• 内容提要 回顾农村改革30年的发展,值得反思的问题是,如何对待集体的统一经营,如何协调集体所有权与承包经营权的关系,如何依据集体所有权的特性加强集体所有权的制度建设。其基本结论是:集体的统一经营模式也是集体所有权实现的有效形式,应当赋予其应有的法律地位;应当公平合理地规范集体所有权与承包经营权的关系,在规定承包经营权对集体所有权的定限作用时,应当适当强化集体所有权;应当依据集体所有权的公有性质加强集体所有权的制度建设,解决集体成员集体所有与成员在集体所有权中的利益实现问题。
        关键词 农村改革 农民集体所有权 承包经营权 集体统一经营
        
        中国的经济改革是从农村集体所有制经济的改革开始的。在纪念改革开放30周年之际,回顾农村经济改革的历程,总结其基本的经验,对于推进农村的进一步改革具有重要的意义。而农村集体经济的改革在法权制度上是与农民集体所有权制度的发展和完善密切相关的。因此本文以农村改革与农民集体所有权的完善为题,回顾农村改革的经验,并对农村的进一步改革做出思考,以纪念改革开放30周年这一伟大的历史时刻。
        
        集体所有权实现的统一经营机制的内在矛盾和外部原因
        
        在集体统一经营的集体经济模式中,集体所有权的内在矛盾主要表现在集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附与集体成员个人劳动自由的矛盾,以及集体经济成果不能满足集体成员基本需要的矛盾。在这种经济模式中,社区成员集体享有土地等生产资料的所有权,集体组织则对集体所有的生产资料的占有、使用、收益和处分享有控制权。集体成员要生存就必须参加集体组织,在集体的统一管理下,与集体的生产资料结合进行集体劳动。离开了集体组织,即失去了生产资料,按照当时的政策也不允许成员个人从事其他私人劳动,城市也不招收私人劳动力。这就形成了集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附,个人为了生存必须成为集体成员才能获得与集体生产资料相结合的劳动条件,而成为集体成员必须服从集体的统一管理,由集体统一支配其劳动力。显然,集体成员除了集体劳动,没有自己支配其劳动力的自由。因此,就形成了集体所有与集体成员个人劳动自由的矛盾。在土地等生产资料集体公有化以后,集体成员个人退出集体即意味着其失去了生存的基本条件。集体成员的基本生存条件就是集体为其提供的土地等生产资料和成员自己的劳动力。而集体对集体成员提供土地等生产资料的前提是对成员个人劳动力的集体控制,提供的方式是组织集体劳动与集体生产资料的结合。因此,集体成员生活资料的获取完全依靠集体经济的成果。如果集体经济的成果能够满足成员个人基本的物质和文化生活需要,也就在一定程度上实现了集体所有权的目的。但是,当时的集体经济效率低下,其经济成果不能满足集体成员个人基本的物质文化生活需要。集体经济效率低下的原因是多方面的,并不是集体所有权本身的原因。其原因主要是集中统一的经营方式不适应农业生产的特点。农业生产是从事有生命物质即动植物的生产,其生产活动对自然地理气候条件有严重的依赖性,有鲜明的季节性。农业生产过程是自然再生产和社会再生产过程的结合。在动植物的生长发育过程中,农业生产者必须遵循自然规律,适时适度地精耕细作,精心饲养,严格管理,以达到预期生产目的。农业生产既受自然规律的制约,也受社会经济规律的制约。这些特点决定了农业生产的组织形式不像工业生产组织那样,以机器和其他固定资产及劳动力的增加迅速扩大生产规模,采取工厂大企业的集中经营方式,而更适合家庭分散经营。如果采取集体集中经营的方式,将全部劳动力常年投入到农业生产上,势必会造成窝工浪费。同时,集中经营要投入更多的管理劳动,也势必增大成本,而且并不能保证管理的有效性。在当时的外部环境下,集体统一经营模式必然造成集体经济的低效率,其农业生产的低产出不能满足集体成员的基本生活需要。这只是问题的一个方面,除此以外还有外部原因。
