• 乡镇体制改革:自治还是不自治

    ——兼与于建嵘先生商榷

    李万忠

     

    于建嵘先生在《“新农村建设”背景下的乡村治理——吴思对话于建嵘》(20069月湖南省政协文史学习委员会主办的《学习参考资料》 》)一文中提出了乡镇体制改革的方向是乡镇自治。

    笔者作为一名从事农村工作多年的乡镇干部,同时也是一个喜欢思考“三农”问题的人,对乡镇体制改革这件大事,自然不会置身其外。这段时间,我认真地分析了一些乡镇的具体情况,也在乡镇干部中作了一些调查。我认为:乡镇体制需要进行改革,而且也已经到了非改不可的地步了,至于怎样改革,则是一个需要深入调研、多方比较、认真思考、慎重决策的问题。我觉得,在很多地方,目前实施乡镇自治的时机和条件并不成熟,不如保留现有的乡镇体制,同时对体制中已不适应生产力发展的地方进行改革,效果应该会很好的。如果不顾及条件是否成熟,就在全国推广乡镇自治,可能难以达到预期的目的。毕竟,没成熟的葡萄是酸的。

    我想:对乡镇体制改革这个问题,能不能换个角度来看,古人诗云:“横看成岭侧成峰,远近高低各不同”啊。不仅仅从理论的高度来观察,也从乡镇的实际情况来分析,从而寻求一种或者几种比较适合的方法,来破解乡镇体制改革这道难题。

    下面我们从几个方面来看看这个问题吧:

    一、村民自治尚待完善

    我们可以从村民自治的一些具体事例来看一看自治的效果。也许对乡镇是否选择自治,什么条件下选择自治才能达到较为理想的预期目的有所启示。因为从某种意义上说:乡镇自治实际上就是几个村或者十几个村加上一、二个居委会的自治。这里我们以村委会选举和村级财务管理为例。

    1、村委会选举

    笔者曾多次参加过村委会换届选举,对于这个问题有着较深刻地认识。如果说上个世纪八、九十年代村委会选举,在村委会干部人选的问题上,更多地是贯彻乡镇党委意图的话,那么进入二十一世纪后,在村委会干部人选上,乡镇党委一般能按照选举法的有关规定,尊重选民们的意志,不再强调自己的意图。选举的方法也很规范,一切按照法律的规定办,可以这样说,应该达到了《村民委员会组织法》第二条规定的那样,实行民主选举。但不管怎样实行民主选举,村里几个主要干 部(也就是能领到政府工资补助的村干 部),无一不是由村里大姓人(在一个村某种姓氏占多数的人)担任,小姓人就是再有能力也很难选 上的。

    例:笔者曾在一山区村驻了三年点,该村姓陈的村民人数最多,其次是姓王、姓刘,人数也不少,还有姓邓、姓饶的,人数很少。村支书、村主任、村秘书、计生专干这几个职务一般都是由陈、王、刘三姓氏的村民担任。陈姓中以陈乂乂四兄弟最强,每次选举村干部都离不开他们。开始是老二当支书,老二不当了,老三接着当村主任,老三不干了,老二的妹夫又当上了村支书。现在老一辈的人年龄大了,“又培养出了接班人”(这是老二的话),老大的儿子又选上了村主任(村党支书兼村主任,这里推行村支书、村主任一肩挑)。

    一次村委会选 举时,我到一个村民家中吃饭,聊起选举这件事时,这位村民直言不讳地说:“我们姓陈的肯定要选姓陈的,那些小姓,能力就是再强,我们也不会选 他们的。”

    在农村,家族、宗族等势力对选举地影响是很大的,能当上村主任的人,不仅仅是大姓,而且是大姓中那几户势力强的人或者是他们的亲戚。村里主要干部的职务往往在这些人中传递。一般的人很难当得到,即使当上了也难以开展工作。

    对于选举中的这种情况,一个村干部曾对我说过为样一句形象的话:“村委会选举,也就是‘十八罗汉轮流坐庄’,选来选去,还不是他们几户人家当。”

    在农村,也许你能够通过读大学,参加公务员考试,去当乡镇干部,或者当县、市里的干部。如果你留在农村,尽管你有文化,有能力,要是你家在村里没有势力的话,你可能没有机会当上村里的主要干部,那个舞台不属于你。

