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    农村教育供给问题研究

    ——以福建省40个行政村为例

     

    刘小锋  林坚  李勇泉

     

    摘要:本文运用公共物品理论,以福建省40个行政村为例,通过入户调查资料及数据对农村教育的供给状况进行分析,得出农村教育供给陷入短缺困境的结论。要摆脱困境,需明确政府的公共职责范围,实现农村教育供给主体的多元化。

     

    关键词:公共物品理论;农村教育供给;治理策略

     

    如何提高农村教育的供给效率?如何保证农村育的投资效果?这是摆在各级政府特别是农村基政府面前很现实的问题。这些问题在农村税费改后,农村可用财力大幅下降的情况下愈显重要。[1]这些问题的产生与我国现有的农村公共物品供给制和体制直接相关。本文试图从公共物品理论出,立足农民的视角,结合福建省农村教育供给现,探寻其中存在的主要问题并提出治理策略。

     

    一、农村教育的公共物品属性分析

     

    公共物品包括纯公共物品和准公共物品两类。缪尔森认为,纯公共物品是指每个人对这种产的消费,都不会导致其他人对该产品消费的减”,[2]它同时具有非排他性和非竞争性的特点。但现实中,严格意义上的纯公共物品很少。而准公共品则介于纯公共物品和私人产品之间,它具有不全的非排他性和非竞争性。

     

    农村教育符合准公共物品的特性,即具有不完的非竞争性和非排他性。农村教育一旦被提供,规模范围内,消费者受到的是平等影响,多一个人少一个人消费都不会影响其他人的消费。另外,农教育的收益可以分为个人收益与社会收益,区域内农民可以付费的方式获取个人收益,然而通过农村教育产生的社会收益却要为社会共享。因此,农村教育在受益上是有限排他的。

     

    农村教育包含的要素有多项,主要有义务教育、职业教育和成人教育与农业技术推广教育培训等,这些要素领域内的公共物品属性并非同质。义务教育接近于纯公共物品的性质,无论区域内人们是否能够付费,政府应当为每一位适龄儿童提供免费的、平等的义务教育;职业教育和成人教育可以通过收费的方式实现排他消费,在付费的情况下,如不超出规模范围,人们享受平等服务,不存在竞争,属于准公共物品的类型;农业技术推广教育培训具有纯公共物品的特征,它一般是由政府部门免费提供的,而且区域内某一个人对该公共物品的消费,不排斥也不妨碍其他人同时消费,更不会因此减少其他人消费该公共物品的数量或质量。

     

    二、福建省农村教育供给情况调查分析

     

    本文对福建省农村教育供给的现状分析是基于农民的视角。因为,农民是农村公共物品的使用者和受益者,农村教育的供给是否符合农民的现实需求、农民对农村教育各要素的供给是否满意,是衡量农村教育供给有效性的重要标志。笔者于200710-12月对福建省9个地级市12个县()18个乡镇40个行政村的农民进行了调查。本次调查共向农民发放调查问卷200(每个行政村5),回收有效问卷180份。

     

    本次问卷调查旨在了解农民对当前农村教育供给的满意程度及农民的需求,采用随机抽样方法。调查发现:

     

    1.农村教育资源配置不合理

     

    当前福建省农村教育供给面临的一个很突出问题就是农村教育资源配置不合理,这主要表现在以下两个方面:

     

    一是资源在农村教育子要素内部配置不合理。在对本村或本乡()是否建有小学或初中以及在对供孩子上学是否重要的调查中,所有人无一例外地选择了。在对本村应该接受义务教育的中、小学生有没有辍学现象的调查中,171人选择没有”,9人选择不清楚。在对本村或本乡()义务教育校舍建设与课桌椅配备情况的调查中,163人选择很好较好。在对本村或本乡()义务教育教学设施配备情况的调查中,95人选择很好较好。在对本村或本乡()义务教育师资力量的调查中,31人选择较强”,149人选择较差很差

     

    二是资源在农村教育各子要素间配置不合理,各子要素发展不均衡。在对学习劳动技能是否重要的调查中,92%的被调查者都选择了很重要。在对是否需要并接受职业教育服务的调查中,165人选择了需要并接受。在对农村职业教育该不该收费的调查中,156人选择了应该收费。尽管广大农民已经意识到劳动技能的重要作用,但他们中的大部分人对于学什么”“、到哪里学”“、学了有没有用却一片茫然。另外,在对政府是否举办过免费的农业技术推广教育培训的调查中,仅有21人选择了。正因为如此,在对农村职业教育供给的状况是否满意的调查中,165人选择了不满意。由此可见,目前政府对农村职业(或技术)教育的供给严重缺失,农村劳动力资源向人力资本转化困难。

     

    2.农村教育供给制度存在路径依赖

     

