• 从选举民主到协商民主:近年来乡村民主建设的新发展---以浙江为个案的思考   


              选举是民主政治的核心环节,一些西方学者甚至将民主等同于选举, 认为当代民主的真谛就在于对政府领导职位的竞争性选举之中。①在我国, 自上世纪90年代以来,以乡村民主选举为主要内容的基层民主政治建设得到了长足的发展。但是,随着基层民主选举的全面展开, 民主选举所遭遇的困境和危机也日益显露。首先, 贿选现象日趋严重。在基层民主选举实践中,资本和权力的交错关系常常伴随着暴力、黑金政治。很多贿选问题因为无相关法律的明确规定而不能得到有效处理,从而影响到农村的稳定与发展。其次, 通过公正选举而上台的基层领导人员,由于缺乏有效的民主监督和制约措施, 导致贪污腐败现象频发。最后, 由于缺乏基层政府与公民的有效互动机制,导致对立情绪加深, 矛盾冲突愈演愈烈, 有些甚至演变成大规模的群体性事件。这些问题表明,仅仅依靠民主选举制度并不能有效保障基层民主政治的顺利发展。面对基层政治生活中出现的这些新问题,基层政府不得不思索完善基层民主政治的新路径, 其中最核心的问题就是:在民主选举之后, 乡村如何治理?

                一、乡村协商民主实践的主要方式---以浙江为个案

            协商民主( deliberative democracy) 是上个世纪80年代以后在西方政治学界兴起的一种民主治理理论,它试图通过理性的社会交往模式来应对社会多元化的现实。由于协商民主理论很大程度上契合了我国乡村治理中探寻有效的政府与公民互动机制的要求,自上世纪末协商民主被引介入我国以后,迅速成为学界关注的热点,并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。在这当中, 浙江的协商民主实践以其全面性和深刻性而备受关注。其主要方式包括:

                 1、乡规民约式的协商机制

                     立基于既有的制度体系框架,并结合本地的乡村治理现实, 浙江以乡规民约的方式规定了在乡村公共事务中公民之间以及公民与公共权力部门之间的沟通形式。其主要特征是形式的多样性和效力的或然性,其具体的协商活动程序、参与者的选择、协商内容的确定等在各地不尽相同,协商机制的效力和效率也受到当地的经济、社会发展背景等因素的影响。这种乡规民约式的协商活动主要有民情沟通日活动、“民主日”活动、民主听证会、民情夜谈会、民主恳谈会、便民联系卡活动、村民访谈日活动、“党员先锋志”活动、人民建议征集活动以及官民网络对话活动等等。

            2、体制中的正式商谈

                     由于乡规民约式协商机制作出的决策没有法律的可靠保障,在有些情况下, 不可避免地会受政府领导的个人偏好左右。在一些乡村地区中,许多游离于体制外的协商民主形式被正式引入到现行乡村政治体制内, 与村民大会和乡镇人民代表大会相结合,并使之逐步走向制度化、程序化和规范化。这种结合一定程度上改变了基层人大的不作为状态,激活了基层人大作为地方最高权力机构的应有作用。同时, 这种草根民主形式也借助基层人大的作用而使自己融入国家的权力体系,从而有了更深刻的现实影响力和更广阔的发展空间。

                     3、通过第三部门实现对公共事务的协商式参与

                     第三部门在发展基层民主自治和维持公民权利与国家权力的平衡方面发挥着重要的作用,因此通过对第三部门运行机制的协商式改造,公民将能够较好地实现对乡村公共事务的协商式参与。近些年来, 浙江许多乡村地区注重发挥基金会、共青团、妇联、商会、行业协会等社会群众团体在乡村公共事务参与中的组织作用,把它们培育成为国家与社会之间的联系纽带和缓冲区间。这种协商式参与的主要途径包括:通过第三部门主持下的广泛协商和集中式利益表达, 将各种社会诉求以合适的方式输入政府体系之中;第三部门负责人以团体身份参加政府决策过程; 对政府施政行为进行监督并提出质询议案等。

                     4、对乡村监督体系的协商式改造

                     目前, 以协商民主对乡村监督体制进行改造的方式主要有两种:乡村民主评议会和村务监督委员会。在乡村民主评议会上, 村干部进行述职演说之后,由村民在多方探讨的基础上对村干部实施民主评议, 这些评议结果将与村干部的薪酬、职务升迁等相结合。村务监督委员会的建立以浙江武义县为典型,其最核心的意义在于由村民直选产生具有独立性和超脱性的监委会,它直接对村民大会负责,可以对村两委不按村务制度作出的决定或决策提出废止建议。同时, 村务监督委员会需要经常性地给村民传达村务工作情况,听取村民的意见和要求, 在综合思考村民观点之后对村务作出判断,从而较好地保证村民知情权和监督权的实现。

