分权力有所弱化或受制约,但由于上级党委、政府的支持及历史形成的权威,他们的优势仍得以延续。他们认为,“党是领导核心,村里的事我书记说了算”,村民自治难以落实,仅成为一种摆设,没有实质上的内容。与书记相比,村委会主任谈不上权威,仅仅是“班子里的一员”而已。村委会与村支部两块牌子一帮人马,实际上就是书记一人说了算,这实际上与宪法与法律设计的村民自治有相当的距离。

         3、两委互不相让,村级组织瘫痪。在有些村,党支部和村委会分别由两派人员把持,他们谁也不服谁,但同时谁也“吃”不掉谁,各定各的调,各唱各的戏。在个别村出现了村党部与村委会不在一处办公,各有一套班子,互不相让,矛盾重重,勾心斗角的局在。在这样的村里,两委的冲突最为激烈,别有用心的个别干部借用组织名义用不正当手段抢夺村庄的管理资源,甚至出现了集体打架斗殴的事件。

         上述情形,其负面影响不言而喻。不但损害了村级组织和村干部在群众中的形象,而且严重阻碍了这些地方乡、村经济社会事业的发展,必须引起高度重视。

         1、影响了农村经济发展。村“两委”对发展村级经济等重大事务负有重要责任,如果两委间经常争权夺利,互相扯皮,势必放松对经济工作等重大事务的管理,最终将导致村集体和村民的经济利益受损,进而引发农村的不稳定。

         2、影响了基层民主建设进程。基层民主建设最主要的载体就是村民自治,十几年来的实践证明,这项工作已取得了很大的进步,广大村民的民主意识、民主素质和民主水平都有了很大提高,但两委的病态关系势必挫伤村民政治参与热情,这就违背了村民选举初衷,影响到村民自治的深入开展。

         3、削弱了党在农村的领导。一方面,由于两委关系不协调,一些村委会和党支部互不服气,村委会不接受党支部领导,一些重大决策不征求党支部意见,在一些问题处理上唱“对台戏”,客观上削弱了党支部的领导核心作用。另一方面,个别党支部书记成天忙于争权夺利,放松了党的自身建设,党员队伍的管理教育和发展工作不正常,党员队伍老化、干部后继乏人、党支部家族化,严重影响了农村党组织的战斗力、代表性和先进性,党的领导核心作用明显削弱。

         4、影响了农村社会稳定。有的村干部只对村民负责,消极对待上级党委和政府布置的工作,形成“政令不通”。个别“两委”主要干部甚至违背国家法律和党的政策对村民乱承诺,打着为民请命、谋利的旗号,对抗政府,聚众上访;也有的村干部横行乡里,强揽工程,谋取私利,群众有意见,影响农村社会的稳定。

         二、当前农村“两委”关系不协调的原因分析

       在上述三种表现形式中,第二种形式在农村最为普遍。可见,两委关系紧张的主要症结是在村党支部一方。这多是由于相当多的地方过度强调村党支部的核心作用,造成村支部过度干预乃至包办村委会工作,将村委会变成了村党支部的辅助组织,使村委会丧失其自治功能,严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计,如交叉任职、“两票制”等等,意在拓宽村党支部的民意基础,使“党的领导”兼容于村民自治的框架。但是,现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微,偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题,其实从深层来说,却是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系,而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”,第二十九条规定,“党的支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定,“上级党的组织认为有必要时,可以调动或指派下级党组织的负责人”,第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党,从广义上讲,党的组织是政府机构的组成部分,党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部,特别是村支书,更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。村民委员会与村党支部之间的紧张关系,有相当因素是村级社区与上级政府可能矛盾的反映。总体来说,基层党组织的工作是按照党章进行工作,在基层发挥领导核心作用。党的基层组织要依照宪法和法律的规定,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

         造成“两委”关系失衡的原因是多种多样的,有政治的,经济的,也有文化的;有历史的,也有现实的;有来自村“两委”自身的,也有来自村“两委”之外的;有人的素质问题,也有制度规范问题。概括地讲,产生上述问题的主要原因,主要有以下几点:

    (一)职责不明、关系不顺。

         国家有关法律和政策对村党支部和村委会的职权规定尚不明晰。《党章》规定:“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《村民委员会组织法》也规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行操作,发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》对“两委会”关系的规定比上述两个文件具体了一些:“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”,村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。这就是说,实行村民自治以后,村党支部在农村中仍处于领导地位,发挥“领导核心作用”。这些规定,虽然为村“两委”的工作开展及关系处理提供了准则。但对村党支部如何发挥领导核心作用、对村“两委”如何相处失于抽象,缺乏可操作性。这就使得党支部的领导核心作用在理念上是清楚的,但在运行层面的落实上却遇到了难题。村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导?以何种方式实现领导核心地位?对于一个具体的行政村来说,什么样的事情应该由村支部决策?什么样的事情应该由村委会决策?决策的程序如何实施?如何体现党支部的领导核心作用?产生问题以后应该如何追究责任?等等,这一切问题,都缺乏可操作性的规范。由此造成意见分歧,两委各取所需,“公说公有理,婆说婆有理”,对自己专断行为都可以找到相关依据。

    (二)认识模糊,思想不明。

         一方面,部分村党支部成员没有认识到村委会直接选举是党的领导方式、执政方式的重大改善和发展,片面认为过去是“一统天下”,现在竟然“一分为二”,将来必定会“天下大乱”,抱怨上级乱搞“名堂”,心里不舒服,行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书,对如何搞好村民自治心中也无章法,领导方式、工作方法还未转变,与民主自治的要求相差甚远。另一方面,有的村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位,如今被“解放”出来,自己管理自己,一时找不到应有的位置,无所适从。官本位意识、宗法族权观念等封建残余思想长期作祟,“当家作主”、“以民为本”的民主观念难以树立。虽然,国家的法律、法规和党的有关文件对村级各种组织的职责都有明确的规定,但在具体的实施操作过程中,一些村干部不是全面、准确地去理解和把握,而是取其一点,排斥其余,断章取义,为我所用,出现有的事情无人负责,有的事情争着负责,唯恐失权;有的甚至把《村民委员会组织法》与《农村基层组织工作条例》割裂开来、对立起来,不了解和不懂得任何国家法律都是党领导人民制定的,都是党的意志、人民的意志的法律化,国家法律和党规在本质上是一致的。

    (三)历史积怨,长期不和。

         有的村“两委”成员间,由于惯有的宗族、派性之争,加上一些别有用心的人从中作祟或未当选前业已存在的矛盾等诸多原因,直接造成了村两委关系紧张。有的村“两委”主要负责人都是原班人马,由于在长期共事中积累的一些矛盾没有解决。当选后,仍然把历史积怨带进工作中,从而形成了对立局面。尤其是在原村级财务遗留问题上和重大项目招投标的操作上,个别村委主任咬住不放、纠缠不清,要求审帐、查帐,既是直接造成“两委关系”不和的一个重要原因,也是造成部分村不稳定的重要诱因。

    (四)怕事躲事,作风不正。

         很多村干部综合素质不高,工作中流露出一种怕事、躲事的思想。有的村支书和村主任认为,三年任期一晃就过,只有“多栽花、少栽刺”,才能不得罪人,不留骂名,在位时和退位后不遭打击报复;换届时,也才不会失民意失选票。由于这种不负责任的思想作崇,两委在处理一些诸如计划生育、调解纠纷等棘手问题时,能推就推,能躲则躲,互相推诿,互相指责,村里很多事无人管理,由此产生矛盾分歧,造成两委关系不协调。在这些村中,每遇“好事”,大家都争着干,生怕不干就笼不住民心;每遇“麻烦事”,你推我让,主任说“支书权力大,凡事都归支书管”;支书却说“主任本事大,他不管谁管”。而在村支书和村主任能力都弱的村,两委更是无法协调。大家你望我,我望你,既不管事,也无力管好事,村里一盘散沙,陷于瘫痪。由于以上原因,导致不少很容易处理的问题,成了久拖不决的难事。