    长期以来,农村教育的供给在很大程度上是通过政府的行政安排来实现的,从农村教育供给制度的变迁来看,人们对于这一传统制度安排方式存在着路径依赖。

     

    首先,从投入主体来看,在对本村或本乡镇的教育由谁出资兴办的调查中,146人选择了政府”,仅有34人选择了政府和个人、企业或社会团体共同出资。在对本村或本乡镇是否存在私立中 ()学校的调查中,仅有35人选择了。同时,在被调查地区中,仅有福清、南安两县()目前存在民办职业学校。这说明现阶段福建省农村教育的供给主要来源于公共财政,社会资源利用不足,而农民却希望能打破现有的农村教育供给制度均衡,实现供给主体的多元化,提高农村教育的教学质量。调查结果表明,多数被调查者已经认识到目前农村教育供给存在问题的主要原因在于资金短缺”,他们认为解决这一问题的出路是依靠政府和社会力量共同出资。为此,有不少被调查者希望政府能采取各种激励措施,鼓励企业等社会力量通过捐赠办学来提高公办学校教学质量。还有部分被调查者或出于望子成龙的心理、或因外出打工经商而无暇顾及子女教育,希望政府能多支持私人办学。调查结果还表明,广大农民对能使农业增产和农民增收的职业技能教育十分渴望并乐意接受,在对希望通过何种渠道获得职业技能教育的调查中,134人选择了政府、公办学校、私立学校和企业

     

    其次,从农村教育供给的决策机制来看,问卷调查表明,目前农村教育的供给决策,如对于学什么以及如何学”,主要采取的是自上而下的方式,发挥作用最大的是政府主管部门与学校,农民基本上处于被动接受的地位。这种自上而下的决策程序导致了上级提供农村教育服务的不到位。不少被调查者认为,现今公办学校的办学机制不灵活”,职业学校提供的技能教育学了派不上用场。他们希望在农村教育服务项目的供给决策中能多听取农民的意见,真正满足农民的需求。因此,在对农村教育的供给决策应该是谁说了算的调查中,98人选择了政府、学校和农民一起

     

    3.农村学校管理运行困难

     

    如何提高农村学校的运行管理效率,也是目前农村教育发展中遭遇的难题,主要反映在以下三个方面:

     

    一是认为教师的考核体系不完善,未能建立优胜劣汰的激励机制,直接影响着农村教育水平和质量的提高。在对本村或本乡()农村教育发展做出较大贡献的优秀教师是否实行奖励的调查中,95人选择很少”,另有85人选择不清楚。在对本村或本乡()有没有发生优秀教师流失情况的调查中,被调查者全部选择了。另外,被调查者在对优秀教师主要流向什么地方的调查中,135人选择了城市或其它收入较高的地区。在对本村或本乡()中小学教师工作积极性和责任心情况的调查中,34人选择了较差很差。在对本村或本乡()不合格教师是否有被辞退现象的调查中,多数被调查者选择没有

     

    二是认为教学管理不够规范。尽管被调查地区的中小学生基本没有辍学现象,但在对本村初中生到课率的调查中,57人选择有注册但学生很少在校。在对学校是否有针对学生流失问题采取相应补救办法的调查中,46人选择没有很少。由此可见,农村初中生的隐性辍学现象比较严重,但这并没有引起政府主管部门及学校的足够重视。

     

    三是认为私立学校的运行管理不够完善。私立学校一般都引入了市场机制,但政府对其缺乏规范管理,特别是缺少规范的收费标准,使得私立学校的收费不能反映其办学成本。在对私立学校学费高低的调查中,73人选择了较高很高

     

    三、基于公共物品理论视角的农村教育供给治理策略

     

    1.明确政府的公共职责范围

     

    农村教育涉及到的公共物品有属于全国性的,如农村义务教育,也有属于地方性的,如农业技术推广教育培训等。层次不同,政府承担的责任也不一样。从公共经济学的观点看,全国性的公共物品的效益是外溢的。义务教育作为适龄儿童必须接受的国民教育,关系到国家整体素质水平和综合国力情况,其受益范围是整个国家,作为管理公共事物的政府有责任和义务为其提供稳定的投入以保证它的发展。与县乡()两级政府相比,拥有较大的财政税收能力的中央政府和省级政府理应在这一类公共物品供给中应有更大作为。

     

    职业教育和成人教育的建设,由于它们的受益范围往往局限于某一特定的地域范围,所以这类公共物品都应在省级财政支持下,由地方政府提供。这是因为相对于中央政府,地方政府更接近于本地的居民,更了解他们的偏好,提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要。这类地域性的公共物品,如果由中央提供则会造成社会效率的损失,可能会产生政府机会主义或行为变异。

     

