• 摘要:长期以来我国农村公共产品需求偏好表达机制的缺乏,决策主体单一,“自上而下”的决策程序的陈旧,是导致农村公共产品结构失调、供给效率低下的重要原因。文章较全面分析农村公共产品需求表达机制与决策机制存在的问题,以目前各地农村积极探索农民利益表达机制和公共产品的决策机制的实践为基础,提出对此问题改进的创新思路。

    关键词:农村公共产品;需求表达机制;决策机制;创新

     

    根据公共产品最优供给理论,要达到公共产品的最优供给,就必须考虑消费者对公共产品的需求状况,由于消费者和供给者之间存在着信息不对称,供给者无视消费者的需求,就无法达到公共产品的供求均衡,也就无法实现公共产品最优供给。现实中,衡量农村公共产品的供给效率的重要标志是政府提供的公共产品是否符合广大农民的实际需要。在决定农村公共产品种类、供给方式和数量规模时,农民的发言权非常重要,这就要求屏弃政府包办公共事务的做法,将农村公共产品决策权还于农民。因此完善和创新农村公共产品的需求表达机制与决策机制,对于提高农村公共产品供给效率具有重要意义。

    一、我国农村公共产品需求表达机制存在的问题

    有效的偏好显示机制能反映农村公共产品供需利益相关主体的要求,是合理的供给决策的基础,使决策的最终结果向农民利益靠拢。而偏好显示机制的不完善或缺失则会使决策结果严重偏离目标和农民利益。目前,我国农民利益表达机制存在着许多问题。

    ()农民缺乏对自身利益的表达意识

    从客观上看,我国广大农民群众亟需主动进行利益表达以维护自身利益,但是,主观上却缺乏表达自身利益的意识。存在着农民利益表达客观必要性与表达意识主体缺失之间的矛盾。对于急需的公共产品不争取,对于不需要的公共产品默认接受,对于侵害其利益的公共产品忍耐置之,逐渐形成消极适应的思维模式。造成目前这种状况原因,一是我国农民由于受几千年小农经济下封建文化的影响,缺乏参与意识、自主意识和利益表达意识。二是农民的利益表达在基层不受重视,各部门相互推委、拖延、不予理睬,得不到反馈。长此以往,农民在意识里就产生表达也没有用的思想,于是便渐渐失去表达意识。三是农民自身的局限性。按照美国著名政治学家罗伯特·达尔的观点:“政治资源是一个人影响他人的手段”。政治资源是多种多样的,最明显的是财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等。我国农民大多数文化水平较低,处于社会低层,至今还在为温饱问题忙碌,缺乏掌握政治资源的经济基础。除了人数众多外,其他方面均处于劣势。人数虽然多,但非常分散,没有组织优势。这是我国农民利益表达乏力乃至其他权益缺失的重要根源。

    ()农民缺乏正当的利益需求表达渠道

    利益需求表达的有效渠道是通过组织完成的,组织化程度越高,需求表达就越有力度,越有效;反之,需求表达就越无效,无力度。在世界各地,农会和其他农民合作经济组织作为农民维护自身利益、表达利益需求的最重要的基本组织,广泛地存在于社会之中,来影响政府政策,实现自己合法利益。比如,美国的农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民的利益,对政府决策产生了强大的影响力;法国的农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益;日本则有全国农协联盟代表日本农民利益。我国拥有世界上人口最庞大的农民阶层,但却没有农民协会这样一个最基本的农民利益表达组织,这不能不说明是制度设计上的重大缺陷。农民没有自己的自治组织,缺少自己利益的代言人,不是农民不愿意组织,而是被人为的政策制度因素取消和限制了。因此,我国农民利益的群体性和表达的个体化之间存在着矛盾。村民自治组织是我国农村村民依法自治管理本村经济和社会事务的基层民主制度,组织成员在组织内能够自由的沟通,发表自己的看法、主张和要求。作为一种组织中介,本应该能够真正了解组织成员的利益需求,平衡协调各个体利益的关系,使个体农民利益表达群体化,农民群体利益表达一致化。但在实践中,村民自治组织却扮演了乡(镇)政府的执行机构,具有准政府的功能,无法抵制乡(镇)政府强制安排的各项达标、升级活动,使农民对社区公共产品的意愿难以表达。