    (五)为官不仁,素质不高。

         一些村干部的素质不高,有的政治思想觉悟低,缺乏为民办实事、全心全意为村民服务的思想,“做一天和尚撞一天钟”,与党员、干部的身份不相称;有的文化水平低,科技知识贫乏,工作方式简单陈旧,处理问题能力不足,跟不上形势要求;有的传统小农意识浓厚,法纪观念淡薄,唯利是图,以权谋私,争权夺利思想作祟,人治思想严重,家长作风盛行,村里的大小事情搞个人说了算;有的对国家颁布的法律、法规和政策,只要对自己谋取私利不利,对村民再好,也不执行,甚至根本不让村民知情;此外,历史的惯性,宗族、家族因素也对“两委”病态关系的形成起了推波助澜的作用。

    三、当前解决“两委”关系要采取的几项措施

         《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布和实施以来,村民自治给农村基层组织建设带来了新的生机和活力,加快了基层政治、经济和文化生活的民主化进程。正确处理村党支部与村委会的关系,是贯彻落实中央“一号文件”精神,全面加强农村基层组织建设,推进农村基层民主建设需要解决的一个关键问题,也对新形势下巩固农村政权,促进农村经济和社会发展具有十分重要的意义。村委会直选以来,我们可以清醒地看到,一些村党支部不知如何发挥领导核心作用,不能很好地贯彻执行党的路线方针政策和上级组织的工作部署,对村里的重大问题很难提出决策意见,对村委会干部不能有效行使管理、教育、监督的职能,使党支部的领导作用无法体现。一些村委会尤其是一些新当选的村委会成员,没有完全弄清依法开展村民自治工作的内容,缺乏工作经验,工作主动性、创造性不强,使村委会难以开展工作,村民自治难以实施,在个别村家族、宗派势力左右村委会工作。另外,村两委员会干部思想认识片面:村支部过分强调领导核心,把加强党的领导和村民自治对立起来,在工作中包办村委会的一切事务;村委会在认识上片面强调“村民自治”,一些新选村委会干部认为自己是群众选出来的,村上一切事务都必须由村委会来处理等等。这些现象已成为影响农村稳定和发展的焦点问题。如何正确处理村党支部与村委会的关系,在实践中,应着重做好以下几个方面工作。

        (一)理顺两委关系,摆正自身位置

        村党支部与村委会是领导与被领导的关系,这是党章中明确规定的。党章第31条规定:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。”党章第32条规定“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民自治是在党的领导下,按照国家法律法规实施的自治,这一点必须明确,不能含糊。这就要求村级两委班子从维护团结有利于事业发展的高度,摆正自己的位置,自觉理顺好关系,克服片面理解“自治”,偏离核心,或强调核心,忽视民主建设的错误思想,把党的领导与实行民主自治统一起来。一方面,村党支部要在村民自治中体现领导核心的作用,不断加强两委班子的思想政治、组织制度和作风建设等,使其能发挥自己的作用。另一方面村委会则必须把自己置于党支部的领导之下,积极主动地做好职责范围内的工作。在工作中,双方要虚心听取对方意见,重大问题及时沟通交流探讨,建立健全并认真落实党务、村务、政务和财务管理的各项规章制度。处理大小事务,都要出于公心,坚持民主集中制,坚持实事求是,按照事物本身的是非曲直发挥两委班子的整体功能,进行民主的、科学的决策,形成大家事、大家议、大家干的良好工作氛围。

