• 林湾村辖属于四川省郫县。2008年,全村实现工农业总产值达3000万元,村集体资产近亿元,村集体可支配收入达300万元以上,人均纯收入达8000元。而在今年1月中国科学院预测科学研究中心日前发布的《2009中国经济预测与展望》报告中,预测2009年我国农村居民人均纯收入为5176.9元。对比而言,该村村民生活应该算是比较富足。
    一般来说,村民对有经济头脑、能够带领群众致富的村干部有着较高的评价和认可度。仅就林湾村村民的人均年收入来看,在西部省份中甚至全国范围内都算较高水平。除去郫县在近年来的发展及其地域范围内高校的建设带来外部发展机遇,村干部在该村经济发展过程中一定也曾发挥了不可替代的作用。村干部能够抓住机遇创造条件领导村民致富的管理能力理应得到村民的高度认可。但在我们的调查过程中,部分村民对村干部工作存在明显的不满,群众对其的认可度也远远低于我们的预想。
    所谓“认可度”实际上是一种“满意度”。村干部决策的正误、好事的虚实、用人的对错、政绩的真伪等等,都可用村民“认可度”这把尺子来度量。
    根据我们的调查访谈,认为村民对干部的不认可主要源于以下几个原因。
    第一、 农村基层干部选举和任命中种种不合理与不合法现象的存在。
    保证人民群众直接行使选举权,自主选择认可的干部,是实现基层民主的一项重要内容。随着民主的不断发展,我国制定和健全了一系列基层选举的法律和制度,就民主的步伐来说,农民是中国民众中首先行使和体会直接民主的群体。但在农村的基层选举过程中,还是存在着搞内定、指选、宗派竞争等现象,严重影响了选举的公正性、损害了农民的民主权利。
    1.选举过程中的干扰。
    根据村民向我们的描述,该村村干部的选举程序大致如下,符合选举资格的村民各持一张选票,选举过程中没有提名,由村民自愿填写合适人选的姓名,获得选票多的人当选。选举结果都会公示。
    表面看来,这一选举过程符合正常的选举程序,然而,细究却有不合法之处。
    首先,有村民反映村支书实际上由上级提名。在选举前,大队会开会向村民公布一份候选人的名单,并说明要选出哪些人,如果没有选出“合适”人选,甚至还要开会重选。然而按照1998年11月4日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》,第四条和第十一条的规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”、“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。林湾村村支书由上级提名的做法显然是违法行为。
    除了行政干扰,在村干部的选举过程中还存在着宗派干扰的不正常现象。由候选人或亲友出面,有的利用本宗族关系操纵选举。家族、宗派势力为了本家族或本宗派的利益,利用自己以担任村干部的影响,向村委会输送本族成员。通过介入选举的过程,安排本家族或本宗派人员进入村委会,以扩大本族在村里的影响力。在我们的调查过程中,就有村民反映,一队队长的侄女就担任着妇女代表一职。宗族干扰下的选举结果,既违背选民意愿,又挫伤了优秀人才的积极性,难产生真正素质好、能力强的村委会队伍。因私利危害整个村子的利益,这样的行为必然会引起村民对村干部队伍的不认可。
    2.村委会的成员结构不合理。
    在诸多村官中,主要是村民自治委员会和村党支部委员会两套班子,一般有五个职务:村支书、村主任、村秘书、村支委和妇女主任。只有真正合格的领导班子才能切实起到“带头羊”的作用,引领村民逐步改善农村生产生活条件,提高生活质量,促进农村整体面貌出现较大改观,逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。因此,结构合理、干部廉洁、办事高效的领导班子是乡村发展必不可少的一环。
