后税费时代的乡村治理困境
自上个世纪80年代以来,以家庭联产承包责任制、乡镇企业和村民自治等经济、政治领域的改革吸引了来自不同学科的学者的研究兴趣。乡村治理的研究逐渐热闹起来,成为一段公共学术运动,这场公共学术运动产生了重要的政治和社会影响。然而,无论是分田到户的土地改革还是民主政治的实践都难以遮掩税费收取带来的基层治理危机。1990年代中期以后农民负担沉重、土地抛荒现象增多、乡村社会的冲突性事件增多,此种状况不断延续,于是李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,并疾呼“要给农民以国民待遇”之时,人们始而发现,村民自治的兴起与被称作“三农”问题的农村问题的再度凸显几乎是一个同步的过程,村民自治似乎并未能起到缓解“三农”问题的作用,寻找民主进程的村民自治的论证逻辑失效。很大程度上国家为了延续改革路线的合理性,一举免除了几千年的“皇粮国税”,希望化解因为乡村干部的横政暴敛导致的干群冲突,增强国家的合法性,缓解当前的政治危机,并彻底卸掉引发乡村治理混乱的根源。三年后的今天,重新审视农村的现实,基层治理上的危机是否得以缓解,免除农业税的期待是否实现了呢?
一
2008年11月,笔者在山东省H村调研期间,发现取消农业税后一些新的问题开始现露。H村的集体资源比较富足,不仅有集体山林还有很多商业出租房,集体收入是非常富足的。这种村庄必然会导致村庄竞选的激烈,实际也确实如此。但是选举并不是任何人都可以参选,然而候选人既不是有本事的能人,也不是有资源的富户,相反却是一些“楞头青”,他们对于选举是大张旗鼓、张灯结彩,与之相对的是村民的冷漠无视。很多村民是不愿意更是不屑参与这样的选举,在很多村民眼里这些人当官,对于村庄和村民没有任何利益,他们也不愿意去参加选举大会。但是为了获得选票,这些候选人需要挨家挨户去收选票或者干脆收身份证,这样可以避免乱拉选票的冲突。这与很多村庄不一样,收购选票并不是“贿赂”村民,如果不支持就会以武力“强迫”村民,村民也不敢不应。尤其对于一些不服的强硬者来说,这些人就大打出手,经常使很多村民头破血流。村民说村里有红、黑两派,他们在村里都不干好事,听说在上面有后台,村民也拿他们没办法只能忍气吞声。其实在我们对取消农业税后的农村充满期待时,往往忽视乡村社会的另一面。这种种事件并不只存在于个别农村,去年在河南农村调查期间,大部分村庄也都存在此种问题,只是冲突的程度没有那么严重,村民的反映没有那么强烈。
而在H村,村民的上访事件也接连不断。2008年初至今,因为村里占用土地问题和计划生育纠纷问题导致的农民上访就10多起,乡镇政府的截访、治访成了政府主要的工作。但是乡镇仍然难以压制农民的上访势头,可以说现在农民有问题就想到进京上访,因为他们不再相信这些地方官员。在笔者所了解的一起上访事件里,因为村里为搞商业开发,强行占用几十户农民的耕地建设商业用房,村里答应村民的补偿款迟迟没有发放,开发获得的收益也并没有用于村庄建设,村里的水利还是道路都破败不堪。村民在索要土地补偿款无门的情况下,多次进京上访,村民也因此受到一些地痞流氓的要挟报复,直至最后维权无门,无奈放弃上访,不了了之。不过在笔者离开时,听说上访的人过多,上面也拿了一个贪污过多的乡镇干部开刀了,但是后来有人说他省里有人,结果还很难定。一个乡镇官员也需要有那么重的关系,委实令人惊讶!这些事件使得村庄的官、民关系急剧恶化。
取消农业税后,基层政权行使“恶”的条件消失,应该是国家的合法性增强,农民更加支持民主选举,公共品供给更充足,然而这些目标都没有很好的实现。基层治理模式走向了另一个方向———不作为。虽然基层政权在取消农业税前的权力有些过重,然而后税费时代的基层权力却“悬浮”起来,“悬浮”起来的基层治理的能力严重弱化,在“沉默”的状态中维持着撞钟者与守夜人的角色。
二
基层政府的“沉默”在公共品供给、村庄治理与选举等方面表现得最为明显。村里的转移支付基本上都被乡镇截流,很难用于村庄建设。因为取消农业税直接导致了乡镇的财源枯竭,组织运转困难,基本的开支都很难保障,更是无法为农民提供必要的公共物品,很多政策的贯彻落实也大打折扣。于是乡镇政府就把所有的责任都下放到村庄,让村一级去承担村庄建设的任务。任务落实到村庄后,村干部在没有任何利益的驱动下,根本不会专心去干这些无关痛痒的事。在这种逻辑下,乡镇仍然在进行体制改革,体制改革旨在削弱乡村两级组织的权力,而强化其服务职能,但是,由于乡村两级组织的权力尤其是制度型权力的弱化,其对村民的支配能力大大削弱,这样一来,在权力弱化的背景下,乡村组织也就根本无法行使其服务职能。