    这样一来,能当上村里主要干部的人,不一定是最有能力、办事公道的人,却肯定是有势力的人。

    这就是我国一些农村的现实情况。

    我想:如果进行乡镇自治,由农民从本地人中选举乡镇长等干部的话,应该也会是这种格局。

    在这里,我并不是要否定村民自治中的民主选举,这比以前由乡镇少数人来决定村干部人选的方式确实前进了一大步,但很多地方还需要进一步完善。

    2、村级财务管理

    一些村级财务不透明,开支不合理,已是多年的老问题了,这种情况使得群众对村干部信任度下降。部分地方还造成了群众与村干部之间的对立情绪,甚至还引发了群众集体上访的事件。

    那么一些村里的财务管理有多混乱呢?

    举一个笔者亲身经历的例子:前几年,笔者所驻的村村支两委换届,村里的出纳不愿当了,打移交之时,我看见一张写着“招待乡领导,支部换届用餐”的发票,金额是590元。“怎么会报这么多?”我大吃一惊,这次开支我很清楚,那是两个月前我和乡纪委书记一起到这个村参加支部换届选举,回到乡里时已经很迟了,村支书在圩场饭店里招待我们吃了一餐饭,结帐的时候我就在旁边,明明是60元,现在却成了590元,竟然虚报了这么多。难怪这个村一年收入十多万元,没为村民办什么事,就一分钱都没有了。

    据有关资料称:某县26%的村党支部书记、34%村委会主任都有贪污、挪用集体资金的问题。20042005年某省立案查处了村干部违法违纪案件2975件。

    很多村民对村里财务管理混乱颇有怨言,却又无可奈何,于是对村里的集体财产采取漠不关心的态度。

    例:秋、冬两季、清明时节,是农村山林起火的高发期,笔者曾多次参与打火,发现了一个奇怪的现象,每次打火都是乡镇干部、林业站的工作人员、村里的村干部,却很少有村民参加。为什么会出现这种现象呢?通过了解,才知道这些山林都没有分到农户,属于村集体所有。而村里的财务又不透明,村民们没有得到实惠,认为集体财产与自己无关,于是出现了这种现象。

    既然这样,难道上级政府不重视,没采取相应的措施吗?不,上级政府对这个问题认识的很深刻,毕竟,这会影响到农村社会的稳定。措施也早采取了,从九十年代的村务公开(村级财务公开是其中的一项重要内容),到现在的村帐乡管,但效果不很明显。

    最近看到一篇文章,一位学者说村级债务不是农民自己管出来的。这话又对又不对,说对呢,村级财务管理确实没有做到《村民委员会组织法》所规定的实行民主管理的要求,并没有体现大多数村民的意志,只是村里少数几个人的决定。说不对呢,村级债务终究是发生在村里,由村民们选出来的村干 部管出来的,村干部是村民的代表嘛。但有一点可以肯定:村级债务绝不是乡镇政府管出来的。笔者在乡镇工作多年,知道乡镇对村级财务从不插手。

    现在虽然按照上级政府的要求,推行“村帐乡管”,很多乡镇其实并没有管到什么,所谓“村帐乡管”只管到了帐,却没有管到钱。村干部把钱用完之后,把帐往乡镇经管站一交了事。天知道这些钱他们是怎么用的,实际上没有起到监督作用。在某种意义上反而成了一些村干部的“挡箭牌”,他可以堂而皇之地对群众说:“村里的帐都交到乡里管去了,你不相信就去问乡里吧。”但一些乡镇的领导对此也无可奈何,因为村委会是一级自治组织,他们有权力支配村里的钱啊。再说,村里的干部也都是些头面人物,所以这事情也不是那么好管的,弄的不好,你乡镇的一些工作都难开展。

    一些村干部为什么敢这样胆大妄为呢?这其中有二种原因:一种原因就是部分村干部抱着干一届算一届,也不怕群众对自己有意见,大不了下一届不当村干部了,反正又不是国家干部,选不上也没关系。第二种原因就是自己家族大,势力强,别人奈何不了自己,所以敢这样做。在这种情况,一些反对的声被压下去了。

