税费改革是党和政府减轻农民负担、解决三农问题的重要举措。山西税费改革工作于2001年在临漪、代县、泽州、太谷、襄垣等五个农业大县进行试点,2003年在全省全面展开。山西税费改革在减轻农民税费负担、确保农民负担不反弹方面取得了一定成效,但在解决农业税征收难和农民负担问题,以及在确保乡镇机构与村级组织的正常运转和农村义务教育的正常需要方面,还面临着许多难以解决的问题,需要我们进一步研究。
一、税费改革没有从根本上解决农民负担重的问题
1.税费改革以《农村统计年鉴》为依据测算计税土地面积和常年产量存在有税无地现象和常年产量偏高现象①
在测算计税土地面积方面,(1)山西是多山的省份,由于移民或自然条件弃耕撂荒的现象非常严重。如朔州市右玉县李达窑乡有近2万亩耕地撂荒或进行不规范的土地流转。长治市沁源县十几年来自然村庄由以前的1090个减少到700多个,仅山庄窝铺整体搬迁就造成土地撂荒7.5万余亩。原平市沿沟乡34个村就有27个村有弃耕撂荒现象。(2)公路绿化、退耕还林、公益事业、企业、宅基地、河道水库等占地较多。如曲沃县原有耕地65000亩,因以上各项事业占地达到11000亩。(3)村集体因缺乏资金,早在第二轮土地延包前就将一些计税土地长期承包给农户,承包合同一般都在10~15年,有的甚至30年,农民一次性交清了承包费,造成了“有地无税”的现象。(4)在农业生产条件较差的地方,许多农户提出退地的要求,如大同市就有4000多户农民要求退地。(5)村特困户、五保户的农业税原来由村集体代交,税费改革后失去税源。这些现象在资源短缺地区普遍存在。
在测算土地常年产量方面,(1)人为地拔高产量使统计数据成为具有一定水分的“政绩数字、达标数字”。如2002年原平市阎庄镇为了完成市里下达的任务,一次性增加产量350万公斤。(2)农户抽样调查点分布不均衡,代表性不强,使粮食统计产量高于实际产量。全省统计抽样点在原平抽取了12个点,大都分布在粮食主产区和条件较好的丘陵村庄。(3)农村统计产量时,在每个村抽样调查10个农户,这10个农户调查的亩均产量乘以全村的粮田面积为全村粮食产量,但由于耕地面积未作及时核减,导致粮食产量的虚数。由于以上三个方面的原因,造成统计产量和实际产量出现了巨大差异,以这种方式计算出的农业税额,农民很难接受。如原平市在入户调查核实计税土地面积和计税常年产量时,有村民认为不真实而拒绝签字。
2.税费改革并没有解决农民的增收问题,也没有从根本上解决资源短缺地区农民负担重的问题
就目前政府和社会各界普遍关注的“三农问题”来说,最突出的应该是农民问题,而农民问题的关键是农民增收的问题。根据我们近几年的农村调查,90%以上的农民认为他们的负担依次为:盖房、娶媳妇、看病、丧葬、上学、农业成本。盖房娶亲要花费农户一代人甚至二代人的劳动收入,一般农户遇有疑难病症多会选择在家等死,农民子女因贫困失学的现象非常普遍。在农民收入远远不能满足这些基本需求时,政府的税费负担会使农民的生活雪上加霜,再加上农民在自身利益遭受损失时缺乏表达渠道,在农村经常会出现因政府征收税费而引起的纠纷,尤其是对基层政府的乱集资、乱摊派、乱收费采取集体上访甚至暴力抵抗的方式,严重影响农村的社会稳定与经济发展,农民负担问题也就因此成了“农民问题”中至关重要的问题,税费改革也正是党和政府在这种特殊情况下减轻农民负担、改善干群关系、维护农村稳定、发展农村经济的重要举措。但税费改革并不能解决农村普遍存在的盖不起房、看不起病、上不起学的问题。
从税费改革的效果来看,越是资源短缺的贫困地区,农民在税费改革中受益就越少。山西税费改革后,各地农民负担降低幅度的数字是按照改革前后农民应交纳的税费相比较来计算的。实际上,在这些地区农民的税费负担主要是村干部或乡镇包村干部以个人或亲戚朋友财产抵押的银行贷款,属于村集体垫交的假负担,而税费改革后的负担是真负担。以原平市为例,2002年以前全市的“三提五统”以挂账为主,农户上缴的实物和现金只占应缴税费的50%左右。二、税费改革后经费不足严重影响到乡村两级各项工作的正常运转
1.乡镇政府不能正常运转
山西省资源短缺地区的贫困面积大、人口多,乡镇财政基本上是“吃饭财政”,机关运转经费主要靠面向农民征收的乡统筹。税费改革后,乡镇财政收入明显减少,资金缺口更大,原有的一些合理开支也受到制约。据初步计算,税费改革后,山西全省乡村两级的支出缺口约为16亿元,即使大幅度地精简机构,也很难弥补乡镇政府正常运转的资金缺口。