    然而,林湾村的干部职位安排存在着多出重叠。一些职位也许需要同样的领导担任,以方便行政管理,简化多余的办事程序,提高决策效率。但从《林湾村新型治理结构设置机构成员名单》来看,村内最为重要的几个机构(村党支部、村民委员会、集体资产委员会、社会事务委员会、治安民事调解委员会)的成员设置存在着很大程度的重合,事实上,在第一天从村政府处了解到的,这些村干部还在村内的反邪教领导小组、残协组织内担任主要负责人。同一只领导队伍渗透到村里的各个管理部分,决策过程以个人意志为主,不受来自其他力量的监督,这样很容易导致决策的个人化和集中化,决策结果也难以服众。
    3.选举的非“常态”进行。
    民主,即便是比较粗糙的民主,只要它能够按照自己的游戏规则来运行,它也会自发地产生一种颇为有效的纠错机制。从理论上说,定期的、公正的、有效的选举,是民主政治的一种最根本的纠错手段。按照村委组织法,村内“两委”每三年进行一次换届选举。这就保证了村民选择和放弃村干部的权力。如果村干部在任期内工作绩效不高,老百姓觉得选错了人,可以通过届中罢免、换届时另选他人等方式来纠正。然而在该村,并没有村干部在届中被罢免的现象。受到来自各个方面的干预,村民都觉得村干部本来就是内定的,选举过程不过是“走过场”。选举过程中村民不重视手中的选票,对选举成功的干部不会主动提出罢免,民主的纠错机制也无法发挥作用。有村干部连任十多年,即便村民对其不认可,也没有另选其他合适人选。
    帕斯特说:“选举是保证中国稳定的最有效手段,因为选举为农民提供宣泄不满的机会,而没有这样的宣泄机制就可能演变出暴力革命。”当代中国农民群体已没有暴发暴力革命的可能性,但对选举制度的侵蚀将带来农民的不满这一点是确定无疑的。
    第二、村民自治精神遭到破坏,基层民主流失,村内民主工作制度形同虚设,村民被排挤在村务之外。根据我国村民委员会组织法有关规定,村民自治是厂大农民群众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主制度。林湾村自2008年7月开始征地拆房,在此过程中的一系列行为严重破坏了村民自治精神。村里的各项民主工作制度未能发挥任何实际作用,村民大会和村民代表的存在并未使村民能为更多的自己的事情做主,形同虚设。
    1.决策内定,村民对村内与自身息息相关的重大事务没有发言权。
    以租地给花市为例,村干部在未征求村民意见的前提下,直接和政府签字,当村民得知实际情况后,向村政府反映情况,村书记把事情推给各队选出的村民代表,而村民代表又因自己没有实权给不出村民合理的解释和解决方案。花市以怎样的价格出租很多村民并不了解,都是有村干部决定,村里每年只支付给每位村民1900元,大队还要从中扣取400元,以当地地价来看,村民获得的收入应远远高于这个数目才比较合理。另外,随着今年安靖镇的发展,其范围的土地以涨价,而支付给村民的租金却始终没有增加。在出租土地和决定租金这两件大事决策过程中,更是从未曾听说过民主监事会发挥的作用。
    2.村务不公开,村民对村内事务决议的完全不了解影响其监督权。
    在《安靖镇林湾村2008年创建市级文明村汇报材料》里提到,林湾村“坚持党务、村务、财务三公开。为发扬‘党风正、政风勤、民风纯’的传统,我村坚持村社大事让村民做主,重大事项张榜公布,征求意见,接受群众监督。坚持每季度公布一次村务财务,各社财务、帐务半年公开到户,做到事事公开,有问题及时整改,让群众满意。”
    但这与我们调查的结果是不相符的,在调查过程中,几乎所有村民反映,村内的重大事务鲜有。而在村内各组的公告栏中,我们仅仅找到一份公示的财务材料:林湾村9社08年7-12月财务收支公示表。但这份财务表仅包括了以下内容:上次余额,收入(收第三、四季度利息,报销原暂借款)、支出(社员分租金)。