    村委会虽然是村民自治组织,但在许多村民的眼中,依然代表了党和政府,他们的所作所为直接影响党和政府在群众之中的威性。

    (在这里,我要声明一点的是:我并不否定村民自治,村民自治是基层组织走向民主的一种形式,所以我在文中都加了一个“一些”的限制语,这只是少数村干部的行为,不代表全部。)

    所以,我认为一些地方在村民自治还需要进一步完善之时,就准备推行乡镇自治,这是否太早了一点呢?而一些地方政府把乡镇改革当成一种任务来完成,只是在形式上进行改变,其实质内容却没有多少变化,这样的改革会达到乡镇体制改革的预期目的吗?如果地方政府对乡镇自治也只是在形式上进行改变的话,那只不过是换了一些本地人来做乡官而已,那样的自治毫无意义。

    二、对理论界一些学者关于乡镇体制改革的一些观点的另类思考。

    1、乡镇自治并不能节约行政成本

    著名三农学者温铁军提出的关于实施乡镇自治的一个重要观点就是可以节约行政成本,也就是节约养人的费用。其设想是由社区精英来治理,这些人当选为村长、镇长之后,义务为村民服务,不拿薪水。这些村长、镇长尽管是义务为村民服务,但他们还是有些“好处”的,比如能有效地调控村内资源,分配村内收益等。这种设想好是好,但设想和现实两者之间是会有很大距离的。很可能出现这种情况:国家虽然节约了支付乡镇这一级政府的行政成本,但由于乡镇内的一些资源被这些人调控,大多数农民失去的会更多,国家付出的代价会更大,只不过这种损失是隐性的,不容易被察觉罢了。同样也会由于利益分配不公平,而引发许多不稳定的事件。

    举一个例:笔者的一位同学在A 乡当乡党委书记,A乡是山区乡,面积63平方公里,10个行政村,1万多人口。这位同学给我讲了两件事:

    1〉、在A 乡有这样一个村子,村里利用本乡的水利资源修了一座水电站,村支书戊(化名)兼任站长。水电站每年也有十一、二万元的收入,这对于一个才九百多人的村子来说,收入也不算小了,应该可以为群众办一些公益事业了吧。但几年下来,没办一件实事,村民也没有分到一分钱。银行贷款也没还,连在电站上班职工的工资也有一年多没发了(这几个职工都是每人投资一万元,才取得来电站上班的资格的)。对村支书及个别村干部的所作所为,村民早就有怨言了,可也只是有怨言而已,并没有过激的行为。这里的原因有二个:一是因为村支书和个别村干部都是村里的头面人物,是很有势力的,一般的村民不敢惹他们;二是村民虽然认为村支书几个干部这样做不对,但毕竟不是从村民的口袋里掏钱去用,因此,气愤的情绪不那么强烈。可是在电站上班的人的感受就不一样了,这份工作是出了一万元钱的投资才得到的,现在上班却连工资都无法保障。向村支书要求发工资,得到的答复却总是以各种理由搪塞:说什么 村里这里要钱用,那里要花费,先等一等。在多次要求问题却得不到解决的情况下,他们采取行动了:锁上电站的大门,停止发电,等候上面来人处理。

    这件事是怎样解决的呢?事情闹到乡里,乡里派了一位副书记下来解决问题,考虑到村支书戊在村里、在A 乡里都是有势力、有影响的人物,这位副书记采取维护稳定,不出更大乱子的态度,双方做工作。村支书戊及几个村干部也通过各方力量劝说罢工的职工,最后达成妥协,恢复发电。至于村里的帐务,乡经管站的人同村干部一起清理了几天,最后却不了了之,等于帮他们做了一下帐。

    2)在A乡有这么几位实力人物(也就是现在一些文章中所称的社区精英)。

    甲:开始在A乡的W村(该乡最大的村)当支书,后来到镇企业办当主任。去年,以很低的承包费包到该乡的水电站,这可是一个很有效益的水电站,也是该乡唯一能赢利的企业。

    乙:甲的弟弟。甲不当支书之后,乙当上了W村的村主任。后来乙又到乡里当上劳管站站长。前两年乙的女儿卫校毕业后,被安排到乡卫生院上班。其子初中毕业后也被安排到某单位上班。要知道,现在就业形势这么紧张,很多大学毕业生都难以找到工作的哟。

