庙岭镇不同类型失地农民生活状态的基本情况及几点启示
------可持续生计的失地农民问题解决对策
区域情况:庙岭镇位于鄂州市西部,毗邻“8+1”城市圈核心城市武汉,武黄一级公路东西穿境而过,交通便捷,地理位置优越。辖区地形北山南水,北部长山跌宕起伏,郁郁葱葱,南部湖丘环抱,风景秀丽。湖北省第一家省级旅游度假区“湖北红莲湖旅游度假区”坐落于此。庙岭镇现有有国土面积84平方公里,其中耕地面积3.8万亩。辖14个行政村,1个农场,143个自然村,198个村民小组,8342户,27961人,是鄂州西部重要的农副产品和物资集散地,是重点发展生态农业和旅游业的园林集镇。
党的十六届六中全会、市第五次党代会及全市加快城镇化进程工作会议以来,庙岭地区项目建设和城市化进程势头迅猛。全镇上下抓住发展机遇、以快速融入武汉城市圈作为当前工作的重心,全力打造旅游新城,这也是鄂州市统筹城乡发展、实现城乡一体化的重要举措。是落实市委、市政府发展“一主三新十特”、建设“组群式大城市”的战略部署,也是实现“两个率先排头兵”、建设“两型社会先行区”的必然要求。
在高速发展的同期,随着项目建设的逐年推进,失地农民(或农民人均占地不足0.3亩)也随之增多。失地农民及其衍生的一系列错综复杂的矛盾成为当前影响庙岭镇社会稳定的主要问题之一,也是基层群众越级上访、投诉乃至闹事的主要问题源头。处理好失地农民问题成为影响庙岭镇实现两个率先,贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的关键因素。
“书上得来终觉浅,绝知此事须躬行”,选调生要了解基层情况必须深入基层调研、开展基层工作,尽快完成从学生到公务员的转变。根据市委组织部的要求和工作安排,我从8月底开始在华容区庙岭镇工作。同期结合村委换届选举、计划生育等驻村工作的机会,在部分行政村开展失地农民生活情况的抽样调查。
调查主要采用问卷、与农户直接访谈和查阅相关部门资料三种形式。为保证调查的全面性和代表性,调查对象主要包括三类不同开发规模的行政村:A类 开发征地规模较大的村(脉岭村、庙岭村等,本文以脉岭村为代表分析)、B开发征地规模较小的村(以长岭朱、安城村等,本文以安城村为代表)、C即将大规模开发的村(以红莲村为代表)。希望结合红莲湖度假区不同类型征地村失地农民生活状况、再就业情况和社会保障等情况展开讨论,为相关部门决策提供一些基础资料,总结一些基本经验,也为其他类似地区发展提供一些可行性的参考意见。
一 资料调查的基本情况
到达每村后主要采取发放调查问卷、走访农户和村干部相结合的方式。三个村共发放问卷90份,平均每村30份,有效收回76份;共走访农户32户左右,有效访谈户数为30户。两项总共得到有效农户信息106户,有效率为87%;问卷和访谈的对象主要选择中青年主要劳动力,年龄18-35的约占29%,年龄35-60的约占57%,年龄60以上的约占14%。主要得到以下信息:人均年收入、劳动力人数及受教育程度、失地农民户数、征地前后的主要收入和生活变化情况、对征地赔偿的看法以及近五年的工作计划。
调查对象村基本经济数据
村名 土地面积(公顷) 年末户数(户) 年末人口(人) 人均土地面积(亩) 无地农户比率(%) 村年收入(万元) 村集体资产(万元) 村级债务累计(万元) 人均年
纯收入(元) 享受低保人数
脉 岭 154.3 607 2137 7.2 77 4 112 62 3571 57
安 城 272.5 628 2258 12.07 13 3.6 107 44 2711 44
红 莲 220.7 474 1505 14.7 87(未来3年) 4.8 117 45 3976 33
注:土地面积包含耕地、林地、荒地、荒山和部分水面。
脉岭村地处庙岭集镇的中心区域,红莲大道、庙岭立交、武黄高速在此交汇,交通便利,村里的供水供电等基础设施齐全,集镇小商贸活动发达。人均占地面积较少,约7.2亩。该村村民受教育程度较高(初中及以上,47.6%),普遍对外界信息的接受能力较强,2007年人均收入达到3571元,其中非农收入(主要是集镇贸易和外出务工)占的比例约78%。该村征地主要用于一些科技和工业项目,单亩经济产值和投资强度高。