按照山西省转移支付的标准,②即使将财政转移支付全部如数用于义务学校、优抚、道路建设、村级管理等各项事业,还远远不够这些事业自身发展的需要,更不要说乡镇政府挪用这部分资金。而且,税费改革后严格的财政制度使得乡镇政府挪用资金已不可能,乡镇政府普遍感到没有任何可利用的资源,就连机关正常的水电费、电话费、交通费都无法保证。实际上,越是农民负担重的地方,经济发展越是落后,乡镇机关的正常运转越是依靠面向农民的乡统筹,税费改革截断了他们面向农民的筹资渠道后,并没有为他们提供开辟财源的新渠道,结果使乡镇政府雪上加霜。
根据国家和省级税费改革的要求,乡村两级基本运转所需经费的不足,应由县财政补贴。而实际上在资源短缺地区,县财政一般都是“吃饭财政”,有的甚至是“讨饭财政”,农业税征收率很低,连机关干部的基本工资都不能按时足额发放,再加上土地计税面积和产量与实际出入较大,造成地方实际征收的农业税减少,可用财力明显不足,无法弥补乡村两级支出缺口。如大同市农村仅豆类种植就比实际多测算256万元的税负。运城市因省市测算口径不同造成收支缺口加大了3236万元。长治市14个县中有5个国家级和省级贫困县和2个补贴县,自身吃饭都难以保证,改革后乡镇收支矛盾的加剧必然在一定程度上影响到本来就十分困难的县财政。
2.税费改革使村民自治陷入困境
首先,税费改革后,村级管理经费是面向农民征收的农业税附加,根本无法保证村级组织的正常运转。如运城市、长治市等地税费改革后村均年管理经费只有1.3万元,保证村干部的误工补贴都很困难,各村必须订阅的党报党刊还是以借贷方式完成的。
其次,村干部人数配备与法律要求和实际需要差距大。山西省规定税费改革后各村原则上配备3~5名村干部,但按照《村民委员会组织法》的规定,村委会干部应有3~7人。实际上,山西多数山区合并行政村后,行政村区域面积大,村民居住分散,每村3~5个村干部很难完成村民自治组织的工作。
再次,“一事一议”的制度在村一级很难落实。山西省规定:税费改革后村内进行农田水利基本建设、村级道路建设与维护、植树造林等集体生产和公益事业所需筹资筹劳,不再固定向农民收取,实行“一事一议”,由村民大会或村民代表会议讨论决定,并实行上限控制,每人每年筹资不得超过15元,筹劳不得超过10个工。但这种规定不仅在实践中很难落实,而且使公益事业陷于瘫痪,如“村村通”工程是山西省委省政府非常重视的工作,也是关系到农村经济发展的一件大事,税费改革后,各种集资已被禁止,筹工筹劳有上限限制,政府转移支付杯水车薪,该工程所需财力人力成为无源之水,面临着成为半拉子工程的危险。
最后,农村因撂荒的土地和村集体一次性承包给种田大户的机动地的税源没有着落,以及村集体欠农民个人的钱导致农民以债抵税等,村集体和乡镇政府都没有代交这部分土地税的资金来源。从目前情况来看,乡村两级基本上处于瘫痪状态,而对于必须完成的农业税和应付上级检查的植树造林、道路绿化等,还在像以前一样由乡村主要干部以个人财产抵押的形式贷款或继续以欠款的形式筹资筹劳。
三、农村义务教育经费很难保证
保证农村教育经费的正常支出,是国家税费改革的重要目标之一,山西对税费改革后乡村教育经费投入提出了具体要求:“优化教师队伍,合理配置教师资源,建立和完善农村中小学经费保障机制,确保农村义务教育必要的经费投入,做到‘一增三保’。”“一增”就是保证税费改革后农村义务教育投入不低于改革前的水平,并逐步有所增长。“三保”就是保工资、保运转、保安全,要将农村中小学教师工资发放工作收到县,设立教师工资专户,按国家规定标准及时足额发放,不准发生新的拖欠;学校收取的杂费要全部用作学校正常的办公经费,不得用于发放工资和福利。农村中小学正常运转所需公用经费的不足由县级财政给予补助;要建立健全农村中小学正常的危房改造资金保障渠道,各级财政应根据实际情况,从农村税费改革专项转移支付资金中,每年安排一定的资金用于学校危房改造,确保学校安全。(参见《山西省农村税费改革试点工作方案》,晋农改办[2003]15号)
然而,这种要求在现实中很难达到。
就学校的学生数量来说,农村小学人数少,规模小,国家按学生人数的转移支付根本不能满足学校基本办公经费的需要。如忻州地区5085所中小学中,其中农村小学中单人学校(只有1个教师的学校)就有2037所,占学校总数的40%,仅偏关县就有单人学校271所,占全县小学的64%以上。仅有1名教师不足10名学生的单人学校在山区非常普遍,如果强行合并学校,可能会引起学生失学;如果保持现有的办学格局,又无法解决这些学校的办学经费。如忻府区阳坡乡花果沟小学有1名教师7名学生,一年教师做饭、学生取暖费1000多元,电费100多元,教科书400元,学校房屋、桌椅维修费300多元,该学校一年最少需要办公经费2000元才能保证正常办学。如果按照税费改革后省里规定的在校生每人每年财政转移支付90元,另加学生收费20元,10人以下的学校每年最多可拿到办公经费不足千元,与实际需要相差一倍多。
