周祖文:农民认知与农地制度可信度
谁是中国土地拥有者?这是何•皮特(Peter Ho)一本近著的中译本书名,这一问题来得突兀,恰似当头棒喝,一时还真不易作答。其实何•皮特原著书名要内敛得多,锋芒不露地题为《变迁中的制度:中国农地所有权、财产权与社会冲突》,中译本之所以取这个提问式书名,也不全是为了吸引眼球,因为何著四平八稳的外表里面潜藏着诸多尖锐而不容回避的问题,翻阅《谁是中国土地拥有者?》时,常令人有鱼腹藏剑之感。
农村土地的所有权是何•皮特要讨论的核心问题。与这一核心问题相关,有两个必须先予以讨论的概念:一是“制度的可信度”,二是“空制度”。这基本上属于一对对偶概念。虽然可以用后现代主义式的“望文生义”来揣测这一对概念,但若要详究,说来话长,还得从新制度经济学说起。
从科斯开始,新制度经济学就揭橥研究真实世界经济学的大旗。紧随科斯之后的诸贤演为两派,一派是以张五常、克莱因为首的契约经济学,一派是以威廉姆森和哈特为代表的交易成本经济学。后者的假定较前者更贴近真实世界,因此得到了更多的经验支持。不过,交易成本经济学也未必获得了成功。因为其中的关键问题一直悬而未决:当经济学进人真实世界之后, 如何理解通过各种参数和函数的形式来描述当事人的选择及其后果。这一问题的初步解决有赖于诺斯及青木昌彦等人的研究来完成。近年来制度经济学的一个重要进展是将人的认知纳入到制度分析框架中,理论上越来越重视制度的认知内涵以及认知在制度变迁中的影响与作用。诺斯在《理解经济变迁过程》中提出,制度变迁应该被理解为个体心智模型与环境互动调整的一个过程,是一个认知调整过程。诺斯用心良苦地一再强调:长期中的制度变迁一定是一个演化过程, 并且这种演化是自我实施的, 不存在外在强制问题;即使存在制度移植或者国家的强制实施, 也仅仅是针对某些正式规则而言的,就作为一个信念体系的制度本身来说, 则一定是自我演化的;在演化过程中, 有制度创新, 也有制度锁定;制度的自我实施是制度演化的关键所在。如果没有自我实施, 那么从长期来看, 制度就不具有适应性效率, 也就不可能生存。
在上述知识谱系之下,“制度的可信度”和“空制度”这两个概念就变得较易理解。制度的自我实施是通过参与其间的社会行为者来实现的。在中国农村土地制度变迁中,国家(政府)发挥着主导作用,在改革开放以前,国家甚至是强制农村土地制度按照国家意志进行变迁,而即便到今天,农村土地制度仍然铸入了国家意志。按何•皮特的观点,由国家进行制度建构的一个缺陷是,政府常常会建构一个没有任何实际作用的制度,这一制度只不过是一纸空谈,徒有其表,对于社会行为者的行为几乎不构成任何约束力,这就是所谓的“空制度”; 如果国家在关键时刻无为而治,因为此时制度变迁更接近于制度演化的原义,由此催生出来的新制度会得到社会行为者广泛的认同,或者说,制度的形成是在社会行为者参与度不断提高,社会行为者的认知及选择不断得到承认,因此也使制度不断获得社会行为者的认同,这样形成的制度更接近于自我实施的演化过程,因此也就具备一定的可信度,即是“制度的可信度”。
何•皮特认为中国用以管理草原的《草原法》是一个典型的“空制度”(21页、101页)。中国草原面积约占国土总面积的41.7%,因此《草原法》是一个重要的法律。这一法律1978年开始制订,但7年之后的1985年才颁布施行。作为“空制度”的《草原法》有三个层次的问题。在国家管理层次上,自起草之日起,《草原法》就饱受国家管理部门之间职责不明确问题的困扰,当时的农业部、国家土地管理局、林业部三者管理权限界限不明;在国家与集体的权属问题层次上,该法“有意”不对草原的集体产权进行明确的法律界定,结果使国家所有权和集体所有权之间含混不清;在集体所有权层次上,任何人都无法确定,究竟哪一级的集体单位拥有草原所有权,是自然村(生产队),还是行政村(生产大队),谁也无法明确回答。