        (二)明确各自职责,搞好相互配合

       《中国共产党农村基层组织工作条例》及《中华人民共和国村民委会组织法》中对村党支部与村委会的职责作了明确规定。两委会特别是村党支部书记、村委会主任要时刻明确自己的职责权限,以群众致富奔小康为共同奋斗目标,做到分工不分家,认真履行自己的职责。村党支部要发挥好三方面作用,即:一是领导核心作用。提出全村经济发展与精神文明建设的意见。通过村民委员会的工作,把党的方针、政策和党支部意图变为群众的自觉行动,协调村民委员会同其他组织的关系;二是战斗堡垒作用。按照先党内后党外的原则,讨论决定村内的重大事情,充分发挥党员的先锋模范作用,对村民会议或村民代表会议作出的决议、决定自觉维护和遵守,并监督考核在村民自治组织中工作的党员和干部;三是支持保障作用,支持和保障村民委员会依照法律规定独立负责地开展工作,行使职权。村党支部对村民委员会发挥领导核心作用,但不能包办代替村民委员会的工作。村党支部要认真改进领导方法和工作作风,遇事要与村民委员会多商量,多听取群众的意见。在成绩和困难面前,防止争功诿过。村党支部与村委会既有工作分工,又要互相配合,成绩的取得是靠两委班子的共同努力,是集体智慧的结晶,荣誉面前切不可贬低别人来提高自己,争谁的功劳大。在工作遇到困难或出现过失时,更要团结一致,拧成一股绳,共同来攻克难关,集体来承担责任,切不可推卸责任和过失。要发扬风格,勇挑重担。在处理具体事务中两委班子要正确对待闲言碎语,不能捕风捉影。这就要求村级领导干部要提高自己的思想觉悟,净化自己的心灵,对人对事要有自己的主见,绝不能充当闲言碎语的“制造商”和“二传手”,做到话当面讲清,不背后数落人,形成良好的风气和融洽的人际关系,增强班子的凝聚力、战斗力。

        (三)规范运行机制,转变工作方式

        应当承认,经过经常性的农村基层组织整建和几届村委会选举工作,相当多的村各项工作得到理顺,两委班子的作用得到充分发挥。但是面对新形势和新情况,还必须进一步以相应的制度规范其运行机制,用制度管好人,理好事。一是完善党支部向村委会通报工作制度和村委会向党支部汇报请示工作制度。党支部对有关路线方针政策及研究决定的事项,要定期及时向村委会成员通报。村委会对组织实施的重要部署,遇到的重大问题,制定的工作计划、实施结果,要及时向党支部报告。二是建立村党支部和村委会干部述职评议制度。村两委会成员每半年向党员、村民代表会议述职报告一次工作,村党员会议、村民会议或代表会议有权就报告中的疑问提出质询。三是落实好重要事项两委联席会议决策制,由党支部定期组织召开两委联席会议,及时研究解决重大问题,决定重大事项。四是建立党支部保障村民自治制度。党支部要积极支持村委会依照国家法律法规和村民自治章程充分行使职权,开展自治活动。通过建立和完善以上制度来进一步规范村上各项事务的正常运行,同时村党支部和村委会要不断改进工作方式,努力实现三个转变:一是由统揽一切转变为分工负责。村支书要把主要精力用于全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上,协调好村有各类组织及各组织与村民的关系,管理好村级组织中的党员干部。改进工作的内容和方式,变简单的行政命令为协调服务,为村领导班子带好头。村主任要树立正确“官”念,明确当“官”的目的,做到权利在手,责任在身,把主要力量放在村务工作的落实上,对于支部的决策,在执行中不断完善,为村支部当好参谋,补好台,提高工作的整体效益。二是由“我让你干”转变为充分协商。党支部应注意在工作中充分听取村级各个组织的意见和要求,用民主的方法,协商的办法,调动他们参与村级事务管理的积极性,及时反映村民的呼声和要求。三是由“单打一”转变为“团结战”。作为村委会和村委会主任来说,要自觉接受党支部的领导和监督,做到凡关系到村民利益的大事,都要向党支部报告;凡涉及到群众性的活动,都应取得村党支部的支持;凡涉及政策和法律的决定,都应向支部请示。村两委班子要自觉接受群众的监督,定期进行村务公开,保证群众的知情权、评议权和监督权,公开后要重视意见的反馈,认真倾听、虚心接受群众的批评和建议,做到有错必纠。在农业生产、农民致富、为民办事方面要采取说服教育、示范服务的方法,坚持走群众路线,紧紧依靠农民群众的力量来完成各项工作任务。这样以来,不仅激发了群众的觉悟,而且两委班子也在群众心目中树立了威望。