    丙:甲的小弟弟。在乡里圩场上开了一家上档次的酒店,由于两位哥哥的缘故,乡政府、学校、卫生院等单位招待餐全在他这儿。圩场上其他的饭店只是卖卖包子、炒炒盒饭而已。现在丙又当上W村的村主任。

    丁:W村的支书,也是W村电站的站长。丁是甲一手培养出来的人,对甲言听计从,而且他能做稳村支书这个位置,还得靠甲的势力支持。。W村因为村里人数多、党员也多,乡里无论是党委换届还是政府、人大换届,W村的党代表,人大代表的人数都最多的,足以左右选举的形势。

    ……。

    由于甲、乙、丙、丁、戊等这些农村的精英人物不仅仅在村里有势力,而且这种势力还影响到了乡里。所以,无论谁来A乡当党委书记。乡长,都得给这些实力人物面子,在一些事情上买他们的“帐”,也就是在一些利益问题上得关照他们。不然的话,你的工作很难开展。

    不但乡里的领导人要给这些精英人物面子,就是外来的投资商也得与他们合作,要么与他们合资(当然这种合资主要是外来的商人投资)、要么分些工程给他们做,总之,你得分些利益给他们。否则的话,你的企业会遇到各式各样意想不到的麻烦。

    这种情况在乡村普遍存在,只是问题突出不突出而已。

    这样我们来算一算经济帐:A乡的一个主要资源就是水利资源,目前已建好的三个水电站,实际上都落入这些精英人物手中。群众并没有从中得多少实惠。还有投资商带来的利益,就业的机会等等,你看这成本有多大呢?(还有许多方面利益没有列举到文章中来)。

    如果这些地方实行乡镇自治的话,能当选为乡长、镇长的人,必然是这些社区精英或者他们所支持的人(代理人)。那样,全乡、镇境内的资源、利益(包括国家在农村的投资)、就业机会将全部被这些人掌控,这样的话,社区精英得到的利益又会有多大呢?换句话来说:国家和农民付出的成本大不大呢?

    这样的乡镇自治你想要吗?能达到乡镇体制改革的预期目的吗?

    现在我们再回过头来算一算一些比较普通、开支比较正常的乡镇成本的帐。笔者向在几个相邻县当乡镇党委书记、乡镇长的同学作了调查:这些乡镇人口一般都在2~3万,乡镇干部在40~50名之间,年开支一般在150~200多万元的范围(当然收入也只有这么多)。这笔开支摊到每个农民的头上,人均在100元左右。只不过原来这笔钱是从农民身上收取上来的,而现在是靠财政转移支付等方式筹集来的。那么付出这样一笔资金,农民,还有国家又享受了多少服务呢?现在的乡镇干部是警察:每次乡镇出现治安突发事件,第一个赶到现场控制局势是乡镇干部。例如某镇发生两姓家族冲突,双方各有一、二百青年人手持砍刀,眼看一场大的流血事件就要发生,是乡镇干部(还有县干部,公安干警)手拉手,形成一堵人墙,挡在冲突双方之间,避免了一件恶性流血事件的发生;乡镇干部又是法官:乡镇境内一般的纠纷都是由乡镇干部在本乡镇内解决;乡镇干部还是扑火队员:每次打火不仅仅是组织者,更是打火的主力队员。乡镇干部还是计生工作队员,环境保护员,政治思想工作者……。更别提非典、禽流感等突发事件时期乡镇干部那超负荷的工作了。

    你看,这个成本高吗?有付出的必要吗?假设我们在城里买一套120多个平方米的房子,物业管理费按最低的算,0.3 /m2.月,一年下来,也需要交400元吧,一户住户如果有4口人,人均也要分摊100元左右。可这100元,物业公司给我们提供了什么服务呢?无非是打扫打扫卫生,收收水电费,搞搞保安工作罢了。

    再说,撤销乡镇一级政府,实行自治,你还得多配备警察、法官、县干部,谁都知道,养这些人的成本比养乡镇干部高多了。

    现在来比一比自治与不自治,哪种方式花的成本更大呢?