这种情况给乡村“恶”势力很大的空间,村民认为现在的乡村干部都是“楞头青”,这些“楞头”多是村里成帮结派的混混,也许只有这些人才能够“镇”住村民,压制住村里的上访势头。现在村民也都各怀心事,取消义务工后,通过一事一议向他们收钱用于公共品建设已经很难,像粮食补贴、底保名额的分配等稍有不慎就会招来麻烦,于是以前的能人干部也不愿继续留任,只有把乡村治理的任务交给乡村混混这些“恶势力”。既使有些干部不愿意选这些人或者不想放弃既有职位,但是在民主选举中“谁有能力谁就上”的逻辑下,他们也显得无能为力,谁不服谁就会遭到打压。狠与蛮的横暴力也是一种能力,善与德的感召力很难斗过“恶”的无理战术。取消农业税虽然摆脱了基层政府的行政性的剥夺,却又引来了灰色势力。乡镇一级的治理逻辑是“稳定压倒一切”,只要这些恶人能治得住村里的“刁民”又不引来乱子,他们还是默许这些人的治理。
其实这些乡村的管理者觊觎的是村里的集体资源,如此丰富的集体收入除了感谢上面,大部分都划归到自己的库存里。这导致的不仅是村里公共品供给的问题,更重要的是危及到乡村政治的稳定性。虽然历史上乡村社会采取过“无为而治”的策略,然而这种无为是一种善治,是地方宗族或者传统士绅的治理,凭借的是宗族威望和道德感化。后期的现代国家政权建设,尤其是集体化时期打破了以前的治理模式,但是这个时期全能型的国家政权直接侵入到乡村,国家权力的无所不在也抑制了因急速破坏乡村社会原有结构而带来的失序。但是这种疾风暴雨势的改革只是改变了乡村治理的形式,在人民公社解体后,宗族的复兴、传统仪式的重现等一系列现象都表明乡村社会仍然没有摆脱传统。在现代国家与底层社会中间的各种经脉还没有打通时,国家以取消农业税来一劳永逸解决问题的做法,并不能完全对接好底层的乡村和上层的现代政权,功力难以贯穿全身。其后的粮食直补、集体林权改革等做法,仍然试图弥补这一快速变革带来的缺陷,按照现代国家的发展路径去改变乡村。这样就在底层的乡村社会与现代国家之间形成了很大的权力空白地带,乡村政权不能很快适应这种转换,混乱的状态就在所难免,这种混乱就给灰色势力侵入的空间。
三
此时,我们站在一个冷静的旁观者位置,去回忆取消农业税所带来的意义时,发现并不像我们预想的那样。因为很多农民认为物价的上涨、生活开支的巨大所带来的负担和税费收取相差无几,只是农业税的压力可以找到源头,归罪于基层政权的暴力。但是因为物价上涨,市场侵袭所带来的支出压力很难寻找到抱怨的对象。这样,取消农业税的意义虽然难以抹去,但是其给农民带来的惊喜俨然已逐渐淡忘。于是国家希望以此来换得政治合法性的目标并没有完全实现,相反因为基层政权治理能力的弱化而引发的问题不断出现。基层政权应该说是对接国家的关键,因为“三农问题”在形式上由基层治理的“恶”所引发,国家取消农业税在某种意义上更为认同了这一观点,由此国家斩断基层的“恶”权力之时也赋予其承担后续问题的责任,同时表明基层政权就是国家在乡村社会的代表。换言之,取消农业税标示国家把政治合法性的实现权落实到了乡镇。这也可以说国家不通过取消乡镇而是免除“皇粮国税”,就是希望在政治性与治理性上都能够免去危机。
可实际是,国家目前的各种改革措施,都只是从政治性上考虑,但是政治的逻辑并不能代替治理的逻辑。底层的治理无论从历史还是从现实来看,都有其自身的道和法,很不同于国家的规定性。取消农业税使得基层组织经历了结构性的改变,在政治上更贴切于国家,但是却不能按照这种方式治理乡村(更无力去实施),于是就索性在这个格局中保持“沉默”。历史的逻辑告诉我们,地方政治是不同于国家的,但是这种不同是通过治理的方式显现的,应该说为了有效治理乡村,才有了地方的特有政治性。那么,国家通过制度与政策的技术性完善只是转换了底层的政治性,并不能改变底层治理的丛林状态。而一旦国家把基层政权拉到现代政权的行列,其就难以再使用以往的技术对乡村进行有效治理。在乡村缺乏有效治理的时候,随着市场等因素的进入,作为共同体的乡村在瓦解,农民逐渐走向原子化,黑势力的进入就轻而易举。这些治理的力量所带来不再是德和善这些温和的治理手段而是蛮与狠,这样就必然会出现新的治理性危机,在治理性危机的背后难免会引发政治性不满。
我们回顾取消农业税前的那段“三农”危机时期,灰色空间其实并不亚于当前,只是农业税收取中暴力性事件的恶劣社会影响和当时的泛政治化的话语,遮蔽了我们对灰色空间本身的关注。取消农业税这一技术性策略虽然解决了很多诸如税费收取这样的难题,但是却忽视了技术本身的缺陷,可以说基层政权仍正在一个未能制度化的灰色空间中运作。技术性策略解决的只是问题的形式,而“三农”危机在消失后,只要现代国家政权建设没有在乡村社会实现,那么各种治理危机就会以各种新的或旧的形式重新上演,或者说基层政府应对混乱的底层时就会借用或者放纵各种非常规的治理方式。尤其是在治理模式没有改变,相反治理能力在弱化的情况下,各种灰色势力就会进入到乡村治理中,税费改革所带来的政治意义很可能被消解掉,新一轮的治理危机和由此引起的政治危机也会来临。因此,改革的逻辑不能仅止于此,不能切断乡村与国家的连接带,而是要思考如何有效的发挥基层政权的功力,实现乡村社会的治道的变革,使乡村社会从混乱的丛林地带真正走入广阔明晰的大道。
(刘涛 郑州市社会科学院历史文化研究所 450003)
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