                     二、乡村协商民主治理变革的价值及意义

                     尽管浙江各地的协商民主治理实践形式多样,但在乡村公共事务中实现公民的广泛参与和理性协商却是其共同的特点。在这当中,公共部门与社会力量通过面对面合作方式组成网状管理系统, 并通过多样化的协商机制和制度建设,来实现乡村公共事务管理中各权力主体间的合作与制衡。

                     1. 乡村协商民主治理变革的民主价值

                     完整意义上的民意表达不是一个单向度的由公民向政府进行信息传输的过程,而应是公民与政府间双向的信息交流过程。民意的表达与聚合关键是要保证民众参与的客观性、公平性与意见表达的真确性。通过民主恳谈会、村务听证会等多种形式的协商沟通渠道,村民的意见和建议不仅能得以表达,而且反映的问题也能得到及时的落实或引起政府对相关问题的关注。另一方面, 从政治学的角度来看, 公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。由直接面对社会问题的民众参与公共政策过从选举民主到协商民主:近年来乡村民主建设的新发展程,通过各种方式直接与决策者进行协商与沟通, 无疑将有助于公共管理者了解村民的意愿倾向, 并引导和鼓励村民参与基层公共决策的制定和对决策执行的监督。与此同时,广大村民通过与公共管理者的互动式沟通,表达自身的利益诉求并对政府决策施加影响, 或在公共讨论的基础上寻求多元利益主体的共识与平衡, 从而共同作出决策。这种协商民主治理制度创新标志着乡村民主已从单一的民主选举向更为实质的民主决策扩展。

                     在传统的公共权力委托-代理理论中, 人民拥有的只是对代议人员的选举权,代表选出之后, 一切由代表来行使对公共事务的管理权力, 从而极有可能形成人民徒有国家主人之名、无国家主人之实的状况。而在浙江乡村协商民主创新实践中,把良好的社会治理过程看做是政府与社会多方力量的合作过程,力图构建起一套管理公共事务的民主程序, 通过一个平等、自由的辩论和商谈过程, 形成社会多元主体对乡村公共事务的理性共识。人民主权就体现在通过社会活动中的对话商谈而达成共识的过程中,体现在人们作为参与者在对话、讨论中的自我理解的过程中。由村民通过集体讨论来对地方公共事务进行合作式管理,在理性话语商谈的基础上实现个体利益与公共利益的结合,这是政府与公民对乡村公共事务进行“共治”的一种重要形式。

                     在民主恳谈会、民主听证会的过程中,确保村民参与权和知情权的实现, 实质上也是实现村民对政府的有效监督和制约的必要保障。而“村务监督委员会”最核心的意义在于由村民直选产生的监委会具有独立性和超脱性,它直接对村民大会负责,是在传统的村党支部、村民委员会之外产生的“第三权力机构”, 从而与村党支部、村民委员会共同构成了决策、执行、监督相互制衡的村民自治权力框架。浙江的乡村协商民主治理实践表明,要实行有效的民主监督,在不断完善我国现有的人大监督、司法监督和行政监督, 加强以权力制约权力的基础上, 还必须加强人民群众对权力的制约, 使人民群众对政府的经常性民主监督走向科学化、制度化。

                     2、乡村协商民主治理变革的现实意义

                     中国乡村政治稳定是整个国家政治稳定的重要基础。近些年来,尽管中央出台了许多解决“三农”问题的政策, 例如取消农业税、严禁乱摊派等, 但不可否认, 在传统压力型的国家-社会体制之下,往往会造成基层国家权力和乡村社会的直接对立。当前包括浙江在内的许多地方,资本和权力的勾结往往主导着乡村民主选举过程。结果, 地方政府和村民间的矛盾并没有因为有了村民选举而得到缓和,反而诱发了农民对政府的不信任感和对立情绪, 助长了农村中的不稳定因素。因此,以协商民主的方式将村民纳入乡村政治体系对于促进农村的发展和稳定有着现实的紧迫性。

                     浙江乡村协商民主治理实践通过强化村民在公共事务中的利益表达、疏通村民与政府的沟通渠道,较好地规范了国家权力和乡村社会的互动关系,避免或减轻了基层行政对社会资源的不合理抽取和控制。村民获得了在乡村公共事务管理中的话语权, 他们的需要和利益诉求可以通过民主恳谈会、民主听证会、村务监督委员会等渠道反映出来,并在公共政策中得以适当体现,这有利于维护公共利益和制约官员权力。另一方面, 这些制度创新也有力地拓展和深化了既有的村务公开和村民代表大会等制度, 从源头上预防和治理腐败,在一定程度上有利于减少各级政府信访部门的压力,促进农村政治的稳定。