    也许实行乡镇自治,这些镇长、乡长不拿工资,但他们得到的利益不会比工资少,甚至是工资的很多倍。而且这些精英们得到多少利益(实际上是国家和农民的损失),由于处在暗处,你还难以计算出来,也就没办法控制了。如果不实行自治,乡镇政府的支出是多少,你还可以计算出来,因为它是摆在明处的,可以有办法控制。

    俗话说的好:“不怕不识货,就怕货比货”,这样比一比,自治与不自治谁的成本更大,不就出来了吗?

    2、外国的理论要经过本地化改造

    现在理论界的一些学者非常推崇外国的或古人的一些成功经验及具体做法。我们的乡镇体制改革,借鉴和学习国外和古代的一些成功之处,确实很有必要。但更应该从现在乡镇的具体情况出发,去分析研究,作出合适的选择。毕竟中国是个大国,大国不同于小国,国情更复杂一些。当代也不同于古代,“时过境迁”,很多具体情况都发生了巨大的变化。如果盲目“克隆”国外的一些具体做法,不经过本地化的改造,可能会重演“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”那个古老故事的现代版来。

    三、乡镇自治的时机还不成熟,

    1、笔者在与一些乡镇干部和村干部聊起乡镇自治这个话题时,他们都表示了一种担忧,担心乡镇实行自治会无法完成如计划生育、社会治安、环境保护这些工作任务的。而这些工作恰恰又是关系到农村社会能否稳定、能否可持续性发展的重要工作,也是农村社会存在的主要问题,又是一些容易得罪人的工作。

    就拿计划生育工作来说吧,它是中国的第一基本国策,计划生育工作的重点又是在农村。其重大意义,无论是乡村干部还是农民群众,都是知道的。可是由于传统思想的影响和农村的实际情况,计划生育在农村依然是个“老大难”的问题。你认真去做呢,得罪的人可能会有很多,因为这项工作是牵涉到千家万户的。下次换届,可能选举都选不上,自治政府的干部得选举上才能当的。如果不认真做呢,工作又搞不好,人口无法得到有效控制,上级领导也不会满意。最后,也许只有一条路可走,那就是做假。这样做,群众不会得罪,上级检查也可能蒙混过关。可这样做的后果就会很严峻了,农村的人口问题会越来越突出。这就是为什么我们在计划生育工作上一直提倡“村为主”,可提了这么多年,却没有几个村能做到“村为主”的原因。现在乡镇的计划生育工作依然是乡镇干部唱主角,村干部只能起个摸摸情况,填填表册的作用了。

    如果乡镇实行自治,自治政府的干部都是本地人,一些“得罪人”的工作,你如果认真去做,不仅仅是影响选票的问题,还有可能遭受报复。

    举个例:若干年前,笔者在一个村工作之时,碰到这样一个问题,在春季稻田插秧之时,该村村支部书记去插秧,刚一下田就被碎玻璃刺伤了脚。家里的人一察看,啊,原来自己家里的几块责任田全被人扔了碎玻璃。是谁这么缺德呢?后来经过调查,发现是一个被乡计生办捉去引了产的农民干的,他认为自己老婆怀孕的事是村支书报告了乡计生办的,这样一来断了他的“香火梦”,所以怀恨在心,做了这件事。

    据前不久报上登的一则消息:某村支书因为给来村里捉拿犯罪嫌疑人的公安干警带了路,而被一些村民逼得背井离乡,流浪在外二年多,至今还不能返回村子里。

    为什么一些本地干部只不过做了一些职责范围内的事,就遭到了这样的报复呢?据笔者分析:这主要是一些村民对本地干部和外地干部的期望值不同。他们认为本地干部与自己都是生长在这块土地上的人,乡里乡亲的。俗话说的好,“抬头不见低头见”嘛,作为本地人,应该维护本地人的利益,怎么能“胳膊往外拐”,损害本地人的利益呢?在一些时候,有些农民他只考虑这利益对自己重不重要,却不会去管这利益合不合法。本来你是按政策、按法律做事,可个别人却认为你不讲人情,不给面子,于是报复你。另外一个原因就是,本地干部的亲属、财产都在本地,要报复也容易找到机会。对于外来干部,他们又是另外一种看法,认为这些外来干部本来就是来做这项工作的,自己又与这些外来干部又没什么联系,所以,同样处理一件事,一些村民对于外来干部却不会有那么恨。再说外地干部的家属、财产也都在外地,就是想报复也难以找到机会。何况外地干部工作几年又会调走,所以工作起来顾虑也会少多了。俗话说的“外来的和尚好念经”,看来也是有一定道理的。