于是问题多多的《草原法》成了一个典型的“空制度”:其中包含了一些社会行为者所没有普遍接受的行为规则,但这些行为规则对于社会行为者来说几乎不具备实际约束力;决策管理层满足于其推崇的规则顺利成为国家法令制度,而社会行为者也接受了这些规则,他们之所以接受,是因为这一制度没有任何实际效力。总之,各方各取所需,并行不悖。一个典型的事例是,对于宁夏草原所有权归属时,作为国家管理部门的宁夏农牧厅认为所有的草原归国家所有,而宁夏某畜牧区的一位乡长则认为乡里所属绝大部分草原属于行政村所有,只有很小的一部分属于国家所有。
与草原制度的“空制度”相对应,何•皮特认为以耕地为主实行的农地制度具有“制度的可信度”,在现有的社会经济条件下,无论国家还是农民都已经普遍认可了这一制度,而 “制度的可信度”主要来自于国家“有意的制度模糊”(5页、19页、30页)。这种“制度模糊”存在于诸多矛盾和模糊之中:一是土地管理权力分散于各个国家机构之间,各个机构对于土地管理权限的理解充满矛盾与模糊之域;二是农村集体之间模糊和矛盾。农村集体这一概念本身应模糊不清,究竟哪个集体拥有土地所有权?乡(镇)、行政村和自然村经常在这一问题上争论不休。自然村作为“三级所有,队为基础”中的“队”的继承者,虽然是更合适的集体土地所有者,但并不具有保护其土地的任何实际权力,农村土地的所有者只落实到了行政村这一级,土地的真正掌控者是行政村,或者更确切说是县级或县级以上行政部门;最后,也是最大的矛盾和模糊之处是,法律的不确定性是当前中国地权结构的主要特点,而这一不确定性很大程度上来自国家的主观意愿。基于此,何•皮特认为农地制度的模糊是国家“有意”为之。
至此,出现了一个有趣的问题:国家“有意的制度模糊”,既导致了草原“空制度”,又导致了 “有可信度”的农地制度。这是怎样产生的呢?何•皮特的解释是,农地一般归农村集体所有,除非法律明确规定为国家所有,而森林、草原和荒地则为国有,除非集体能够证明为集体所有(143页)。这一差别导致了草原和农地在制度可信度上差之毫厘、谬以千里的不同趋向,草原制度成为一种“空制度”,而农地制度则是具有“制度可信度”。
但是,上述解释是否真地可以成立?或者换个方式提问,即农地制度有多大的可信度呢?
实际上,国内学者对农地制度的理解与何•皮特的理解有很大的不同。与后者以为国家有意的制度模糊使农地制度具有可信度的观点不同,前者的主流观点则认为,要提高农地制度的可信度,就是要减少农地制度中的模糊地带。这一点在国内学者对于征地制度的研究中表现尤其明显。相当多的国内学者认为,有意的制度模糊正带来越来越多的问题。中国现行征地制度之问题的要害在于其基本架构仍然还竖立在模糊的集体土地所有权之上,征地实践中显现出来的利益矛盾和社会冲突,其根源即在于集体土地所有权的过于模糊。甚至连何•皮特也注意到,农地制度中“有意的制度模糊”,恰好成为地方政府强占农地的借口(33页),制度的模糊性会诱使地方政府只顾自身利益,彻底否认自然村的土地所有权,威胁到农地产权的长期可信度(95页)。因此,就农地征用制度而言,现行农地制度的有多大的可信度实在是一个值得有待探讨的问题。
从前述的知识谱系上看,农地制度的可信度主要与社会行为者的认同度相关。虽然农村土地所有权这一核心问题有诸多的模糊(不管是有意还是无意),但农民是农地制度中不可或缺的社会行为者这一点则是确定无疑的。农地制度的可信度离不开农民认知及其行为方式的变化,而这一变化又会影响农地制度的可信度。