        从外部原因来分析,主要涉及国家对集体所有制经济所采取的经济政策,涉及国家与集体所有权主体的关系。20世纪50年代,在农村建立集体所有制的同时,为了确保国家的工业化建设,对农村集体经济实行了统购统销的经济政策,对农业生产实行计划指导(实际上是指令型计划)。当时虽然提出过“以粮为纲,全面发展”的农业生产方针,实际上在具体执行中,只强调以粮为纲,而没有全面发展,以粮为纲成为限制农民发展经济作物和多种经营的最高指示。在当时农业是农村的主业和单一的产业,农业又是单一的粮食产业,对于粮食以外的经济作物,除非国家下达种植计划,农民集体是不能种植的;如果国家下达了种植计划,即使当地自然条件不适合种植,产量很低,农民不愿意种植,也必须完成。例如,棉花、烤烟等经济作物,在许多地方不适合种植或者农民感到种植没有收益而不愿意种植,但国家下达了计划,基层干部就必须落实,强令农民种植。在单一的农业产业之外,集体经济的副业和工商业活动都被禁止,否则就被认为是走资本主义道路而受到批判。在集体经济之外,社员的家庭副业和工商业活动受到禁止,也被当做资本主义尾巴割掉。在这样的经济政策下,效率低下的集体经济所产出的成果大部分被国家统购,而且实行的是工农产品价格的“剪刀差”。这就使得国家不仅对农民集体经济统得过死,而且剥夺太多;农民集体经济的自主权和农民集体所有权的自主性被限制或者剥夺,集体所有权的实现受到破坏。与此同时,由于国家工业化处在初创阶段,工业对于农业的支援是相当有限的,在种子、化肥、农业机械等方面工业对农业的支持十分有限,农业主要还是手工劳动的传统农业,科学化、机械化的程度很低。因此,正是在这样的外部条件下,集体统一经营机制不利于集体所有权的实现。
        农民集体所有权实现的统一经营机制不适合农业生产的特点,但并不是绝对不适合作为农民集体所有权实现的经营形式。客观地讲,统一经营形式在农民集体经济的发展中,在集体有效地组织农民进行农田基本建设和农村公共设施建设方面,在发展农村工商业经济方面,以及以此为基础组织农村文化事业方面,均发挥了重要作用。统一经营机制是否适合作为农民集体所有权实现的经营方式,关键是看与之相联系的外部条件。如果没有上述外部条件的限制,统一经营机制虽然不适合农业生产的特点,但如果允许农民集体组织从事多种经济活动,集体组织就可以根据农业生产的特点合理安排农业劳动力和劳动方式,将剩余劳力分流从事其他产业经济活动,从而提高农民集体经济的综合效率。而正是在上述外部条件下,农民集体统一经营就只能将全部劳动力用于农业生产,从而造成窝工浪费,导致农业生产的低效率。在集体统一经营的模式下,集体成员个人劳动的自由受到极大限制,当时的外部经济政策不仅限制了集体成员个人在集体经济活动之外从事其他经济活动的自由,而且也限制了集体经济活动的自由,将集体经济活动限定在农业生产而且主要是粮食生产领域。由于土地生产资料的有限性与人口的不断增加,造成了大量剩余劳动力,而这些剩余劳动力又被强行隐没在集体劳动中。因此,对改革以前农村集体经济的统一经营模式的经济效益低下问题,应当从集体经济内部和当时的外部经济政策两方面来认识,并不仅仅因为集体统一经营没有责任制。
        