        (四)加强教育指导,促其形成合力

        近几年来,一些农村基层组织建设出现的问题,表面上看是问题出在村上,但根子却在乡镇党委、政府。正确处理村党支部与村委会之间的关系,无论是从理论上还是从实际工作上讲,乡镇党委、政府的教育和指导是一个关键环节。要充分发挥乡镇党校和农村党员活动室、农广校的作用,不失时机地抓好两委班子的培训教育工作,组织他们学习《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》等相关知识,使他们在学习中提高素质,在学习中交流思想,培养感情,增加工作中的凝聚力和战斗力。乡镇党委、政府对两委会的领导、指导主要体现在:一是政策的领导和指导,即保证两委会的决议、决定及工作符合党的政策和国家的法律规定;二是组织的领导和指导,即领导和指导两委会依法治村搞好各项工作,建立比较规范的管理运作程序,全面加强农村基层民主政治建设,提高村民的民主法制意识。乡镇党委和政府在具体领导和指导过程中应统筹安排,各负其责,鼎力配合,不能就工作抓工作,只管事不管人,要事、人都管,齐头并进,特别要抓好以党支部为核心的基层组织配套建设,坚持“五个好“标准,认真贯彻落实《中国共产党农村基层组织工作条例》,保证各村党员的选举权利,不得以任何方式,强迫选举人选或不选某个人。同时要认真做好两委班子成员的民主评议工作,对于评出的好党员、好干部给予相应的表彰奖励,增强荣誉感。对经评议认为不合格的党员干部要区别不同情况妥善处置,对揭露出的党员、干部违法乱纪等问题,要认真查明,严肃处理,使两委班子成员消除疑虑,积极工作。要按照“三个代表”的要求,积极培养一批有说头、有看头、有学头的先进典型,发挥典型示范和辐射作用,带动他们确定新的起点,选择新的目标,继续前进。还应尽快指导解决好目前村党支部后继乏人、农村党员队伍老化、党员数量偏少、组织生活不经常等问题,增强基层党组织的发展后劲。乡镇人民政府与村民委员会两者之间不存在行政隶属关系,但依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和出于工作需要,更应积极指导村民委员会依照宪法法律和国家政策履行职责,自觉地尊重和维护村民委员会的自治地位,不得干预依法属于村民自治范围的事项,对村民委员会的工作应少一些行政命令,多一些实实在在的支持和帮助。特别是在办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民意纠纷、建立健全社会化服务体系等方面多出点子,多办实事,扶助村委会搞好各项工作,使其在村民中树立更好的“带头人”形象,从而进一步拉近党委、政府和广大人民群众的距离。乡镇党委、政府领导应多深入实际,经常与村干部谈心沟通,了解他们的思想动态,并经常做换位思考,理解村两委会班子处在农村工作最前沿所受的难处。特别在村党支部与村委会发生发生意见分岐时,矛盾问题突出时,应动之以情,晓之以理,从思想整顿入手,切忌违背条例法规,盲目调整或内定人选。乡镇党委、政府要对村两委班子建立必要的监督机制,建立健全两委班子决策程序等制度,并督促监督其坚决按制度办事。这样以来,就能够减少两委班子之间的摩擦,化解一些突出矛盾,更能促进农村的稳定和各项工作的顺利开展。

    总之,在中国农村实行村民自治,是中国民主化进程的必然之路,尽管在当前存在许多这样或那样的问题,但我们应认为这是中国民主化进程中的必然之路,不能抹杀村民自治的重大意义。我们有理由相信,随着村民自治活动的不断深入,必将极大地促进中国的民主化进行,推动我国农村政治和经济体制改革向更高更深层次发展

    作者介绍:楚国良(1962---),男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师,主要从事邓小平理论,区域经济,"三农"问题的研究。

  • 责任编辑:chenjing
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