众所周知,如今新农村建设的一个核心内容就是扩大农村“公共品”的投入,实践中,中央政府沿用了往年的两条路径,一方面是“多予”,加大农村的转移支付力度,公共财政向农村倾斜“,以城带乡”、“以工促农”便是这种政策导向的反映,其中的突破口就是落实农村公共品的供给;另一方面是“少取”,继2002年在全面推行农村税费改革之后,2005年年底又取消了农业税。仅就农村公共品供给方面而言“,多予少取”的思路是想通过增加农民收入,改善其生活条件,同时拉动农村的消费,提高其在公共品供给方面参与的积极性。然而令人遗憾的是,现在很多地方出现的问题却背离了改革者的初衷,一些地方在新农村建设中出现了对农民“不肯”合作的抱怨,有的提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”,要求重建这种“约束”,有的地区明确指出“,要采取强制措施,确保新农村建设工作得以顺利实施”。这所揭示出的一个新的问题是,当我们失去了所谓的“向农民行管制之权”的农业税这一强制性“约束”之后,又该如何设计新的模式来解决农村公共品供给中的“奥尔森困境”问题,本文将围绕乡村道路这一公共品的供给问题,以山东省某乡镇的自治实践为例对这一问题展开讨论。
一、乡村道路供给中的“奥尔森困境”及其原因
物品的性质对于该物品的供给主体、供给模式具有决定性的意义,就乡村道路而言,一般学者将其归为“经济发展类公共物品”,属于纯公共物品的范畴。笔者认为,笼统地将乡村道路定性为纯公共品是不科学的,有必要对乡村道路这一类物品进行更为细致的划分,这也是深入探讨其供给模式的前提。
乡村境内的所有道路,大体上可以划分为三类:(1)乡村境内的国道;(2)行政村之间的村际道路和村内主干道;(3)村庄内部的分支道路。三类道路的外部性(外部性有称作溢出效应———spillover effect,是指“一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果,而这种效果并没有通过货币或市场交易反映出来”,外部性分为正的外部性和负的外部性。)是逐步减弱的,根据其外部性的大小,(1)可以被归为全国性的公共品,(3)则可以归为地方(集体)性公共品,(2)则界于两者之间,正是三类道路的这种不同程度的外部性最终决定了他们供给方式的不同,就(1)而言,属于全国性交通网络中的一部分,因而应由国家利用通过强制性税收手段形成的国家财政的专项道路建设拨款来供给,其供给模式类似于国防、警察等,本文讨论的乡村道路主要指行政村村际道路和村主干道以及村庄内部分支道路两类。
乡村道路是乡村领域内的公共品,其属性是乡村领域内生活的公民的集体物品,尽管相对于这一领域之外的人群而言仍具有外部性,但毕竟其内部成员在公共品供给中的参与是必不可少的。笔者认为,其在道路供给中责任的大小是政府财政力量大小、农民收入水平和道路外溢性大小的函数,这种责任的形式主要有资金供给、物资供给、劳务供给和制度供给。
对于村民而言,道路的畅通无疑会给村民生活带来方便,也会促进当地经济的发展,这种公共利益的存在是显而易见的,而对于绝大多数的村民而言单独提供这种产品是不可能的,只能依赖集体行动,但问题是我们是否就可以由此推出作为理性经济人的村民个人就会从自身利益出发而积极参与到道路供给这一集体行动中来呢?奥尔森的集体行动理论对这一问题进行了深入探讨,他认为“,实际上,除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制性或其他某些特殊手段以便个人按照他们的共同利益行事,有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同的或集团的利益。”这种集体的非理性现象就被成为“奥尔森困境”。目前,在中国广大农村开展的大范围的乡村公路建设中便出现了“奥尔森困境”,主要表现为村民参与积极性不高,一方面村民“不肯”合作,认为自身始终处于被动地位,自身的愿望得不到表达,而另一方面农村基层政府和组织又抱怨村民“不听话”,有的地方干群关系因此而恶化,道路建设很难顺利开展,这在中国农村几乎成了一个普遍的现象。