    由于以上原因,本地干部在做计划生育、综合整治、环境保护这些工作时,会有很多顾虑的,从而使一些工作无法按政策、法律要求去完成。

    2、在与一些村民谈起乡镇自治这件事时,很多村民担心本地人自治会出现处事不公等情况,从而使自己的合法权利得不到保障。因为本地干部生于这块土地,长于这块土地,有不少亲戚、朋友在本地,自己的利益、家族的利益也都在这里,他会自觉或不自觉地维护自己、家里甚至家族的利益。因为他能选上自治政府的乡、镇长或者其他的干部,没有一些势力地支持,是不可能被选上的。那么作为一种回报,也为了在工作中继续得到他们的支持,更为了下一届的选票,他会这么做,也只能这么做。例如,在当前一些有资源的村里(包括水利、矿产资源),得到这些资源开发权的人主要是村干部(或者是他们的亲属)及支持他们、依附他们的人。其他的群众是很难得到这个机会的。

    正因为这样,一些群众在自身利益与一些本地干部有关系的人的利益产生矛盾时,在处理时,往往不太相信本地干部,他们怕,怕什么呢?怕自己合法的利益得不到保障。

    例:前几年笔者刚到一个村驻点,一去就接手了这么一个纠纷,这个纠纷是段、王两户农民为争一块房屋地基引起的。已经有几年了,村干部,原来的驻村乡干部也调解了好几次,却总是调解不好,我通过调查,发现问题并不复杂,就召集双方当事人,还有村组干部花了半个晚上的时间,便处理好了。处理完之后,我就思考:为什么这个问题这么长的时候都处理不下呢?在与王姓农民聊天时,我找到了答案。这个村姓段的村民占多数,村干部和原来驻村的乡干部(本地人)都是姓段,在处理的时候,或多或少地帮着姓段那户人家。老王说:“本来让一点步也没关系,可一想起他们处理这事时没能一碗水端平,就不服气,于是我也不愿意让步了。”而姓段的那户农民呢,认为干部是自己姓段的人,自然得帮自己,在处理这个问题上自己会占上风,所以提的条件始终很高,这样一来,双方就于僵持状态,调解不成功也就不奇怪了。而我,在处理这个问题之前,大家互不认识,更别说有什么利益关系了,所以段姓农民对我不会有不切实际的想法,而老王则相信我会秉公办事,所以这个问题较快地得到了解决。

    3、实行乡镇自治,实际上也就排除了外乡镇的人担任本乡镇的重要职务的机会,这也在一定程度上排除了外来优秀人才给本乡镇带来新思维、新观念、新技术的机会了。 这使得乡镇的权力长期处在本乡镇一种或者几种社会势力的控制之中,这种势力的代表人物就是社区精英。这就会出现乡镇长等干部由几个社区精英一当就是十几年甚至几十年的现象,会出现父亲老了儿子当,哥哥不当了弟弟来当,自己不当了代理人当的现象。这种现象在村民自治中表现的相当明显,前文已举了两个例子,我这里就不重复说了。这也许是中国特有的文化现象吧。这种做法,在开始的时候也许对农村影响不大,时间一长则会演变成一种保守势力(因为他们要维护自己的既得利益),对农村社会生产力地发展,农村社会现代化会产生一种阻碍作用。

    4、在与乡镇干部谈话中,大家对实行乡镇自治最担心出现的一个问题就是:国家对部分乡镇可能出现失控的现象。在这个问题大家有以下几种担心:

    第一种担心是:乡镇自治后会出现财务管理失控的现象,从而造成大面积的、长期的腐败现象。这会影响党和政府在群众心目中的形象,降低党和政府在农民中的威信。当前许多地方的村级财务管理处于失控状态,尽管上级政府对这个问题高度重视,也采取了一些措施,但实际收效甚微。