    ()制度内公共产品需求表达渠道不畅

    我国农民制度内利益表达渠道主要是人大代表。乡、镇一级政府是我国农村基层政权组织,是农村公共产品的直接提供者。代表大会制度体现了最广泛的民主,也是人民利益表达的基本途径。但是,这种利益表达渠道存在着一些问题。现行人大代表选举程序并不能确保当选代表与选民间的利益代表关系,而且选民对于当选代表也缺少监督、罢免的权力。人大代表选举出的政府必须按照选民的公共意志运行,以形成对政府官员行使行政权力的限制和约束。但由于农民的公法权利观念薄弱和传统等级思想的影响,农民对地方“父母官”的行为约束是极为有限的,加上目前干部考核指标的导向,使乡(镇)官员在农村公共产品供给决策时优先考虑的是如何拿出政绩获取上级部门或领导的满意,而无须顾及农民的要求。

    ()基层公权恣意扩张,漠视农民利益表达

    农村是国家政权的基础,国家必然对农村社会全面深度的行政控制。但是,政治权力在没有制约和约束的情况下都存在着自我膨胀和自我扩张的趋势,基层公权力的恣意膨胀和扩张不可避免地会对农民的各项权益形成侵害。如一些基层政府机构甚至执法部门滥用公权力,对表达自身权益的农民粗暴,高高在上,脱离群众,对农民冷漠、冷淡,对农民反映的意见、批评以及涉及农民利益的各种问题,均视为损害领导和政府部门的形象,是破坏稳定,担心影响自己的政绩和个人的发展,对表达自身权益的农民施加压力或不予回应。最终农民的利益无法表达、无处表达、表达无效。

    农民利益表达机制存在问题、农民利益表达不畅,必然影响农村公共产品供给的决策。

    二、农村公共产品决策机制存在的问题

    长期以来,我国农村缺乏公共产品的“消费者”———农民表达自身需求偏好的适当渠道,农村公共产品供给的数量、种类基本由政府在没有农民参与的情况下决策。决策主体单一、陈旧的“自上而下”的决策程序等是农村公共产品决策机制存在的主要问题。

    ()传统决策机制排斥农民参与

    我国现行的农村公共产品决策机制大部分继承了传统的人民公社时期的“自上而下”行政命令式的体制。人民公社时期,公共物品主要是政府以行政命令的方式提供,农村公共物品供给采取政治顺从型的决策机制。社员的个人利益基本上被抹煞,社员偏好让位于上级命令,陷入了集体失语的状态。政府理所当然的成为唯一的决策者,而下级服从上级、地方服从中央的决策原则又保证了自上而下的决策方式的形成。

    ()现行行政体制忽视农民参与决策

    在现行行政体制下,乡(镇)政府是农村基础政权,并承担起本辖区公共产品供给的职责。而村乡级领导人又是由上级组织部门安排的。我国现行的县乡行政管理体制是一种“压力型”体制(荣敬本,1998),这种管理体制特征就是层层管理,来落实上级任务,而完成这些任务是评价每个组织和个人政绩的主要指标,并与干部的荣辱、升迁“挂钩”,形成一种“自上而下”的压力。因此,农村公共物品供给往往不是由本辖区、本社区的农民的需求决定的,而是各基层政府根据各自的“政绩”和“利益”的需要或为了完成上级任务“自上而下”做出供给决策,硬性提供的。当这种利益与农民的利益不一致时,易引发农村公共品供给与需求脱节。

    ()农村公共产品供给缺乏有效管理、监督

    由于农民对公共产品的需求没有话语权,被排斥在农村公共产品供给决策之外,对公共产品供给过程的管理和监督自然缺乏有效的参与,无法形成对农村公共产品资金的筹措、管理、使用进行规范的监督。在基层政府公共产品供给中,主要是党政内部监督,缺乏外部监督,监督机制难以起有效的监督、反馈、控制和协调作用。对于国家的支农基金、地方政府体制内与体制外的公共支出资金的使用,很少按照农民的需要和偏好来供给公共产品,多由政府说了算。支农资金和体制内、外资金经常挪做他用,造成管理混乱,达不到公共产品的最优供给。在村级组织中,村委会成员是管理的主体,村民是监督的主体。这种监督与对国家机关的民主监督相比,具有直接的参与性和广泛的群众性等特点,应当说这更有利于搞好民主监督。然而由于监督主体农民的各种权益未得到制度性的保障,致使村民自治中的民主监督还不能将这些特点有效地发挥出来。