安城村是镇里指派我驻点的村,该村地处庙岭东北,位于红莲湖的长山项目区,交通和基础设施较差,是典型的传统农村。村民人均土地面积12.07亩,相当部分为荒山,有效利用率不高。村民收入几乎都来至种植和水产养殖等农业收入,整体生活水平较低。村里土地主要被一些省级行政单位征用,基本不能带来较多工作机会和经济效益。
红莲村位于庙岭集镇的东南方向,距离庙岭集镇约14里,紧靠红莲湖,是恒大二期项目的主要征地村,也是规划中的恒大社区的主要组成部分之一。该村紧邻的吴力等村已完成征地和建设,变成恒大一期社区,红莲村是目前征地矛盾较为突出的一个村,该村所邻恒大社区水电、交通等城市基础设施完备。该村村民受教育程度一般(初中及以上,27.3%),村民思想比较传统,人均土地面积比较多,主要经济来源于种植和养殖业,非农收入约占25.9%,主要来源于短期务工。
二 不同类型的失地农民生活状态和想法
笔者毕业于农业大学,大学和研究生期间参加过较多农村社会实践考察活动和“三农问题”学习。在这次调查中,问卷和访谈设置较贴近村民实际,和受访农民坦率的交流了看法,也对相关情况有了个较全面的认识。从庙岭镇的实际情况来看,城市化进程中的失地农民问题在不同类型的村呈现不同的特征。
A 脉岭村人多地少,人均土地面积比红莲村的一半还少,但是人均纯收入3571元,只比红莲村略低。目前该村的主要劳动力组成如下:外出打工740人左右、务农约230人,剩余的均在从事经商或其他产业。该村由于开发较早,并且多为工业项目,占地规模不大,单位面积的征地面积经济产出高。目前失地农民多数转移到两方面:1.在集镇从事商贸活动,约占21.8%,2.外出务工,约占64.7%,剩下的为无业状态或打短工状态。
由于普遍教育程度较高,村民对征地和城市建设的法律了解相当多。谈论到征地时,普遍对政府的整体规划和项目建设认同,多数村民态度比较平和。调查中65%的对象对城市发展长远利益于当前征地的短期损失有比较正确的认识,对未来生活也抱有积极的看法。该村的失地农民生活支出征地前后比较,主要差别集中在日常生活方面:失地后日常农产品的消费由自产自销变成了购买。67%的受访者表示,征地进入集镇生活后生活条件变好了,84%的人也表示日常开支有了较大的扩大。他们对失去土地后融入集镇生活适应比较快,思想上对新生活不排斥。甚至67%的中老年人表示失地后的日常闲暇时间安排、集镇生活习惯比征地前好。
几乎100%的受访者表示对未来生活的保障和稳定感不满意。调查中我发现有个明显的特点就是相比于未征地村民,失地农民更加关注庙岭镇的整体规划和招商项目变化,对村里公共事务如换届选举、集体低保、基础建设、社会保障等有了更深入的参与和管理。
调查中发现该村失地农民面临的主要生活困难依次排列为:子女教育﹥养老﹥就业。该村25.4%的失地农民对征地不满意,47.35%的表示基本满意,其余的人无明显的态度;64%的认为征地补偿偏低,26%的认为征地补偿太低而且过程不透明。
目前该村有57人享受低保,受访的对象中有39%的人表示已参加或准备参加社会保险或商业保险。37%的人表示不会参加社会保险,主要原因是经济条件不允许,或从失地补偿金中拿出较大一部分来缴纳社会保险不划算,或不如做房子转成固定资产投资收益大。
B 安城村人均占地面积14.7亩,年纯收入2711元,比脉岭村少很多。该村劳动力组成如下:外出打工240人左右、务农约730人。村里已征地面积共有290亩左右,涉及农户大约有138户,除一个水泥厂外都是行政机构征用。在问卷访谈中我发现该村失地农民和脉岭村的情况差异很大。主要有以下几点:
1.对征地的主要看法就是土地换成了一大笔赔偿金,内心排斥无地的生活,对移居到新村或集镇的生活方式和生活成本不太接受。调查中仅14%的受访者表示对征地后的生活很乐观,同时多数农民对土地征用的相关法律和程序不了解,仅仅是片面认定政府和干部暗箱操作征地过程。主要原因有两个方面:一是该村村民受教育程度较低(多为小学毕业或文盲),对新事物的接受程度较低。二是村干部对征地问题的宣传和讲解不到位。