        对集体经济统一经营机制的改革和分散经营机制的建立
        
        基于对当时集体经济效益低下主要归因于集体统一经营缺乏责任制的认识,对农村集体经济的改革是从建立农业生产责任制着手进行的。农村经济体制改革最初只不过是在集体统一经营中建立比较严格的各种责任制,以解决集体经济效益低下的问题。但随着改革实践的发展,家庭联产承包的包干到户责任制的实行在事实上引起了农村集体所有制经济的经营方式(经营体制、经营机制、经营模式)的变革,由集体统一经营转向了农户分散的承包经营。这是实践发展的结果,我们无法拒绝,我们不得不承认包干到户责任制是社会主义的责任制形式,是集体所有制经济的一个经营层次。但是由于对集体统一经营模式的依恋情结,我们又不愿完全放弃集体统一经营,于是就提出了分散经营与统一经营相结合的双层经营模式。在实行分散经营的同时,强调统一经营主要是解决分散的一家一户解决不了或者解决不好的问题,为分散经营提供服务。但由于农业生产的经营活动离不开土地这一最基本的生产资料,在将土地都承包给农户以后,集体不再占有可供经营的土地,集体成员都回归家庭劳动后集体也不再拥有对劳动力的支配权,集体的统一经营活动根本就谈不上。因此,在实行承包制的情况下,集体的统一经营层次是不可能实现的一种设想。
        多年的改革发展的实践也证明了这一点。多年来我们一直在努力探索统分结合的有效方式,但现实是统分矛盾始终突出,其突出表现为集体所有权行使与承包户的承包经营权之间的矛盾。在改革的前期,统分矛盾的主要方面是集体组织和集体组织干部利用集体所有权,随意违反承包合同,收回承包土地。因此改革的着力点就是要稳定承包经营关系,由此采取的法律制度措施就是强化农民的承包经营权,弱化农民集体所有权。强化承包经营权的办法就是依据物权原理,赋予农户的承包经营权以物权效力,将农户的承包经营权规定为他物权。依据所有权与他物权的关系的原理,所有权上一旦设定了他物权,他物权就定限了所有权的权能。在他物权的支配范围,所有权人不得再同时支配,他物权人直接支配标的物,排除包括所有人在内的其他一切人的干涉。由此,将土地承包经营权人对土地的承包经营权他物权化后对农民的集体所有权也就具有了定限的作用,承包人有权直接支配承包的集体土地,有权直接排除包括集体在内的其他任何人的不法干涉。1986年的《民法通则》虽然规定了农户的承包经营权,但将农户的承包经营权物权化则是在改革中逐步完成的。随着市场经济体制的确立,我国对农产品的国家统购政策被取消,集体不再具有凭其所有权监督农户完成国家统购任务的职责,国家不再对农业生产下达生产计划,集体不再安排农户的生产,农户具有了生产经营的自主权;随后国家逐步取消了农业税,国家规定集体组织不得再向农户收取提留,不得向农户摊派;对于土地的调整规定了“增人不增地,减人不减地”的政策,规定对农户的土地承包经营权30年不变,在承包经营期间集体不得收回承包地,不得调整承包地。随着有关政策的落实,2002年颁布的《农村土地承包法》确立了农户的承包经营权的物权效力,2007年颁布实施的《物权法》第11章专章规定土地承包经营权为用益物权的一个种类,从改革实践和法律上完成了承包经营权的物权化。随着承包经营权物权化的完成,土地的承包经营体制在法权制度上得以真正确立,由此,农村集体土地权利被分解为集体的土地所有权与农户个人的承包经营权,建立了两权分立的架构。
        
