三十年广东地方治理
——基于地方政府视角的经验分析
阮思余
摘要:从地方政府的视角,系统梳理总结改革开放以来广东地方治理的所取得的经验,这是总结广东改革开放三十年的一个重要维度。这些经验大致可以概括为以下几个方面:权力下放,广东地方政府治理的政策优势;经济发展,广东地方政府治理的转型;地缘因素,相邻地方区域公共治理的推进;政府瘦身,广东行政审批制度改革的推手;政府学习,广东地方政府持续创新的动力。
关键词:地方治理 改革开放 权力下放 经济发展 地缘因素 政府瘦身 政府学习
地方治理,指的是在一定的贴近公民生活的多层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。[1]这里的“地方”是一个相对的概念。相对全球或者国际组织而言,现代的民族国家就是地方;相对民族国家而言,省(州、直辖市等)就是地方;相对省而言,市县、乡镇、行政村也就成为地方的构成要素。
地方治理的主体涉及面很广,可以是政府组织、民营组织、社会组织,也可以是民间组织、公民个人等。本文关注的主题是:从政府的视角来看,在改革开放以来广东地方治理的进程中,作为地方治理的主体之一的政府所实际扮演的角色及其经验总结。需要说明的是,这里的“政府角色”只是用来寻找治理经验的工具或者是手段之一。换言之,本文的重点是在广东地方治理中政府治理的经验总结。这里的政府,既包括中央政府,也包括广东地方政府。
从地方政府的视角,系统梳理总结改革开放以来广东地方治理的所取得的经验,这是总结广东改革开放三十年的一个重要维度。这些经验大致可以概括为以下几个方面:权力下放,广东地方政府治理的政策优势;经济发展,广东地方政府治理的转型;地缘因素,相邻地方区域公共治理的推进;政府瘦身,广东行政审批制度改革的推手;政府学习,广东地方政府持续创新的动力。
一、权力下放:广东地方政府治理的政策优势
谋求权力下放,是地方政府发展一直以来所追求的理想,也是一个有着“几个世纪历史的诉求”。简单来说,权力下放指的是高层政府的权力向低层地方政府组织的转移。从这个意义来说,地方治理的发展程度与权力下放赋予的空间范围直接相关。[2]
在权力下放的过程中,无论是高层政府,还是地方政府,都对权力下放有一个目标期待。就高层政府而言,其所期待的是把权力下放到地方之后,地方政府在获得进一步的权力空间之后,能够卓有成效地开展工作,提高资源配置效率;减缓中央政府的财政压力和财政负担;提高地方政府公共服务的质量和水平;通过地方发展的和地方治理的合法性,进而增强中央领导和国家治理的合法性。就地方政府而言,其所期待的是能够在分权化的过程中,获得相对独立的财权、事权、决策权,地方立法权等,以获得地方治理的更多的制度空间和立法空间,为其“放开手脚干大事”提供制度上和法律上的保障。
谈起改革开放,不能不说到广东;说起广东的发展,又不能不忆起邓小平。广东作为改革开放的前沿阵地,其发展的重要举措往往和中央的政策、高层领导人的决策息息相关。也就是说,在中国,改革开发之初,地方政府的改革大多由中央政府发起,或者说与中共高层的鼎力支持密不可分。而在二十世纪七十年代末、整个八十年代乃至九十年代初,中央关于重要发展战略和规划的实际决策权掌握在邓小平手中。以广东发展经济特区为例,从《邓小平年谱》(1975—1997)来看,邓小平是非常支持广大的改革开放。
从邓小平对经济特区的论述中,我们可以发现:第一、中央高度重视、支持广东的发展,让广东在改革开放中实行“特殊政策、灵活措施、先走一步”。特殊政策的内容:1、外汇收入及财政实行定额包干、五年不变的办法;2、在国家计划指导下,物资、商业实行新的体制,适当利用市场调节;3、在计划、物价、劳动工资、企业管理和对外经济活动等方面,扩大地方管理权限。4、试办深圳、珠海、汕头三个出口特区(后改为经济特区)。[3]赋予广东地方政府这些优惠政策,实际上是中央把这些权力下放给广东地方政府,给予其足够的发展空间。第二、中央不仅鼓励广东地方政府的政策创新,而且还对其做得好的政策给予充分肯定,希望能够保持其政策的连续性。第三、根据渐进改革的战略,中央希望用地方治理的绩效来带动整个中国政治生态和宏观治理的转型。第四、经济特区的发展和实践,是中国中央政府权力下放的典型事件,对于地方治理的转型具有重大的意义。