    这份财务公开材料显然属于“选择式公开”,只公开总账,不公开明细账;只公开集体的支出,不说明干部的工资、奖金以及公务账。而仅有本队队长签字没有理财小组签字的不规范形式更是示暴露了该村在财务管理方面还存在制度不健全、经济活动不规范等突出问题。公示不能帮助村民了解村内的真实财务状况,针对有村民反映村干部收入过高的情况,显然不能起到“让群众放心,还干部清白”的作用。
    3.村民代表的有职无权。
    村民在选举村干部时一般会选择辈份高,威信高、热心肯做实事的人,深得村民认可,同时,通过村民代表党和政府可以了解农村各方面的真实情况和村民的思想动态,因此村民代表对保持农村稳定有着不可小觑的作用。林湾村大多村民确认村民代表的确是完全根据自己意愿选举产生的,工作能力和个人威信都是自己认可的。然而,不少村民都反映村民代表仅有话语权而没有实权的,针对村内的决策,可以代表村民发表意见,但基本不能影响到决策的确定。2008年7月,村干部决定征地。在做出决定后,才召开村民大会,相当于仅仅把决策结果通知给村民代表。有村民代表反映这可能带给村民一定的损失和不便,但其发言并未得到令人满意的答复。同年9月,就有工程队开始拆房。
    “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是村民自治的四个重要环节,而推行村民代表议事制度,则是这四个环节得以实现的前提条件和根本保证。村民代表是由村民直接选举产生,他代表着村民的自身的愿望和要求。他的主要作用就是在参与村务决策的同时,对村委会的工作和村干部的行为进行监督。民主监督机制的建立和实行,增强了村委会工作的透明度,使村委会的工作置于群众的监督之下。然而,在林湾村征地拆房过程中,村民代表既未参与到决策过程中,也没能够对干部进行有效监督。代表村民意愿、为村民发言由村民选出的村民代表的有职无权,实际上也反映出村民对本村事务决定的无能为力,而这些事务与他们的利益息息相关。这样的结果必然带来村民对村民代表会议制度的否定,和破坏这一制度的村干部的不认可。
    4.村干部在管理过程中的强制性行为。
    在签订征地拆房的合同时,村干部要求村民签合同的时候行为带有强迫性。其实,近年来,随着普法教育的发展和村民自己的学习,村民的法律意识已经增强了,尤其是关于拆房一事,干部不敢强制执法,否则会遭到村民的联合抵制。但村干部曾以国家政策改变为由,强迫村民签订同意征地合同。然而,村民自己对这一国家政策却并没有任何了解,根本不知道其具体内容,村干部所说的改变也无处核实。同时如果村民拒签,村干部便做“思想工作”,对村民进行 “说服教育”,这使得一些村民在违背自己意愿的情况下,签订了合同。
    林湾村村干部的管理方式与现在国家提倡的村民自治精神相差甚远。村民自治是一种社区基层民主制度,是社会民主的一种形式,充分体现着“自治”的精神——-“村民自己管理自己”。而我们所看到的事实是,村民仍然无权对自己的事情做主,经常被迫做出与其意愿相违背的妥协。这样的现状,自然使村民对限制自身权利的村干部产生不认同感。
    第三、 村干部对职权的不当行使。
    村委会是村民的自治机构,而非国家行政机构。因此,村干部比其他层级的行政机构干部有着相对较多的自主决定权。有人称村干部“上管天,下管地,中间管着空气”,形象的说明村干部在管理村内事务过程中起到举足轻重的作用。村干部权力的积极行使自然会是村民受益匪浅,消极或滥用都可能成为村民的祸害。
    随着民主进程的不断推进,村干部的职能越来越侧重对村民的引导而非对其的绝对控制。认为村民没有能力或是意愿自主做决定的想法显然是不合适的,这就要求村干部将职权控制在适当的范围内。然而村干部对职权的滥用一直都是对农村基层民主的一大危害,也是引起村民对村干部不认可的原因。
    1.村干部利用职权谋私利的行为频繁。