        土地承包经营体制下的农村社会治理问题
        
        分散的承包经营体制虽然适合农业生产的特点,解放了农村劳动力,促进了农村经济发展,但经过多年的发展以后,在其制度效应发挥的同时也导致了一定的农村社会问题,主要是经济问题。在缺乏统一经营层次的情况下,一家一户的分散经营,难以提高农业的规模经济效益和综合效益,农户依靠经营承包土地获取的农业收入极为有限,农民收入增长缓慢。在市场的压力下,通过减免税费和发放补贴给予农民的优惠,又随着农民生产积极性的高涨引发的生产资料价格的全面上涨而抵消。由于承包制在家庭内部生产率的提高,从承包土地上分离出剩余农业劳动力,而集体却无法为其提供劳动条件和就业机会,他们纷纷涌向城市和非农产业。这种离散趋势的长期存在和发展极大地削弱了农民的集体意识。由于农业与非农比较效益的巨大差别,农业劳动力大量分离出农业,有的地方甚至出现土地荒芜的现象。更为关键的是,在承包经营体制下,集体成员成了一盘散沙,处于家庭经营状态或者外出打工中的集体成员缺乏集体主义觉悟而很少去关心集体利益,在其为集体利益采取行动时首先考虑对其个人有何直接的利益,以及其他集体成员会不会“搭便车”。因此,法律虽然规定集体所有权由本集体成员集体享有,但集体成员难以形成有效的集体,往往连会议也召集不起来,决策难以做出,陷入集体行动的困境。
        在现实经济生活中,集体所有权被极大地虚化和弱化,集体成员难以形成有效的集体主体力量来对抗来自政府在土地征用过程中对集体所有权利益的侵害,难以制止来自集体组织干部在对集体土地和财产管理过程中以权谋私对集体利益的损害,难以排除个人承包经营权的过度强化对集体整体利益的损害。例如,在一些集体,集体由于对土地不能进行调整,许多家庭因成员增加而无法承包到土地,而一些家庭成员减少又不退出土地,造成土地占有的不公平无法得到解决。一些集体组织为了成员的集体利益进行农业开发项目,需要将土地连片统一规划种植,大多数农户愿意参加,而其中个别农户不愿参加,也拒不接受集体对其承包地兑换调整的方案,即使参加开发对其具有明显的利益,或者对其承包地的更换对其没有损害,但他就是不愿意,宁可让土地闲置也不愿意。如果集体组织要采取集体行动,这些承包户必然以“承包权受法律保护”、“三十年不变”等理由对抗,集体组织也只好作罢。这样,集体要进行的开发项目就无法实施,大多数集体成员的利益也就无法实现。有的村组要兴修公共工程,个别成员不参加致使公共工程不能进行。强化农户承包经营权最有力的措施就是取消了农业税和集体的各种提留和摊派,这是大得人心的政策。由此农民在自己的承包田里种地,不用交税和交租,就同种自己所有的土地一样。这样,无法以所有权实现的生产资料的私有化,变相地在承包经营权的基础上一定程度地实现了。免除农业税和取消集体提留和摊派的政策,使得集体所有权在经济上无从实现。在承包期间集体不得对承包地进行调整,其管理处分权受到极大地定限。由于集体的弱化,许多村庄集体化时期留下的公共设施已经破败不堪,农民的集体意识极为淡薄。集体组织涣散,公共物品短缺,集体经济活动和集体文化活动处于停滞状态,集体成员参与集体民主管理的积极性不高,除了几年一次的海选投票,基本上谈不到集体公共事务的民主管理。
        诸如此种,导致集体成员利益和集体利益受到侵害时难以在集体范围或者通过正常途径行使集体权利加以解决,问题积压到一定程度,便以集体上访、抗议表现出来,甚至酿成群体事件,暴力报复村干部、攻击执法人员等。据张德元等对安徽省取消农业税后的乡村治理的调研,其情况是:乡政府运转难,村委会半瘫痪,农村义务教育难以为继,农村卫生事业苟延残喘,农技服务体系岌岌可危,水利设施疮痍满目,乡村道路交通极为薄弱,文化人成了“文花子”。总之,在单一的农业承包经营体制之下,农村集体经济薄弱,公共物品极为短缺,社会事业、文化事业和基层政治治理都存在一定的问题。
        