    第二种担心是:乡镇自治后,干部不作为,从而导致一些工作无法开展。这种现象在当前的村民自治中已经出现,但由于乡镇干部直接承担了这些工作,所以没有出现严重的后果。例如:有个村,村干部当选以后,由于种种原因,结果谁也不愿搞工作了,村主任干脆去打工。但是谁都不想辞职,结果村里陷入瘫痪状态。乡里想罢免那位村主任,可到县民政局一问,法律程序太复杂了,只好作罢,至于村里的工作,由驻村的乡干部全部承担起来。

    如果实行了乡镇自治以后出现这种情况,那就更难办了。县级政府想撤换这些乡镇长很难,一来是启动罢免的法律程序复杂,选举的工作量也大;二来是担任乡镇长的人都是些社区精英,也是地方实力派人物,有着一定数量的群众支持,还不一定能罢免的了他。现在的村干部不作为,还有乡镇干部去做,如果将来的自治乡镇政府干部不作为,难道由县干部去做?即使有这种想法,那县干部也没这么多啊。

    第三种担心是:乡镇实行自治以后,地方势力坐大,如家族、宗族等势力形成尾大不掉之势,造成上级安排的工作难以开展。这种情形在村民自治中已有体现,个别的村、组不买乡镇政府的“帐”,把一个村或者一个组弄得像一个独立王国似的。在一些事情上与乡镇政府讨价还价,甚至公开“叫板”。如果自治的乡镇出现这种情况的话,那情况可能会严重的多,因为一个乡镇的势力远非一个村、组可比。

    第四种担心是:实行乡镇自治以后,个别地方可能出现乡镇政府被“黑恶”势力控制的局面,如果那样,后果将不堪设想。据有关报道称:个别地方村委会组织已出现了这种情况。

    ……

    当前一些乡镇政府确实存在机构重叠,人员过多,成本过高,效率低下的情况,必须进行改革。但我们在看到目前乡镇这种体制的缺陷时,也要想到这种体制的一些优势。而且这些问题都是摆在明处的,我们还可以想办法解决它。在设想乡镇实行自治这种体制时,不仅仅要考虑自治带来的好处,也要考虑到它可能存在的问题,这些问题我们有办法去解决吗?还有一些预想不到的问题呢?

    所以在乡镇体制改革是选择自治还是不自治时,要从综合因素考虑,不仅要算“经济帐”,而且也要算“政治帐”。有的地方,各种条件都很成熟了,固然可以选择乡镇自治。有的地方并不适宜采用自治,那还是保留现行的乡镇体制为好。当然也要进行改革,使其有利于促进农村社会生产力地发展。

    乡镇自治不能成为乡镇体制改革的唯一方向。而且乡镇体制改革也要遵守“循序渐进”的原则,一边改革一边研究出现具体问题,从而使改革达到理想的效果。

    最后我想以温家宝总理说的一段话以及我对温总理讲话的理解来作为这篇文章的结束语。

    温总理多次强调,中国这么大的一个国家,生产力水平千差万别,各地的经济结构也不一样,因此要科学决策,要改变那些不适应生产力的某些上层建筑。

    在我看来,温总理的话可以这样理解:对于那些不适应生产力发展的某些上层建筑,要改变。现行的乡镇体制,确实在一些方面不适应已经发展了而且还在迅速发展的农村社会生产力,所以必须要改变。但怎样改?温总理指出:要科学决策。因为中国是个大国,各地情况都不一样,得视具体情况而定。适合乡镇自治的地方,可以采用自治;不适合乡镇自治的地方呢,可以保留现有体制,并加以改革。正如温总理所说:各地生产力水平千差万别,经济结构也不一样。所以,解决问题的方法可以是一种也可是几种,不宜搞一刀切。其实,乡镇体制改革无论是选择“自治”还是“不自治”,关键看这种改革,能否更好地适应社会主义新农村建设地需要,能否更好地促进农村社会生产力地发展,使我国农村早日实现现代化,让农民群众安居乐业,过上幸福的生活。这才是乡镇体制改革这个问题的关键所在!

                         

     

     作者:李万忠

         单位:湖南郴州市北湖区鲁塘镇政府

         邮编:423019

     

     

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