    村干部在资源占有和处置方面都有得天独厚的优势。村民是资源的所有者,但大多数情况下都没有支配资源的权力。据林湾村村民反映,在征地后开始分配房子时,村干部凭借职权优先分得子位置和环境最为优越的地区住房。这样的行为造成最为明显的结果就是贫富差距的扩大,由于林湾村外来人口多,加之毗邻高校,房屋出租是村民获得收入的一项主要来源,那么,一些村干部因为拥有较多房屋且房屋处于较好地段,每年仅房屋出租就可以获得大额收入。据了解,村支书、村主任的报酬是每月410元,然而,有村民戏称他们的收入甚至“远远高过县长”。与此同时,那些还未得到安置的无固定居所的村民就少了很大一部分收入来源,却还得额外支出租房居住的费用。给其生活带来很大的负担。
    除了在房屋分配这一方面谋私,还有村民反映,在建设安靖林湾水厂时,就有干部利用建设过程敛财,并在水厂建成后把自己的亲戚安排到厂内要职。
    2.对村干部不满难以申诉,存在着官官相护的现象。
    在征用8队的土地投资花市时,原本就未征求村民意见,后私占土地,有村民找干部反映问题,干部态度极差,甚至对村民要上告的行为不屑一顾,认为对自己完全没有威胁。有村民提到,意见除非上报到省一级的部门,否则根本没法得到解决,反而会害怕干部的报复行为。
    除了以权谋私这样的越权行为,村干部的“不作为”也是村民对干部不认可的中有诱因。
    3.村干部的政策执行的不作为。
    根据村民反映,该村村干部在处理村内事务时,多有“不作为”的现象。如,在签订拆房合同前,有村干部曾经答应村民在一年内入住新房,事实上,允诺的房屋至今未修建。这与开发商有关,开发商也存在着一些违约行为,但村干部却没有及时找到相关的负责人,主动为村民解决这一棘手的问题。对这些与村民生活息息相关的问题的置之不理,本身可以说是领导阶层的失职。
    而对政策执行的不作为是最为严重的。政策执行的不作为就是指公共权力主体不按照政策法规来实施行政行为导致政策虚化或者不执行,从而不能实现政策目标的行为过程。政策体现国家的意志和利益,同时也是规范和约束公共权力拥有者行为和实施行政行为的依据。一旦公权被私有化,政策就会被权力拥有者肢解、变相曲解,这就是政策的异化。而监督机制和相关配套政策缺乏是造成政策执行的不作为的原因之一。在实际政策执行的过程中,主要是靠执行者的自觉性来约束。由于监督机制的不完善,或缺少相关政策法规和机制的监督,一旦执法者缺乏责任心或者有其他原因,而不去执行相关的政策法规,也会造成政策执行不作为。
    近年来,国家出台了许多惠农政策,在公共财政覆盖农村方面做了几件大事:全面取消农业税,实行农业直接补贴,免除农村义务教育学杂费,建立新型农村合作医疗制度,深受广大农民群众的欢迎,被概括为“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”。同时,随着时代的发展,农民能够更为快速精确的掌握有效信息,了解现行的政策。但在我们调查的过程中,村民都反映,如果干部能够完全执行国家的政策,那么生活水平一定能得到更大程度上提高。有村民戏称。“党和国家的阳光灿烂,但被一些‘乌云’遮住了,照不进我们村!”
    自2006年以来,林湾村曾先后被授予省级“卫生示范村”、市级“先进基层党组织”、县级“文明村”、“平安村”、“土地规模经营先进单位”,多次被镇党委、政府评为“先进党支部”、“安全生产工作先进单位”、“社会治安综合治理先进单位”、“村社财务规范化管理先进单位”、“劳动保障先进单位”等。这样的成绩是很出色的。然而,部分村民对村干部的不满溢于言表,甚至对这些成绩冠以“先进黑政府”的称号,在征地拆房一事,更是形容为“村干部的集体犯罪”。
    然而,村干部在获得政绩时更重要的是赢得村民的认同。这不仅要求村干部具备能够领导村民创造财富的能力,还体现在提高村民自治能力和改善干群关系的方方面面。村民的高度认同感才是村干部工作成绩的最大肯定。
    西部农村研究网 http://www.xbnc.org


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