                    总体说来,我国的民主治理改革是在保持社会稳定发展的前提下, 遵循由点到面、由下至上的原则, 以层级推进的方式展开的,这决定了地方政府的制度创新在我国民主化进程中具有探路者的重要作用。浙江的乡村协商民主治理实践表明:

                     第一, 基层民主的根本问题是如何发挥村民在乡村治理中的应有作用。如果没有适宜的渠道让村民参与到乡村公共事务中来,当村民间发生利益冲突或村民与村委和政府发生利益冲突时,村民们常常会采取各种具有极大不确定性结果的非正式表达方式, 导致矛盾和冲突升级。这已经成为乡村政治生活中一个普遍存在的严重问题。温岭的民主恳谈会为村民介入公共政治生活、表达个体利益诉求开拓了一条制度化渠道。在玉环、宁波等地的村级民主听证会上,村民可以对村干部进行面对面质询,村两委必须接受现场质询并给予解答,这使村干部在运用手中权力时更加小心、透明和公正。村里的重大事务都由群众或群众代表参与决定,把公共权力置于更广泛的群众监督之下, 使村级热点、难点问题得到及时解决,实现村民对重大村务的决策权、对日常村务的参与权、对村干部的评议权。

                     第二, 政府的积极作为是基层民主政治建设不可或缺的推动力量。在目前中国的政治现实语境下,仅凭乡村社会意志自发形成而没有国家意志主导的乡村治理是不现实的,政府的积极作为仍是乡村民主发展中不可或缺的推动力量。首先, 建章立制是乡村公共事务民主化管理的基础,也是基层治理工作的重要内容之一, 而政府则是推动包括村民自治在内的乡村制度建设的直接力量。其次,政府的民主意识和创新动力常常决定着治理改革的存废和制度绩效。从浙江基层民主治理实践可以看出,许多制度的创新都是与政府的民主意识和积极作为分不开的,而一些创新制度的施行同样会因政府民主意识之差异而表现出不同的制度绩效。最后,政府基本上控制着农村的治理精英和乡村治理变革的经费成本。

                     第三, 经常性民主监督机制是乡村民主政治建设的核心内容。失去监督的权力必然会形成绝对的权力,而绝对的权力将导致绝对的腐败,这是权力运行的自在逻辑。在乡村社会治理中, 地方政府公共权力占绝对优势地位, 且处在乡村社会权力体系的核心位置。因此, 实现对公共权力的经常性监督显得尤为重要。浙江的基层民主治理表明,在村级民主政治建设过程中,村民参治的重要目的是要实现对村务的监督。“双述双评”为村民有效制约村级干部和监督村级公共事务提供了可能,开支“双审双签”制度、村干部离任审计、专项审计和三年轮审制度等,基本实现了对干部行为和村级财务的全程监控。因而,在我国发展乡村基层民主的过程中, 需要村民参与到乡村公共事务管理中来, 实现对乡村公共权力的监督和制约。

                    结 语

                     浙江基层民主治理的创新实践对我国民主发展的积极意义是毋庸置疑的。仔细观察全国其他地区的民主政治建设实践可以发现,浙江基层参与式民主制度设计的成功经验正不断得以再现和重塑。当然,我们也注意到, 在浙江乡村协商民主治理萌芽和不断发展的过程中, 仍然存在许多不容忽视的问题,主要表现为: 普遍存在着权力与金钱对公民参与的消极影响, 大多数村民的理性不足和政治能力的贫困致使民主协商的质量不高,协商的共同价值原则缺乏和共同利益基础薄弱,以及公民的非理性参与等。另外, 几乎所有的协商民主创新实践活动都是在政府主导下产生并推行的, 而在传统的政府官员选拔和任用机制没有根本变动的情况下,协商民主创新实践能在多大程度上改造现有乡村治理结构则具有极大的不确定性。

                     浙江基层协商民主治理的兴起,并不证明协商民主可以完全独立于民主选举而存在。浙江乡村协商民主治理的实践向我们表明的是,基层民主政治应该是公民积极、有效参与并建立在理性协商基础之上的一种全方位、历时性的过程民主,是渗透到村务每一主要阶段和重要环节的民主。它包括在所有重大村级公共事务中的事前知情权、参与权、建议权,事中的参与权、决策权和监督权, 以及事后的监督权和审议权等。这些历时性的民主权利的落实才可能是民主的全部,才能使村民逐渐成为乡村治理的主角, 使基层腐败等不良现象得到最大限度的预防和抑制。协商民主与选举民主能够相互影响、相互依存,并形成良好互动。只有在政府和公民的共同积极行动以及理性商讨中,从选举、决策、管理和监督等多个层面着手, 实现协商民主与选举民主的共生式发展, 才是乡村民主政治建设的可行路径。

     

  • 责任编辑:李宽
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