结合奥尔森的集体行动理论,笔者认为造成上述现象的原因主要有以下几点:
1、乡村道路的公共品性质是根本原因。萨谬尔森曾经把公共品的概念定义如下“:每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减少。”公共品具有非排他性和非竞争性的特点,前者是指“在技术上不可能将拒绝为它付费的个人或厂商排除在公共品的收益范围之外”,后者是指“某个人或厂商对公共品的享用的同时,并不排斥和妨碍别人或厂商对其的享用,而且不会减少其他人或厂商享用该种公共品的数量和性质”。奥尔森在《集体行动的逻辑》中讨论了公共品的上述性质与大集团集体行动困难的关系,认为在缺乏“不同于公共物品的约束力或吸引力”的情况下,大集团中个人“搭便车”的倾向是不可避免的,没有人会自愿付费。
2、城乡人口流动性的增强,打破了乡村固有的封闭式状态。中国城市的飞速发展吸引了一大批农村青年丢弃了传统农业的耕作技艺,走出了父辈们世代居住的乡村,从长远看,这种流动性的增强有助于城乡交流,利于农村的发展,但是另一个不可避免的尴尬事实是,大批青年人的出走使得这一代人的交往远不及他们的父辈们,尽管生活在同一个村庄,但是同龄人的面孔却变得越来越陌生,随之而产生的是他们之间的信任感的降低。重复博弈理论的研究结果表明,模型中对局人能否产生合作均衡,往往取决于其博弈的次数,也就是说,在一个重复博弈中,博弈次数越多的对局双方越倾向于显示合作的意图,随着乡村村民之间交往次数的减少,集体行动面临着信任危机,不合作便成了目前农村的一个普遍现象。
3、当前供给模式的缺陷是直接原因。目前,农村内部的公共事务多由作为农村基层组织的村民委员会负责,根据1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织,乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项,村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。从本质上而言,村民与村民委员会之间形成了一种委托—代理关系,而实践中,由于缺乏民主程序,村委会成员往往独断专行,由于行为主体间的信息不对称,村民的信息劣势地位往往造成了村民对村委会的不信任,当面临村委会组织的集体行动时,村民的抵触情绪颇为强烈。
4、财政紧约束的资金环境是一个不可忽视的原因。最近几年,我国政府在农业方面的改革力度越来越大,从2002年全国2/3的省(市、区)就开始全面推行农业税费改革,2005年年底,关于废止农业税条例的决定草案在十届全国人大常委会第十九次会议上被表决通过,中国农民告别了上缴“皇粮国税”的历史,特别是税费改革后,村级兴办公益事业所需资金已不再固定收取,而是普遍采用“一事一议”的办法,尽管“一事一议”所议内容是和农民自身利益密切相关的集体公益事业,但是在实际操作过程中却往往会出现“事难议,款难酬”的问题。另外,再加上1994年分税制改革之后,中央集中了相当大的财力,中央政府转移支付不规范,透明度不高,中央和省一级的转移支付都出现了“跑步钱进”的现象,使得我国基层政府缺乏应有的财力,这样用于乡村公共设施建设的资金就显得更加捉襟见肘了。
二、我国乡村道路供给中的四种模式
在分析了乡村道路供给中出现的“奥尔森困境”及其原因之后,我们还要分析在我国乡村道路供给中出现的四种不同的模式,探寻实施自治模式的制度设计的特点和方法。