这就是说,一方面,是中央向广东省政府放权,另一方面,是广东省政府向地方政府放权。针对广东地方政府干部反映“特殊政策不特殊,灵活措施不灵活,先走一步不先走”的情况,1981年春,广东省委提出要把“三不”变成“三真”,强调要“三放”,即对外更加开放,对内更加放宽(搞活),对下更加放权。[4]正是有了从中央到地方行政权力的逐级下放,才使得广东地方治理的发展有了更大的发展空间和发展机会。
二、经济发展:广东地方政府治理的转型
改革开放以来,就广东整体的经济发展情况而言,20多年的改革使广东的经济发展取得了巨大的成就。以GDP计算,广东改革开放20年来,GDP年均增长率保持在9.5%以上。2003年广东GDP达13450亿元,这个数字约占全国的九分之一,财政总收入达3280亿元,上缴中央税收连续十年位居全国第一,国家每6块多的税收中,就有1块钱来自广东。[5]在此过程中,广东经济的发展出现了珠江“四小虎”的发展模式:东莞初、中期以“三来一补”为重点;顺德以镇级骨干、集体企业(容声、美的等)为支柱;南海县、镇、村、联户、个体户五个轮子一起转;中山以市(县)国有企业为骨干,带动全市工业的发展。
“四小虎”的每一步发展,广东整体经济水平的提升,对地方治理提出了更为严峻的挑战和考验。经济发展的水平越高,对地方治理的要求也就越高。如果经济发展了,而地方的治理水平低下,也就是当经济发展与地方政府治理能力不对称时,治理能力的低下必然延缓经济的发展,而这一点又是地方领导人极不愿意看到的。对于地方领导人而言,经济绩效的合法性是其政治前程的标尺,其也就不得不在权力与权利、政府与市场、政府与企业之间不断调试。也就是说,地方经济的发展必然要求地方政府更新治理理念、治理方略、治理手段,提高治理能力。从上面经济绩效的的分析情况来看,我们可以发现,这一点,无论是对于广东省政府而言,还是市县政府而言,莫不如此。
诚然,仅仅有经济发展的要求,这只是地方政府治理转型的推动因素之一。关键问题在于,地方政府能否适应这种经济发展,及时推动地方政府治理的转型。从广东地方政府的实际情况来看,经济发展得较好的地方,其地方政府治理转型也相应较顺利。
从美的集团的成长历程来看,其发展过程,就是在政企关系不断调整中进行的。这种调整经历了一个计划经济时期的政企之间的庇护/依附关系,转向市场经济时期的委托/代理关系,实现了地方政府职能的回位:地方政府成为经济的宏观管理者;地方政府是国有资产的所有者,但不是直接经营者;地方政府是良好市场环境的创造者;地方政府是建立社会保障体系的后勤服务者。[6]美的成功的经验告诉我们,一方面,地方经济的发展,推动了地方政府治理的转型;另一方面,也表明地方政府如果能够顺应经济发展的要求,适时调整治理方式,也有利于促进地方经济的发展。二者是相辅相成,互为促进的。
三、地缘因素:相邻地方区域公共治理的推进
在全球化和区域一体化深入发展的今天,传统“诸侯式”的单边行政已显得越来越力不从心。它无法解决诸如具有高度渗透性和不可分割性的区域公共物品问题。于是由双边乃至多边的区域政府参加的合作行政或者联合治理便被推上历史的前台。就中国最近各个省市纷纷提出建构自己的区域发展“版图”来看,这种跨域治理的理念已经深深渗透到当代地方领导人的治理理念之中。
相邻地方的区域公共治理,指的是在大都市地区、中心城市与周边地域之间,或者相邻的地方行政区划之间,以跨地方公共事务与社会事务管理与协作网络为基础组合而成的治理组织形式。其参与主体主要是同级政府、不同级政府、民间组织之间、地方政府与民间组织之间。其参与的主要目的是以协调、解决涉及各地方的特定公共问题。参与的基本理念主要是地方政府间的协作与共同发展,达到双赢乃至多赢。因此,它是一种弹性机制很强的地方政府间的共同合作管理方式。