    三、完善农民利益表达机制,创新农村公共产品供给决策机制

    公共产品的供给不是一个市场决策的过程,而是一个政治决策过程。如何使公共产品的供给决策充分反映农民偏好,需要完善农民公共产品需求的表达机制,并建立一种把农民的需求和偏好转换为公共决策依据的民主机制。

    ()借助西方理论,建立农村公共产品需求表达机制西方理论认为由于消费者和供给者之间存在着信息不对称,供给者无视消费者的需求,就无法达到公共产品的供求均衡,无法实现公共产品的最优供给。为此经济学家采用公共选择机制最大化地显示消费者对公共产品的偏好信息。所谓公共选择机制是指公众通过直接投票方式决定公共政策或者投票选举施政偏好与相同的当政者来左右公共政策的机制。而按照阿罗不可能定理,期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品需求表达机制是不可能的。但公共选择理论变通的手段,选举外部成本与决策成本之和最小的投票规则作为最佳制度,从而使公共选择所要求的合作成为可能。在我国农村区域性公共产品直接关系到农民生产生活,农民因急需或厉害关系紧密而不愿或较少隐瞒其偏好,在已经确定必须缴纳税费的前提下,会增加农民公共产品偏好显露的真实性。

    ()提高农民个体素质,树立现代公民意识,最大限度地调动农民参与公共产品供给的积极性、主动性和创造性

    通过各种途径提高农民素质,鼓励农民踊跃表达自身的真实意图。第一,提高农民科学文化素质。中央须加大对农村基础教育的人力、物力、财力的投入,使得政府公共教育经费和其他教育资源的分配按照公平的原则分配给每一所农村的学校,落实农村义务教育阶段免除学杂费的政策,完善农村基本的义务教育制度。第二,提高农民政治素质,通过村民自治的政治实践,去启蒙和唤醒农民的民主意识,对农民进行民主的训练,塑造新型的农民,让农民接受现代民主的熏陶。在参与具体民主活动中,学习政治生活的程序掌握更多的政治知识,提高参与政治生活的能力,懂得争取自己的权益。因此要增强农民民主法制意识和主人翁意识,制定专门的农民利益保护法,突出和细化农民利益表达的具体权限,引导他们积极参与有关决策活动和对公共事务的监督,反馈活动,并通过实践锻炼,增强其参政议政能力,从而促进公共资源使用效率的不断提高。

    ()改革村委会,使其真正成为农民利益的代表

    村级集体组织(村民委员会)在性质上属于“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。实际上,村委会作为村民民主自治的非行政机构,承担着村级公共产品供给决策的责任,这在《村组法》中也有明确规定。但村委会现在有变成乡镇政府的下属机构,由乡镇政府直接领导的趋势,这使村委会与村民有了利益的冲突,不能代表广大村民的意愿。因而恢复村民委员会的自治性质,使其成为村民公共产品需求偏好的真实代表者,是实现村级公共产品供给最优化的必要条件。村委会领导人应真正由本村农民民主选举产生,而不是由上级组织部门安排,通过选举约束使他们真正对选民负责。建立一套使村委会领导人的当选与否完全取决于本地选民,而与其他任何因素无关的制度安排。通过选举约束,使他们真正对本地社区选民负责,把自己的政绩做给本地选民看,把争取本地选民的利益放在首位。这样才能准确无误把农民的意愿传递给政府,为其正确的决策提供依据。

    ()培育农民新型社会化组织,是提升农民利益表达效果的基本途径

    农民拥有自己的组织,才能不断增进对经济、政治和社会生活的参与度,形成一支有影响力的社会力量,也才能强化农民的利益表达能力,争取到属于农民自身的利益。应该建立权利和义务明确的上自国家级下至县一级农民协会,农民们利益主张能在本地的农民协会内得到有效的表达、沟通。而农民协会作为一个组织体系,有较强的信息收集、分析、判断、处理能力,能更好的实现组织的利益识别和利益判断。此外,通过农民协会来实现利益表达,能够降低社会的交易成本。农民协会可以利用组织优势,在组织内部实现农民利益的整合,减少信息收集、分析、判断和处理的次数,减少个体成员谈判的次数,在各个农民相对合意的基础上高效率的代表农民群体利益。