        对在农村进一步改革中完善农民集体所有权的思考
        
        回顾30年来农村的经济体制改革的基本历程,可以看出,改革一直是围绕着如何在坚持集体所有权的前提下,以集体所有的生产资料实现农民的共同富裕;所采取的基本路径就是在集体所有权的基础上以承包的方式将集体所有的土地等农业生产资料分配给集体成员个人,并逐步确立集体成员个人的承包经营权;在集体所有权与成员承包经营权的矛盾中,采取了不断弱化集体所有权、强化成员个人承包经营权的政策。虽然改革的初衷是要建立集体统一经营与成员个人承包经营相结合的双层经营体制,但这样改革的结果只能建立单一的承包经营体制,不可能建立双层经营体制。由此便引发了一系列的农村社会治理问题。对此我认为对以下几个问题需要认真反思和改革。
        (一)如何对待集体统一经营
        对集体统一经营不适合农业生产的特点、经济效益低下等缺陷,应当放在特定的经济内在和外在条件下具体分析,在计划经济和单一农业生产结构的集体经济中,集体统一经营经济效益低下,即使农户承包经营,其经济效益也可能是低下的。例如农户生产什么都由计划定死,生产的产品大部分被国家低价收购,没有良种,没有化肥,农户的生产积极性和效益从何而来?但在市场经济条件下,在集体经济的产业结构呈多元化、农业生产可以以市场为导向实现产业化发展的情形下,集体统一经营未必就不能取得较好的经济效益。这一点已被实践所证明。例如,河南的南街村,在集体所有全部生产资料的基础上,通过集体统一经营,在集体的经营成果中,集体成员取得工资分配和集体福利供给,实现其利益。江苏的华西村的带头人吴仁宝在改革之初,依据村民大会一致不同意分田到户的意愿,顶住压力,坚持把集体的良田由集体承包给种田能手。1985年华西村成立了股份合作制的农工商公司,每个村民2000元股金,实行集体控股、个人参股,大力发展集体工商业,以工补农,1988年集体资产积累提高到1亿元,2005年华西村的经济总量达到305亿元,中心村农民的人均收入6.5万元,家家户户有轿车,有400平方米以上的别墅,农民家庭财产最低的有百万元。河南新乡的刘庄村发展的经济模式是以村为基础的集体统一经营的全体村民共有的合作经济模式,“2002年,全村各业总产值8·8亿元,固定资产达9.1亿元,年纳税4529万元,人均纳税2.8万元,人均年收入7500元,加上住房、上学、医疗、娱乐、养老等20多项福利,实际收入约1万元。户均存款20万元以上。高档化家具和家电用品一应俱全,物质生活富裕安康,精神生活富裕充实。全村98%的劳力转移到第二、三产业。刘庄人口占新乡县人口的0.4%,创造了占该县6%的国内生产总值,出口额占新乡县的65%,工业产值和利税占新乡县以上企业的11%,初步实现了农业现代化、工业科技化、农民知识化、生活城市化”。在这些村集体,虽然也存在着发展中的各种问题,但诸如农民增收缓慢、公共物品短缺、人心涣散等单一承包体制下的问题则是不存在的。这些先进典型的事实雄辩地证明了集体统一经营也是集体所有权实现的好形式。但遗憾的是,在改革之初,我们几乎一刀切地废除了集体的统一经营,不管集体经济的基础如何,都实行了承包经营。当然也有顶着压力坚持下来并取得成功的事例。例如陕西户县的后寨村在改革之初,村民不愿意分田单干,坚持集体统一经营,村党支部书记张志武被公社“关”了三天三夜,不让回家,后来因张志武带头抵制包产到户,公社三年不给他发每月20元的工资,直到1984年中央政策研究室的一位副主任到该村调研,说了“咱们国家的政策也是摸石头过河,你们这种形式也可以,不管啥政策,让社员致富就行”的话,县领导才给他补发了工资。保留了统一经营的后寨村,30年来集体耕种土地,打铃上工,一起下地,或者一起到工厂做工,劳动记工分,年底分红,实现共同富裕,每一个人都能过幸福的生活。就是智障残疾的人也能盖得起新房,有几万元的存款。
        改革开放以来,相关的政策文件、法律规定都强调承包制以及以承包制为基础的双层经营,而对于集体统一经营则几乎没有规定。例如,《宪法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《物权法》只规定了承包经营基础上的双层经营,没有规定集体的统一经营,似乎不搞承包制而坚持集体统一经营就不合法。例如《物权法》第124条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”那么,没有实行“家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”,而是实行了统一经蹷劳鋈丝诘某邪??鼗蛘卟莸厥栈亍6源耍?杜┐逋恋爻邪?ā返
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