在农地稀缺程度增加,农地价值上升,农地其作为保障和财富功能逐渐强化,促使农民对农地制度的认知和要求发生变化,提出了新的土地产权权益要求,如顺畅的土地流转、土地财产收益的分享,土地处分权的确实保障,体现出对农地权益的明确性需求,倒逼农地制度遵循明晰农地产权,减少模糊地带的演化方向,对农地制度的有效变迁给予越来越大的影响。就农地征用来说,现行征地制度禁止农民改变土地用途,不能用宅基地建商品房,农地只有经过政府征地后才能变成城市建设用地,用以开发建设。这样一来,农民在丧失土地所有权的同时,只能获是低廉的征地补偿,大部分土地增值收益都归于地方政府。对于这一现状,农民作为社会行为者不断作出抗争,其方式就是小产权房的出现。小产权房是农民对于这一巨大收益流失的一种对策,农民也进行入房地产市场,以获得转换土地用途的较大部分收益,打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局。
小产权房只是农民作为社会行为者表达农村土地所有权的一个小插曲。农民是一个弱势的社会行为者,县及县以上政府才是强势的社会行为者,在后者面前,前者的抗争行为的生存空间微乎其微。两者之间的差距实在太大,以至有相当一部分真诚的学者认为,就农地征用而言,农村土地已经不仅仅是所有权问题(秦晖:《十字路口的农村土地制度改革》,《南方都市报》二○○八年十一月七-八日)。他们举城市住房拆迁为例,称城市住房是有产权的,但地方政府要拆迁时也鲜有抗争能力,同理,即便农民有一天获得了农地所有权,他们仍能无力对抗地方政府的强制征地。依此论,农村土地的所有权问题实际上是一个伪问题。
既然农村土地所有权已经不足为凭,有些学者不得不将视线偏移所有权,定一偏移倒是发现了一个“秘密”,那就是用益物权。姑且称这派学者为物权派,称这一偏移为农村土地征用中的用益物权转向。在《物权法》框架下,土地用益物权已经具备了“不是所有权,胜似所有权”的特征,总结近30年来中国城乡土地产权制度改革的经验,中国公有土地产权制度改革已经走上且还将继续走一条“搁置公有土地所有权明晰化诉求,在公有土地之上创设出私人性质的土地用益物权”的道路,藉土地用益物权制度来界定公有土地利用中的私人领域,并由此建立起公民个体实现其私人目的和利益的土地利用机制(靳相木:《解析征地制度改革的主流思路》,《中国农村经济》,二○○八年第二期)。但这一转向有很大问题。如果满足于沿着现状搭建用益物权的大厦,就必须清楚,这一大厦的根基是并不稳固的,集体产权的边界模糊是农地制度的问题所在,一厢情愿地要在这一不牢固的根基上建造大厦,前景未必光明。物权派的最大问题在于其在逻辑一贯性上的犬儒式行为:不知所有权附着于何处,却大谈用益物权的胜于所有权之处。问题关键在于,所有权尚且得不到尊重的情况下,用益物权能解决征地中的问题吗?用益物权是可以增加征地的相对人和受益人,但问题是,如果被征地农民的权益无法保障,谈判能力不能提高,也即其在征地收益分享的份额不能提高的话,增加用益权人作为相对人,只不过是更加细分原本就所得不多的征地补偿而已。
农村土地所有权问题是核心问题,在这一点上我们敬佩何•皮特的理论洞见。不管农村土地所有权问题是不是一个伪问题,但农民土地权益受损是一个不争的事实,而这种过度受损会影响农村土地制度的可信度,也许有一天,具有“制度可信度”的农村土地制度会变异为“空制度”,在这两者之间,充满了从前者向后者转化的可能性。我们的工作是要阻止“有可信度”的农地制度转化为“空制度”,并使农村土地制度走向更具有“制度可信度”方向变迁。虽然这是一个异常艰巨的任务,但我们应该始终抱定信心,并不懈努力。
《谁是中国土地的拥有者?》,何•皮特著,林韵然译,社会科学文献出版社,2008年9月版,39.00元
载《二十一世纪》2009年第10期(总第115期)