    在组建农民协会中,宜采用“先基层区域组织,后地区层次组织”层层推进,有序展开的策略,在稳定中求发展;要建立健全农民协会的规章制度,政府要减少对农民协会的行政干预,农民协会作为农民合法组织,其权利必须受到法律的保护,并在政治上实现自身利益的合法化。

    ()基层民主政治建设是农民在体制内利益表达渠道畅通的保障

    畅通体制内利益表达渠道,首先要提高基层人大代表表达农民利益的功能。在人民代表产生的方式上,引入竞争机制,以强化人大代表与农民之间的利益代表关系,让那些能忠实代表人民利益和意志的公民当选为人民代表。同时要给农民国民待遇,在基层人大中硬性规定农民代表的比例,农民的利益需要足够的代表去表达。加强代表与农民的关系,让代表接受选民的监督,使农民通过人民代表来表达需求影响政府决策。其次对乡镇党委的主要领导人采取公推直选的方式,一改过去单靠组织任命的方式,在公开推荐的基础上由广大党员和农民群众代表直接选举产生。采取这种方式,不仅将基层干部的选举权、监督权和罢免权交给广大党员和农民群众手里,而且极大促进了公推直选出的干部对农民的责任心。

    ()创新农村公共产品决策机制

    农民需求表达畅通后,并非意味着公共产品的供给决策就是正确的,利益表达机制和供给决策机制要有机的结合起来。公共产品最优供给理论的一个隐含假设,就是选民是理性的经济人,能够完全从满足自身的生产、生活需要,从提高生活质量出发进行投票,但就我国农村目前的情况来看,农民并不完全具备这一条件,一部分人在涉及到自身权益时不能正确处理个人与集体,个人与国家的关系,其表现是对侵犯个人利益的公共产品有抵触心理。还有的农民存在对公共产品“搭便车”的心理,从而造成公共产品需求信息的“失真”。由此,如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给,采用“自下而上”决策模式,供给决策也不完全正确,许多关系到国家全面利益的公共产品就会供应不足。另一方面,毕竟政府是公共产品最终决策者,如果作为公共产品的“消费者”农民成为“局外人”,供给决策机制就会变成一种非合作博弈的过程,不利于农村公共产品供给的正确决策。因此必须创新农村公共产品决策机制,将决策机制的完善和农民需求表达机制的有机结合起来,对不同层次的公共产品,采取不同的决策方式。

    全国性公共产品包括生态环境的治理、跨省经济协作区的水利投资、全国性农产品储蓄基地建设、大江、大河、大湖的治理、农产品交易中心的建设、重大农业基础科学研究以及涉及制定农业生产、交易活动的法律、法规等。关系到国家的总体利益,由中央政府采取“自上而下”方式决策是必要的。

    对于农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护等,这类公共产品在短期内效用较小,农民各自对其的需求也有分歧。从本质上讲,难以使每个人都得到满意的结果,无论通过怎样决策,政府的偏好总与农民的意见存在分歧,采取农民公共决策的方式是低效的。对地方性公共产品的供给,基层政府的决策水平、决策质量、决策效率和决策的正确度取决于两点:一是规范政府行为。基层干部实行公选,采用民主测评方式,使群众对基层干部的监督更为透明。二是创新决策机制,推进决策的透明化、科学化、民主化。解决之道是地方政府应与农民进行讨论、协商,广泛听取农民意见。目前我国各地农村积极探索公共决策机制的建设:事前公示、事前听证、专家咨询、共同磋商,在此基础上由地方(县)人民代表大会投票表决,并接受人民代表大会的监督检查。由此寻求农民参与公共产品决策和监督的多种途径,用制度和程序保证党务、政务和村务公开的质量,使决策更科学、更民主。

    对于农村区域性特征较为明显的公共产品,例如道路、电网、饮水、通讯、小型水利灌溉等基础设施的建设、农业技术研究与指导、良种培育、市场开发及提供供求信息等公共产品应采用“自下而上”的公共决策方式,最大限度地让农民参与决策。选择外部成本与决策成本之和最小的投票规则作为最佳制度。可以在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上,由全体农民对本社区内事关他们切身利益的建设项目进行投票表决,通过农民的决策使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。

  • 责任编辑:朱兴家
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