近年来,广东为了协调各地经济的发展,连续打出了“小珠三角”、“大珠三角”两张牌,2004年又推出了第三张牌“泛珠三角”。[10]无论是“小珠三角”、“大珠三角”,还是“泛珠三角”,都是广东省政府主动倡导,努力促成实现省内各地方政府之间,省际政府之间的合作发展。从实施的结果来看,截止2003年年底,广东省累计利用外资1765亿元,其中来自香港和澳门的资金超过了1200亿元,占到了7成以上,引进港澳企业近8万家。[7]数据反应出来的信息就是粤港澳的合作取得了显著的成效。随着地方政府合作的深入发展,即由“小珠三角”、“大珠三角”发展到“泛珠三角”,地方政府间的合作必将推动相邻区域治理能力的提高和地方政府治理实践的深入扩展。换句话说,通过地方政府推动,形成更多的经济、社会合作机制。这样就可以形成各种资源间的分化整合、优势互补或者强强联合。无论对于哪一个政府来说,都是难得的机遇。
因此,各个地方政府均可以趁此时间“借力发展”,扩大自己的生存和发展空间。对于广东地方政府而言,一方面,可以更好地定位自己的发展走向。比如,广州提出要建成中国最适合人居和创业的城市,深圳提出要建成率先实现现代化的国际化新兴城市,广州、深圳作为来给那个副省级中心城市要充分发挥辐射带动作用,珠海提出要建成最为环保的海滨城市,新组建的大佛山提出要建成广东综合实力第三的现代化新城,而且速度要加快,珠三角要率先基本实现现代化。另一方面,可以充分发挥广东地方政府在区域发展,尤其是省际政府竞争合作中的优势。
四、政府瘦身:广东行政审批制度改革的推手
就世界范围而言,20世纪70年代以来,行政国家的发展,使得政府权力空前膨胀;就当代中国而言,计划经济时代“政府统制一切”的印痕还没有从我们的政治生活中彻底消除。作为后发展国家的中国,很容易形成这两者的“交集”——在行政国家和计划经济的双重作用下——政府权力再一次膨胀。另一方面,20世纪人类发展的历史充分证明了“市场”和“民主”是世界潮流,不可违逆,也是人类文明的重要成果。
于是,又需要对政府权力进行控制,逐渐斩断政府伸向社会和市场领域的不合理、不合法之手。其中“断政府之手”的一项重要举措就是深入持久地进行行政审批制度改革。要深入,就是不能只停留在审批、核准数量的减少,还要相应进行其他方面改革,比如通过改革审批制度,真正转变政府职能,大力推进行政审批制度创新等;要持久,就是要防止改革后的“反弹”,毕竟一次性改革不能一劳永逸,要坚决把行政审批制度改革进行下去,做好后续管理和监督工作,比如加强对行政审批行为的监督和检查做好,相关法规的修改工作等。
我们能直接感受到的成果首先是在数量上的根本变化。这也是行政审批制度改革的第一步,也是迈出行政审批制度改革的关键性的一步。在广东省整个行政审批制度改革进程中,走得走早、成效最大、社会反响最强烈的当属深圳市的行政审批制度改革。深圳市的行政审批制度改革分为三轮:第一轮改革,从1997年到1999年,审批、核准事项由原来的1091项减少到628项,减少463项,减幅达42.44%其中原有审批项目737项,减少了418项,减幅达57.8%;第二轮改革,2001年2月开始启动,在第一轮改革保留628项的基础上,再减少审批、核准事项277项,减幅接近38%。第三轮改革,
通过深入持久地进行行政审批制度改革,逐步削减了政府的审批权限和审批范围,进一步规范、缩减了政府权力,也大大收缩了政府的“权力战线”和“权力触角”。使政府与市场、政府与企业、政府与中介组织、政府与民间组织、政府与资本、政府与事业单位等关系得到了进一步的调试。扩大了公民个人、社会和市场的权利界限,增强了社会和市场发育、成长的自主性、能动性和发展活力。因为只有在政府的权力得到了很好地规范之后,公民个人、社会和市场才有可能得到最大限度的发展。总之,有助于整个政治生态和治理模式的转型,促进市场服务型政府的建立。
五、政府学习:广东地方政府持续创新的动力