就农村教育的教师需求量来说,受过正规师范教育的公办教师远远不能满足农村义务教育的需要,不仅需要庞大的民办教师队伍,还要使用大量的代课教师。如长治市除民办教师外,还有3349名代课教师,占全市农村中小学教师总数的10.43%。这种情况在山西农村非常普遍,省会太原市郊区也有代课教师1456人。税费改革前,这部分人的工资主要靠“三提五统”和其他的教育集资,税费改革后,他们的工资都没有了来源。很多村办小学的转移支付全部都为这部分教师补发了工资,直接影响了乡村学校的正常运转。
从税费改革的结果来看,国家用于乡村学校的转移支付还不如税费改革前。如晋中市太谷县作为山西税费改革试点县,改革前1999~2000年教育事业经费的实际支出为694.9万元,加上农村教育附加759万元,共1453.9万元,而改革后的2001~2002年教育事业费公用经费实际支出只有988.2万元,比改革前减少了456.7万元,这还不包括改革前由村集体支出的水电费、取暖费、桌椅板凳维修费等。
另外,税费改革后资源短缺地区还存在乡村学校危房改造资金严重不足的问题,容易形成安全隐患。以大同市为例,中小学危房改造面积共17.85万平方米,按照省里统一标准计算,政府财政下拨的危房改造款只有实际所需经费的一半,靠县财政解决几乎不可能,因为该市9个农业县中就有5个是国家级贫困县,县财政不仅没有能力弥补教育经费的不足,还想方设法挪用危房改造款发民办教师工资。
总之,税费改革带来的农村教育经费的不足,已经成为影响中国农村发展的一个重要因素。
四、税费改革后沉重的乡村债务引发大量社会问题
山西省共11个地市109个县,其中52个贫困县不能保证基本工资的按时足额发放,即使在“三提五统”资金的支撑下,乡村两级也难以正常运转,基本上靠举债度日。据5个试点县统计,乡村两级债务达52858万元,其中乡级11345万元,乡均177万元,村级债务41513万元,村均21万元。其他地区乡村两级都有巨额债务,如大同市截至2001年乡村两级债务高达16.64亿元,其中乡级债务6.38亿,村级债务10.26亿。
为了保证农村社会的稳定和税费改革的顺利进行,国家要求对农民历年形成的税费尾欠先采取挂账的办法,待农村经济发展、农民承受能力明显增强后再做处理。山西处理乡村债务总的原则是:乡村债务既不能全让国家背起来,也不能在税费改革中搭车收取,简单地转移到农民身上。乡镇政府的债务不能让农民来偿还,村里兴办集体企业留下的债务也不能让农民来偿还。乡镇机构的债务,要靠发展经济、完善财政体制等办法妥善解决;村级组织的债务,要在防止发生新债的基础上,摸清底数,分清责任,有针对性地制定有关政策,逐步化解,在弄清债务结构的基础上,能清偿的清偿,能剥离的剥离,能核销的核销。实际上,巨额的乡村债务的形成是非常复杂的,既有从事农田水利建设、发展乡镇企业、农业开发、农村教育等公益事业的贷款,又有村集体欠农民个人的其他款项,还有农民欠国家集体的债务。据忻州市农经部门调查,该市农村债务累计34988万元,其中集体欠农民的4415万元,欠村干部代农民垫交税费的有900余万元。长治市因修乡村公路欠银行贷款5169万元,欠工程队款13955万元,因乡村学校危房改造欠银行贷款、单位借款、工程欠款共13805.42万元。对于集体因兴办各种事业的贷款可以长期挂账,但对于集体欠农民和村干部个人的钱长期挂账不还,肯定会引起以债顶税、消极抗税和暴力追债等一系列问题,严重影响了农村社会的稳定与发展。
以上这些问题是潜藏于乡村社会,在税费改革中显现出来的,并成为农村税费改革后党和政府面临的最为棘手的问题,如果处理不好,将会严重影响农村社会乃至整个国家的稳定与发展。所以,税费改革后如何使资源短缺地区摆脱乡村治理的困境是一个关系到农村社会乃至整个国家前途和命运的重大课题,需要政府高度重视和学术界认真研究。
参考文献:
[1]项继权.走出“黄宗羲定律”的怪圈:中国农村税费改革的调查与研究[M].西安:西北大学出版社,2004.
[2]中共中央,国务院.关于进行农村税费改革试点工作的通知[Z].2000-03,中发[2000]7号.
[3]国务院农村税费改革工作小组.关于农村税费改革试点地区暂停清收农民税费尾欠工作有关问题的紧急通知[Z].国农改[2002]10号.