1、政府主导型模式。所谓政府主导型模式,是指公共品供给行为中,公共品供给的酬资方式和组织模式由政府指定,供给水平由政府划定,政府作为主要出资人并负责组织监督公共品供给的一种模式。笔者认为,那些通过村委会来组织的供给活动仍然属于这一模式,尽管我国的《村民委员会组织法》(1998)规定村委会为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层组织”,但在实践中,很多地方的基层政府却常常干预依法属于村民自治范围的事项,在某种程度上,村民委员会成了基层政府下面的又一层权力再分配形式。
政府主导型模式,更好地强调了公共品的公共性,是公共品供给的发展方向,但是这种模式的弊端仍然是明显的。Elinor Ostrom在她的《公共事物的治理之道》里讨论了这一模式的弊端,她认为“利维坦模式”面临的主要是信息和监督问题,因为“遵循集中控制的建议所实现的最优均衡,是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零这些假定基础上的,没有准确可靠的信息,中央机构可能犯各种各样的错误”。而实际上,让政府获得足够多和足够准确的信息是很难的。在政府主导型模式中,一方面作为受益者的村民不会主动地准确地反映自己对公共品的偏好,作为理性经济人的村民选择的策略是夸大自身对公共品的效用偏好,而同时又试图逃避为公共品付费,在公共品供给的集体行动中避免做出努力。另一方面作为组织者的基层政府和组织,又缺乏足够的激励主动获取信息,由于缺乏必要的民事参与程序,基层政府和组织在供给活动中往往独断专行,忽视村民的偏好,不少地方农民急需的生产性公共品,如农业新技术、灌溉设施、大型农用机械等供给不足,而那些与地方官员“政绩”“、利益”挂钩的非生产性公共品(如各种达标工程、形象工程、领导工程等)供给膨胀,有限的公共资金不能合理使用,不足与过剩同时存在[5]。这种现象反映在乡村道路的供给中便是道路标准过高,超出了目前农村经济生活的发展实际,造成了资源的浪费,也给农民增加了负担。
另一个不可忽视的原因是目前基层政府财政紧约束的资金环境,2005年年底农业税的取消以及1994年后税收制度固有的弊端,使得基层政府用于乡村道路建设的资金极其有限。税费改革后,基层政府和组织的制度外收入的空间也被压缩“,一事一议”所收资金又相当有限,因此目前政府主导型模式在新农村建设的实践中遭遇资金瓶颈几近必然。
2、私人供给模式。私人供给模式,是指由私人单独承担公共品所有费用的一种模式。值得注意的是这里主要指单个的私人个体提供公共品,不存在多个私人个体之间的合作。由私人承担公共品供给的现象是可能的。“某个或某些成员从总收益中可能获得很大的一部分,所以即使他们必须担负所有的成本,他们也觉得值得提供集体物品———可能不需要任何集团协议或组织。”[6]38也就是说,如果某村民从某种公共品中所获得的预期收益大于其预期成本的话,那么此人就很有可能会单独承担该项公共产品的全部费用,这种现象在广大农村也是经常能看到的。这部分人多数为村中的经济强人,他们在村中率先富裕起来,他们提供公共产品可能是出于他们对自身财富的一种炫耀,也可能是基于一种纯粹的利他心。这种模式的存在在一定程度上缓解了当前农村公共品供给不足的局面,是乡村公共品供给中的一个重要补充,但是这种模式也是存在缺陷的,一个突出的问题是这种模式所提供的公共品数量和水平相当有限,对于目前乡村公共品的短缺只能是杯水车薪,不能很好地满足村民的需要。
3、第三部门供给模式。这一模式,是指由第三部门来负责公共品的组织生产,并提供大部分资金的一种形式。第三部门是指“,不以营利为目的,具有正式的组织形式,属于非政府体系的社会组织,它们具有一定的自治性、自愿性、公益性或互益性”。第三部门的这些特点使得第三部门在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势,比如创新性强(它既包括技术创新又包括制度创新)、贴近群众、灵活高效等,这些独特的优势能够很好地弥补政府和市场在农村公共品供给中的失灵。