2.对征地经济赔偿的要求理想化,访谈中好多人总是无意识的流露出对武汉等大城市征地赔偿数目的羡慕。由于征地单位是省公安厅驾校、军区司训大队等行政机构,带来的就业机会比较少。签订合同得到赔偿金后,农民经常无端干扰征地后的项目建设。
3. 该村地理位置较偏僻,在集镇经商的人员少,相对于脉岭来说在当地再就业的信息闭塞。外出务工人员教育和技能水平有限,受访失地农民中37%的外出务工再就业,12.3%的在集镇做小生意,32.5%的处于短期务工状态,工作收入不稳定。89%的失地农民表示征地对生活影响大,征地不划算;34%已规划还未征地的农民表示除非征地赔偿大幅提高,否则不妥协;89%的人表示如果解决工作或养老保障的话,不反对征地。安城失地农民面临的主要生活困难依次排列为:就业﹥养老﹥子女教育。
C 红莲村当前大部分已划入征地规划内,目前正在展开征地。该村的人均耕地状况和安城接近,村民受教育状况也类似。所有的受访者表示征地影响生活的稳定。去该村调查时发现多数农民现在有以下担心:
1.失地后虽然拆迁后有住房还建但是生活无保障,没田出去打工心里没底,生活有危机感。
2.并入恒大社区后虽然公共设施齐全,生活方便了,但没地就没米没油,日常生活消费开支大。
3.该村居民虽然很强的求职欲望,但是自认为一无文凭二无技术三无关系,怕用工机会少走不出去。将来能做的也主要是社区一些脏、累的活,社会地位低。
4.养老成本高,压力大,一点土地补偿金不够用。
三 不同类型村失地农生活状态的客观原因
调查中我发现:一般在集镇以及周边的结合部以及新兴区域的村(脉岭村、庙岭村),城市化占用大量农地,造成大量失地农民。同时集镇和新城区具有较强的吸纳能力和较强的土地补偿支付能力,因此在造成大批失地农民的同时也为失地农民提供较多的工作岗位和经济补偿;而远离集镇的村(安城村)因为经济补偿少,基础设施较差,农民再就业的能力差和机会少,一旦农民失地,就业问题就成为困扰失地农民的首要难题。这类失地农民更易造成生活水平的下降和边缘化。在亟待解决的生活困难中,前者最需求的是养老保障,后者最看重的是就业机会。
从不同村征地农民的调查中中,我还发现一个共同的现象:征地前农民总是很“理性”的认为土地被征用后的短期补偿金远高于农业经营年收入,一方面农民期望城市化的步伐更快一些,早日能够开发到自己的土地上,获得一笔不菲的补偿收益;另一方面征地农民往往协议签订后又发现他们所得的补偿不足以长期维持正常的城镇生活开支和保障,加上个人再就业的能力有限,就形成了聚众闹事、怨政府怪干部等不稳定现象。这个矛盾分析归纳起来就是失地农民需要解决生活的后顾之忧。
主要的后顾之忧有三个方面:就业、养老、补偿金。不同类型的村有着不同的补偿需求,我们在失地农民补偿政策上不能一刀切,要针对具体的需求类型采纳具体的补偿办法,使有限的征地补偿金发挥最大的效果,满足失地农民最迫切的需求。解决好了这三个方面问题就把握住了失地农民工作的重心。
四 庙岭镇解决不同类型失地农民问题的具体办法
土地征用过程也是土地用途转换过程中产生的收益在不同利益群体之间重新分配的过程。参与该收益分配的主体主要有政府、土地项目开发商、村集体和农民。理顺这些相关利益体间的关系、合理分配征地收益、政府统筹协调失地农民长远利益和短期利益是解决失地农民问题的核心对策。具体办法就是解决就业、养老、补偿金这三个问题。
这个问题的解决过程中有一个基本原则:政府指导农民自立,合理使用分配补偿金,保证失地农民原有生活水平不降低,长远生计有保证。在这个原则下依据科学发展观的要求上可以采用“可持续生计”的对策,也就是失地农民可持续生活政策。
具体可以从三个方面展开工作:一是增强失地农民再就业的基本能力,二是构建合适的养老保障体系,三是合理分配征地补偿的收益。政府作为一个中立的组织可以在这三方面发挥一定的指导和牵头作用。
明确的做法包括:完善失地农民再就业技能培训体系的制度安排、指导失地农民社会保险和商业保险等合理保障体系的建立,规范征地补偿利益分配的比率和用途。
A 再就业技能培训体系制度的建立
结合庙岭的具体情况,可以从以下方面加强工作:
一是失地农民的子女入学应该与城镇居民的子女享受一样的待遇,不得收取择校费、借读费等费用。民政部门对口帮扶生活困难子女教育负担大的失地农民,尽量保证不让一个失地农民子女失学。