    至于农业技术推广教育培训,其受益范围涉及到若干个邻近区域。单个的地方政府缺乏供给的积极性,即便提供了,其有效性也会受到影响。再者,免费的农业技术推广教育培训项目由单个地方政府提供,会导致其公共财政支出增加,从而不得不依靠提高本地区的税收水平弥补加重的财政支出,从总体来说,必然导致社会效率的损失。所以,就农业技术推广教育培训的供给来说,若由相关的各地方政府进行协商、联合供给,有助于扩大此类物品和服务的产出,使之更有效率。

     

    2.完善政府管制

     

    在农村教育中,政府管制的内容主要有私立学校进入市场、私立学校收费规范管理、外部性控制等。

     

    私立学校进入管制是为防止过度竞争,维护规模经济效益。政府对此可采取激励性管理,如办学许可证投标制。这样,一方面私立学校有足够的动力去有效地利用资源,因为他要实现利润最大化。另一方面,在许可证的期限有限性的压力约束条件下,私立学校为了获得下一期的经营权,必然要以理性的价格提供优质的教育服务。

     

    收费高低决定私立学校的供求关系。收费太低,不利于私立学校的有效运转和可持续发展,收费太高,又会造成社会福利的损失。因此,要让农村私立学校的收费与社会收入水平相符,就需要政府对学费进行管制,由政府根据一定的定价模型指导私立学校的收费。

     

    市场机制一般不能很好地解决由个人利益与社会利益发生差异而引起的外部经济问题,这些问题有赖于政府的控制和干预才能得以解决。通过政府干预,可内化外部效应,对此,采取经济手段是有效的管制办法。经济手段主要指税收减免和信贷优惠,激励私人和非营利组织增加对农村教育这一公共物品的供给。

     

    3.实现农村教育供给主体多元化

     

    农村教育中各要素的异质性特征决定了供给主体的多元化,政府、私人和非营利组织都是有效的供给主体。[3]

     

    在我国现行经济体制下,政府仍然是农村教育的主要提供者。虽然农村教育各要素的市场化供给已经成为可能,但并不是所有的要素都能通过市场解决,特别是制度性公共物品。政府应加强制度性公共物品的供给,如深化农村税费改革,确保政府对农村教育特别是义务教育的财政转移支付;调整收入分配结构,完善激励机制,提高农村教学质量;完善政府官员的政绩考核体系,改变农村教育中重基础教育,轻职业技术教育的现象;加强教育经费管理,提高经费使用效率;健全农村教育供给决策机制,尽量使政府偏好与农民偏好相一致。

     

    萨瓦斯认为,农村教育中某些要素可以通过合同、承包、补助、特许经营等形式由私营部门或社区机构来完成”,[4]政府只需做制度性的安排或作为合伙方参与即可。如农村义务教育的建设,由于收入效应和传统价值观的转变,农村居民对农村教育的需求结构发生了变化,私人办学能以其灵活的机制克服传统办学的死板僵硬的弱点,灵敏地根据市场对农村居民的需求作出反应,再加上私人办学的收费排他成本较低,交易费用较小,私人介入提供农村义务教育的可能性提高。农村职业教育、成人教育可以采取政府特许经营的方式,也可以对原有的公办职业学校实行民营化改制,由私人负责一定区域内的农民职业技能教育与继续教育,政府只是监督和协助;对于规模较大的农村职业学校还可以采用公私合伙的方式供给。总之,本着谁出资、谁受益的市场化原则,某些农村教育要素可实现私人供给。

     

    政府部门在农村教育发展过程中,针对农村技术推广教育培训供给不足的现象,应拓宽思路,探索符合农村地区经济社会发展实际情况的教育供给制度创新。[5]具体地,可借助农村产业化发展过程中大量出现的合作社+农户合作社+公司+农户的市场体系模式,将技术推广教育与农产品产供销联系在一起。这种组织上和制度上的新变化往往具有较强的生存能力,能够增加农村技术推广教育的有效供给,提高教育质量。

     

    此外,作为非营利性组织的第三部门也逐渐成为提供农村教育的一支重要力量,政府可以采取多种形式把农村教育中某些要素的供给交给该组织。

     

    总之,由于福建省农村地区经济社会发展不平衡,并且农民有着多样化的需求,尤其对柔性消费公共物品需求的愿望十分强烈,因此,惟有改变供给方式单一化的局面,才能使农村公共物品供给主体、资金来源以及供给方式形成多元化的格局。

     

    本文系教育部人文社科重大项目(05JJD810004)的成果之一。

     

    参考文献

    [1]李强,罗仁福,刘承芳,张林秀.新农村建设中农民最需要什么样的公共服务———农民对农村公共物品投资的意愿分析[J].农业经济问题,2006,(10).

    [2]P.A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954(36):389-390.

    [3]史玲.我国农村公共产品供给主体研究[J].北京:中央财经大学学报,2005,(5).

    [4][]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

    [5]谈松华.农村教育:现状、困难与对策[J].北京大学教育评论,2003,(1).

  • 责任编辑:耿羽
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