但是,就目前而言,我国第三部门在公共品供给中特别是农村公共品供给中仍然存在着较多的阻力[14]。这些阻力主要表现在:我国第三部门发展不平衡,结构不合理;我国的相当一部分第三部门缺乏自治性;第三部门绝对数量大,但人均数量较小并且普遍规模不大;我国的一些第三部门运行资金不足,无法开展正常活动;非营利性不明显,等等。就目前来看,第三部门在农村公共品供给中所面临的这些阻力在短期内是很难打破的,由于乡村道路投资工期长的特点,第三部门在这一领域的作用更是微乎其微。
4、自治供给模式。我们这里所说的自治模式,是指由村民自发地组织起来并完成道路供给的一种形式。在这一集体行为中,村民承担了制度供给、筹集资金以及监督实施的全部或大部分成本,美国学者Elinor Ostrom构建了自主治理的模式,她通过对全球“公共池塘资源”的治理进行时政研究后提出:在国家与市场之外还存在各种解决方案——自主治理方案,无数个成功的案例告诉我们“,公共池塘资源”的消费者完全可能通过自主组织对资源进行有效的自主治理,尽管本文中的乡村公路这一物品的性质与Elinor Ostrom所说的“公共池塘资源”不同,但是两种集体行为却在运行规则、形成机制、监督实施等方面存在相似性,因此我们仍然可以将这里所讨论的乡村道路的供给问题纳入Ostrom的自治理论的分析框架中去。
国内有学者曾经分析过自治模式在公共品供给中的合理性[15],认为自治化既是一个公平供给机制又是一个效率供给机制,这种机制通过村民的直接参与决策与监督,能够使决策很好地体现成员的偏好,形成自愿接受的结果,从而带来供给中的公平和效率。正如我们前面所说,由于当前我国村民自治制度的不完善,村民委员会常受到基层政府的过多干预而成为基层政府下面的又一层权力再分配形式,而我们这里所探讨的则是纯粹意义上的自主治理,是村民自发的、自下而上的一种治理模式,由于处于初级阶段,这一模式中的组织性并不明显,可以被忽略。
三、一个自治范例及其启示
下面笔者将以山东省某乡村在村内道路供给中的一个自治行为为例,看看那里的村民是如何自发地组织起来提供公共品的。
泉林镇位于山东省的中部丘陵地区,济宁、临沂、泰安三市交界处,总面积11814平方公里,拥有65个行政村和618万人口,该镇工商业并不发达,居民多以务农为主,2003年之前,镇辖区境内仅有一条横贯东西的国道,行政村之间以及各行政村内部的道路均为土路,2003年,山东省在全省范围内实施了“村村通”工程,泉林镇也成为这次工程众多受益者中的一员。2003年年底全镇共新修了7条68公里的道路(其中柏油路1条,12公里;水泥路6条,56公里),涉及4个行政村40 497人,行政村村际道路以及村内主干道的建设是典型的政府主导型模式,道路标准由政府统一规划,政府共出资972万元,各村村民按“一事一议”方式筹集388万元,人均60元,筹劳解决188万元,尽管人均60元的费用对于大多数村民而言不多,但仍遭到了很多村民的非议,他们认为这些钱有很大一部分被干部贪污了,而且政府也远没能满足村民的需要,除了村主干道得以修建外,几乎所有的村内道路仍然是土路,一到下雨天仍然泥泞不堪。
2008年年初,一个新的现象率先在柳河村出现。柳河村在泉林镇诸村中并不富裕,村内没有一家村办集体项目,多数村民以务农为主,和全国大多数农村一样,村里的年轻人大多到发达的城市打工,人均打工年收入在8 000元以上,这使得近几年村民的生活水平有了较大的提高,对于这个村的村民而言,当他们的私人生活得到较大改善之后,公共品供给不足的问题便越来越突出了,他们更希望把水泥路面铺到自己的家门口,而这个要求对于财政紧张的当地政府而言是难以满足的,村民之间的自发合作似乎成了一个可行的选择。然而村民保守的观念却使他们不愿意在这个集体行动中充当组织者,对于他们而言这是一种处于理性的决策,一方面他们担心“出头”会招致事后村人的“抱怨”“,出力不讨好”,另一方面他们又寄希望于那些更需要铺路的村民来组织,因此尽管大家都认为合作铺路是个不错的选择,但仍然没有人来提供最初的制度供给,僵局一直持续到2008年年初。