二是针对庙岭镇的现代科技产业项目如华中数控、中国安防产业园等,对18—30岁的青壮年重点开展技术含量高、就业前景好的技术工种岗位的技能培训。
三是结合红莲湖地区现代农业结构转型和旅游新城绿色食品消费能力倍增的机会,扶持现代农业项目的发展,对年龄偏大、文化基础差的农民开展现代大棚农业、生态农业、有机农业等方面知识技能的培训,让这类农民就近宜农就业。
四是协调当地的房地产和休闲旅游项目开发商,对部分女性失地农民开展以社区服务、家政服务、旅游手工业产品等方面的实用技能培训。
这些方面的培训每年政府投入和收益的费效比高,多层次、有针对性的培训体系为失地农民解除了就业之忧,维持了“可持续生计”发展。
以安城村为例分析:失地农户总户数为138户,共需要培训的主劳力约为150人左右,针对四类失地农民平均每人每年基本技能培训费用约为2500元左右。政府可以设立农民就业培训专款,保证专款专用,资金来源可以以下分几块:政府补贴六分之一、征地补偿金中的安置补助费六分之一、村集体资产担保贷款三分之一、个人投入三分之一。每年政府财政投入总数约为62500元。按就业率保守80%来考虑,结合红莲湖地区的年人均收入水平,培训后外出或就近务工150人每人每年3000元纯收入计算,收益为360000元。农民收益和财政投入的费效比为5.76,效果相当好。
B 社会保障体系的建立
调研中我考虑庙岭镇建立被征地农民基本生活保障制度的标准确定一是以当地经济社会的发展为依据,二是以征地补偿安置费用的多少来确定。根据庙岭镇的具体情况,在调查综合市农村养老办、商业保险公司两项大险种的基础上,当地曾提出了两项方案(以大叶村为例):
失地农民人员构成,共160人。劳动年龄以下人员(0—16周岁,不含16周岁)27人;劳动年龄人员(男16—60周岁,60人,女16—55周岁48人)计108人;劳动年龄以上人员(男60周岁以上16人,女55周岁以上9人)计25人。
缴费情况测算方案一(市农村养老办)
劳动年龄段以下人员一次性缴纳费用以上年度职工平均工资的50%计一次性缴纳费用,其中政府和村集体各承担50%。10277×50%×27人=138739.50元
劳动年龄人员缴纳基本生活保障费以上年度职工平均为工资的20%为基数,计征15年,政府、村、个人分别按30%、40%、30%承担,以上人员按不低于当地城镇居民最低生活保障标准计发700元/月左右。10277×20%×15年×108人=3329748.00元
劳动年龄以上人员缴纳基本生活保障费以上年度职工平均工资80%的20%为基数,计征15年,政府、村、个人分别按30%、40%、30%承担,以上人员次月领取170元的基本生活保障金。
10277×80%×20%×15年×25人=616620.00元
三类人员缴费总额为4085107.50元,其中政府、村、个人分别承担1225532.25元、1634034.00元、1225532.25元。主要经费来源:个人30%部分从征地补偿安置费中列支;乡镇40%部分从镇村两级征地补偿费中列支;政府30%部分从土地出让金中支出。
缴费情况测算方案二(商业保险)
共测算三家:泰康人寿保险有限公司湖北分公司,中国太平洋人寿保险股份有限公司湖北分公司,中国人寿保险股份有限公司鄂州分公司,这些公司均参照采取16岁一次性年投保10000元/人,不满或超过年龄的采用补交的方式。男满60岁,女满55岁后按月领取保险金的办法,估算总额总投入为3730000元
单位 领保年龄金额
泰康人寿 男(60) 女(55)
1479.4元/12月 1108.28元/12月
太平洋人寿 1497.2元/12月 1090.00元/12月
中国人寿 1620.00元/12月 1490.00元/12月
结合大叶村的具体人员状况,比较这两类方案各有优点,但是整体来说方案一优于方案二,主要表现在:
1、虽然市农村养老办方案的投保总额投入大,但是农民个人平均投入数目较商业保险差异不大,政府财政统筹负担了一定的费用。同样年龄(16岁)投保后农民退休后,在农保办月领取的养老金比商业保险领取的养老保险金额差异不大。