地方政府治理水平和能力的提高,固然有很多因素,包括领导人个人的权威和魅力,可观的政绩,运作高效的行政领导团队,持续的经济增长,良好的智囊团等。在现代社会,随着信息爆炸,知识的更新,观念的变迁……都要求政府必须不断加强学习,这种学习,是推动地方政府创新的源泉和动力之一。通过学习,地方政府不仅要掌握现代最先进的技术,改善政府工艺和流程;更重要的是,要把握现代的治理理念、治理的战略、治理的手段等。并且要通过持续的学习,及时更新既有的治理观念。易言之,学习型社会和学习型组织的发育,要求地方政府要尽量多培养“学者知识型官员”,而不单单是传统的“管理技术型官员”。从“管理技术型官员”到“学者知识型官员”的转变,是地方治理发展的重要价值观念的根本性变迁。地方治理的发展,地方政府创新的源泉,在很大程度上都有赖于地方政府学习的实践和学习能力的提高。
广东的发展固然是中央的“政策优势”赋予的结果,但也与广东自身的学习能力密不可分。1978年5月初,中国政府考察团出访西欧五国。临行前,邓小平约见考察团团长、时任国务院副总理的谷牧。邓小平叮嘱考察团什么都看,他们成功的路子要看,他们失败的路子也要看,究竟这个资本主义世界现在的发展情况是怎么样,最好应该弄清楚。这次随团考察的也包括沿海一些省市的负责人,广东省委书记王全国就是其中之一。王全国回到广东,在广州中山纪念堂作报告,介绍出访的所见所闻。讲的人万分激动,听的人激动万分。“这次我们到了西欧访问五国,对我们的思想有很大的启发。原来我们没出去看,不知道外面有什么。一看,西欧完全不是那么一回事,那时他们就有电子计算机呀!”有机会到最先进的国家和地区考察学习,不等于能够把这种考察学习的心得体会结合本地的发展实践很好地结合起来。
四次考察学习,对于广东来说,意义非常重大。发达国家和地区的现代化建设成就和经验深深触动了广东,他们把突破旧框架、改变旧模式的渴望在珠江三角洲这块土地上不断酝酿、积聚,最终促成了改革开放和经济特区在广东的诞生。1979年4月,习仲勋带着要发挥广东毗邻港澳、华侨众多的优势,将深圳、珠海、汕头划为对外加工贸易区这一大胆设想,到中央请示邓小平,恰好与当时正在思索改革开放突破口的邓小平的思路不谋而合。因此,历史发展的转机或许就是在那一刹那,而正是在那一刹那,广东抓住了这个千载难逢的发展机遇,发展起来了,在中国大陆发展中领跑了二十多年。诚然,广东崛起和成功的原因有很多,但不可忽视的一条就是广东善于学习、善于吸收借鉴。
纵上所述,改革开放以来,广东的地方治理走过了一段相当不平凡的历程,其所取得的成就早已转换成“广东经验”正在内地被演绎成各种不同的版本。目前,人们依然关注广东的发展,但是观点发生了变化。很多人会提出如此的疑问:当下广东的发展是否落后于长江三角洲?当下的广东是否衰落了?要分析广东是否落后于其它地方,很重要的一点还是得认真总结改革开放以来广东地方治理的经验教训,做好这一点,无论是对于广东地方治理还是对于其它地方治理,乃至整个中国的宏观治理皆大有裨益。或许这也正是我们要探讨思考此一问题的学术价值和政治功用之所在。
[1]参见[美]文森特•奥斯特罗姆 罗伯特•比什 埃利诺•奥斯特罗姆著,井敏 陈幽泓译:《美国地方政府》,北京:北京大学出版社,2004年版,中文版序,第2页;孙柏英:《当代地方治理:面向21世纪的挑战》,中国人民大学出版社,2004年版,第33页。
[2]中共中央文献研究室:《邓小平年谱》(1975—1997),中央文献出版社,2004年版,第510、877、879、954、956、957、963、1341-1345页。
[3] [4]参见梁灵光:“广东改革开放的实践与探索”(赴菲律宾报告提纲),黎明大学网,
http://www.lmu.cn/sdh/llg/lw6.asp。
[5][7]参见“中国经验广东篇:从小、大珠三角到泛珠三角”,
http://news.sina.com.cn/c/
[6]参见郭正林、刘跃虹:“地方政府的角色转变:政企关系重塑的实证研究”,载郭正林主编:《变革社会的公共治理:中国案例》,广州:中山大学出版社,2003年版,第1-16页。
(本文载蒋斌、颜泽贤主编:《当代广东:和谐与发展》,广州:广东人民出版社,2008年版,第66-70页,)