村民A是该村最大的宗族的最年长者之一,他在村内德高望重,他的孙子打算该年五一娶亲,村民A希望到孙子完婚的那天自家门前能铺上水泥路面,不仅是为了方便,更多地把这看成是一种荣耀。于是村民A决定铺设自家门前的水泥路面,经过计算,每平方米路面的造价大约为30元,从村民A家到村主干道(水泥路面)约30米,这样要想铺一条两米宽的水泥路面大约需要1 800元,这对于村民A来说是个不小的支出,因为这条道路要经过村民B和村民C家,在儿子的建议下村民A决定说服村民B和村民C合伙铺路,他的方案是由自己出800元,剩下的1 000元由B、C两家共同支付,由于村民A的威望以及他自愿多出资的做法,三家的谈判进展顺利,他们按照A提出的筹资方案很快凑齐了铺路所需的1 800元,然后雇请了镇上的一个建筑队,一个星期之后新路建成了,A将剩余的200余元置办了两桌酒席,宴请了B、C两家,最后是个皆大欢喜的结局。这件事很快在村内得到了效仿,半年后村内支路均铺上了水泥路面,这在全县还是个先例,据说这种经验在其他乡镇也得到了仿效。
这个案例很小,自然会有它的局限性,但对于我们在目前政府财政紧约束条件下寻求一条更有效地提供农村公共品的途径却能给予不少启发,就提高公共品的供给效率和消费效用而言,至少可以从中总结出以下几方面的显著特征:
一是程序的公正与制度的有效。案例中几乎每条支道路的铺设都是由3~5个家庭合作来完成的,由于住宅相邻,成员在行动前聚在一起讨论有关方案很容易,所有方案都是反复讨论的结果,每个家庭都有充分表达个人意愿的机会,这样形成的决策执行起来也很顺利。据笔者了解,半年来该村没有一起纠纷是因此事引起的。
二是收集信息的成本低且信息的真实性高。公共品供给是否有效的一个前提是能否获取真实反映消费者偏好、支付能力以及供给过程各成员努力程度的信息,这些信息的多少和真实性是与集体物品的供给效率成正比的。案例中每个集体行为的成员数量很小,一般为3~5家,他们相邻而居,彼此熟悉,以至于能够较为准确地估计其他成员偏好和支付能力的大小,在供给过程中,观察对方努力程度的成本也是很低的,这使得隐瞒信息成了一种不明智的做法。
三是有效的监督激励机制。正如前面所说,由于每个集体行为的成员较少,了解成员真实偏好、支付能力以及努力程度等信息的成本并不高,而一旦被别的成员发现自己的不作为,其预期成本是相当高的,这些成本包括在村人面前失掉尊严、未来别人的不合作等等,这对于那些深知自己将在此长期居住下去的村民而言是相当重要的,他们仍然期望在未来的某天能得到别人的帮助,相对于几百元钱而言,这些显然重要得多,这本身就形成了一种有效的监督激励机制。
一个好的公共品供给制度的关键在于信号发送机制与权力监督机制的设计,上述实例中两种机制的设计都是有效的,实例中所体现的制度设计理念正是当前乡村公共品供给模式设计中所缺乏的,现行各种模式没有给予乡村所特有的文化格式以足够的重视和运用,村民朴素的合作意识没有得到激发,这一点值得深思。
当然,实例中这种自治模式的成功也并不代表它具有多么广泛的普适性,毕竟这还与村民传统观念的强弱等因素相关,同时它的成功也并不具有价值判断意义,毕竟它没有很好地体现公共性,政府的职责近乎缺失,当然这也是在当前基层政府财政紧约束条件下的一个无奈之举,它需要补充的仍是在不干涉其自治精神和程序的前提下政府职能的适当显现,如政府财政应给予适当补贴以及政府应在制度供给以及监督中发挥积极而非消极的作用。
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