2、商业保险风险大,待遇无变数。而政府设立的农保机构风险小,能根据社会物价指数(CPI)上调而机动上调。
3、相比与商业保险,市农村养老办保险有利于城乡一体化养老的社会保障体系的建立,以后鄂州市财政收入逐步增加后,可以通过政策的调整结合合作医疗帐户在鄂州全境甚至全省内移动,保证失地农民的基本生活和基本医疗。
调查中也发现多数大龄失地农民(35岁以上)倾向于选择方案一,但是16岁以下的人员基本未参加农业劳动,大多数处于读书等接受教育的阶段。他们目前生活费用来源于家庭,当他们进入劳动力年龄后就会自然按城镇新劳动力对待,商业保险在这个方面的优势较大。所以政府可以利用财政补贴等经济杠杆根据红莲湖地区的财政状况因地制宜的引导失地农民参保。
C 征地收益的制度化分配
无论是失地农民再就业培训体系的建立,还是相应社会保障体系的建立,核心的问题都是资金的来源、使用和监管。
一方面我们要建立合理的征地补偿标准,要结合红莲湖地区实际严格依据相关法律政策来确定土地价格,在征地中保证失地农民的合法补偿收益。另一方面就是要建立制度化的征地资金管理和使用办法。在这个方面政府的资源和管理能力较村级集体组织和失地农民个体要强很多,应该发挥优势统筹相关资金的使用,建立一个适合庙岭镇的资金使用模式。
结合当前庙岭镇村级组织发展水平和村民自治能力,可以考虑成立庙岭镇失地农民基金组织。采取农民专用、四方入股、政府代理、公开透明的管理模式。
农民专用即指该基金主要用于失地农民就业培训和生活保障方面,专款专用。四方入股指基金的主要资金来源于四方:政府财政投入(主要来源于征地收益收入)、村集体投入(土地补偿费用的一部分)、个人投入(失地农民安置补助费、青苗费和拆迁补助的一部分)、市场征地主体(土地征用后的市场主体,主要是征地项目公司的投入)。政府代理是指这些资金的筹措和征收由政府出面统筹,建立专用帐户,保证资金足额到位,避免单个失地农民力量薄弱无法有效筹款。公开透明是指该基金的帐户、使用、保管情况要处于四方的共同监管下,使用情况要定期公示,保证一事一帐、公开透明,杜绝挪用等违规行为的出现。
政府对该基金要统一运营、有效管理,制定实施细则。失地农民选出村民代表对该基金的使用有多数否决的权利,保障失地农民的合法权益。
党的十七届三中全会系统回顾了我国农村发展的光辉历程和宝贵经验,进一步统一了全党全社会认识,加快推进社会主义新农村建设,大力推动城乡统筹发展,对于全面贯彻党的十七大精神,深入贯彻落实科学发展观,夺取全面建设小康社会新胜利,开创中国特设社会主义事业新局面,有着重大而深远的意义。失地农民问题是当前影响庙岭镇社会的稳定和改革发展进程的关键问题,政府对这个问题也有着深刻和清醒的认识,也高度重视并在各个方面积极探索尝试去解决该问题中的各种难题,同时作出了不少有益的尝试。
我相信,只要按照实践科学发展观和构建和谐社会的要求,各级政府统筹庙岭镇经济和社会发展,在低保、社保,就业培训、安置,贷款和创业扶持等各个方面给予失地农民一定的照顾,失地农民就一定可以充分享有庙岭发展成果,共同构建和谐庙岭。
后记
回想半年前,我还是一个刚走出大学校门的学生,在庙岭镇近半年的基层工作和生活让我迅速的融入了这片开发的热土,也深深的爱上了这里的父老乡亲。
感谢党组织提供了这样一个让我们选调生在基层学习锻炼的机会,这段时光将是我一生最宝贵的财富。这期间我了解了乡镇计划生育工作中的辛苦、明白了征地拆迁开发工作中的困难、体会到了村级组织换届选举工作中的波折……等等。所有这一切使我更全面的接触到了中国基层农村的原貌,更快的熟悉了基层工作的程序和内容,也更好的提升了自己从事基层工作的能力。这期间也曾遇到过不少工作的压力和生活的困难,也有过不少的委屈和不理解,不过不论面临何种情况,我总会在心里回味着选调生培训中看到的一句话:“到农村去、到基层去、到祖国和人民最需要的地方区”,这是我们年轻共产党员人生无悔的选择!
党的十七届三中全会中提出 “统一全党全社会认识,加快推进社会主义新农村建设,大力推动城乡统筹发展”的,结合国家中部崛起战略和鄂州市委市政府“两个率先”的重大决策,我坚信在庙岭镇全体干部群众的努力奋斗下,庙岭镇的明天一定更美好,庙岭人的生活一定更幸福!