• 新一轮农村土地改革研究为何频遭质疑?

    ——不只是一个概念的问题

    刘放生

     

     

    近年来,学政两届关于新一轮农村土地改革的话题一出,便遭来种种质疑,这是何故?有必要搞清楚。

     

    一、         教科书关于土地的概念

    从本人农村50多年的经历和此前七年居村观察来看,其中一个重要的问题,首先可能是一个概念的问题。

    普通高等教育“十五”规划教材《农业经济学(第二版)》第6章第2节关于“土地的概念”的全文是:

    土地是天赋的自然物,也是农业生产的必需要素之一。广义的土地是指地球表面陆地部分和上下空间中的自然物及人类活动的种种结果组成的经济自然综合体。这里的陆地包括内陆水面和滩涂,上下空间包括地壳和大气层,自然物包括土壤、地貌、岩石、植被、水文等,其共同组成一个自然综合体,是一个立体概念。狭义的土地仅指地球表面的陆地。

    土地和土壤不同,土壤是指地球陆地表面具有肥力,能生长植物的疏松表层,土地的含义更为广泛。土地和国土也不同,国土是指一个国家主权管辖范围内的版图,包括领土、领海和领空,它与土地是有区别的。

    土地资源指的是一个国家或地区已经开发利用和尚未开发利用的土地数量和质量的总称,包括耕地、荒地、森林、草地、丘陵、江河、湖泊及滩涂等。

    土地是人类生产生活不可缺少的重要物质条件,是人们的立足之地、活动场所,是一切生产部门所必需的条件和重点自然基础。土地在工业生产部门中(采矿业除外)只起着基地、立足点和操作空间的作用,它们的生产过程和劳动成果不取决于土壤肥力、土壤结构等因素。而在农业生产中则不同,土地不仅被当作基地、立足点和操作空间发生作用,还被当作极其重要的劳动对象和劳动资料发挥作用,是最主要的不可替代的生产资料。合理利用土地,是一个非常重要的农业经济问题。(谭向勇、辛贤主编:《农业经济学》(第二版),山西经济出版社,2005年第一版)

     

    二、         现行农村土地的类型

    按土地的城乡分工,农村这一块按所有权又分为国有和集体所有两种。如果按区域,把农村分为城中村、工(矿)业村、城郊村和农业村,从土地用途来看,农业村这一大块至少存在以下几种类型的土地和问题:

     

    一是农业用地。2002829日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国土地承包法》第二条规定:“本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的用地。”按这一定义,农村土地不包括农村的全部土地。同时在第二十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”在实践中,出租,只要承包者和租佃者协商好了,且租期不长,比如一年一定,不论租佃者是本地还是外地、是农村还城市,都不会有太大的问题,应该说,农地能够自由流转就是好政策,但承包权的转让、转包和互换,即使原承包者自愿,也难于在本土地集体以外进行,只能在本土地集体以内的成员之间进行。因公共建设如高速公路建设占地,现都是采取征地补偿在土地集体的全体成员之间分配,余下的土地也同时在土地集体的全体成员之间再分配,如果实行“永包制”,就会让人头痛。

     

    二是宅基地。现依照国土法进行管理。但在现实中,宅基地一般也是本土地集体内的农民使用,不允许本土地集体之外的人使用。如果在改革中,允许农民的宅基地出让或抵押给本土地集体之外的个人和单位,其单独使用的道路等公共设施如何规定,不得而知。如果已属城市人口,在祖遗宅基地上重新建房,问题不大;如果没有祖遗地,而重新征地建房或购房,包括宅基地和水源、道路等,又该如何处理,会有不少的麻烦。

     

    三是农村公共用地。如水利、道路、桥梁、晒埸用地等。如果本土地集体之外的人进入使用,会带来一系列的后果。或许会出现在农村买了地而不能建房,建了房而没有路可走,没有水可用,甚或死无葬身之地。

     

    四是集体工商业用地。这一块累积的问题更多,情况更复杂,非几句话能说清楚。

     

    五是坟地。农村称为阴地。现实的情况是所有权是土地集体的,但阴地在使用上客观存在一个宗族所有的问题,死了人以后,都是往历史上本族的坟山上安葬。承包制之后,除了继续历史上谁能用、谁不能用之外,又加进了一个阴地与阳地的问题,葬坟之后不能从事林业和农业生产了。城市人口能否安葬在农村老祖山问题也开始显现,因为城市人死了安葬到商业化的陵园是要出钱买地的,安葬在农村老祖山,也有人提出要不要买地。

     

    六是其他如岩石等,不开发屁事没有,一旦开发,问题就来了,不是几条纲的政策就能解决的。

     

    以上几种类型的土地所有权、经营权、收益权和转让权,都存在着一个谁具有获得的权力、权力的期限和收益分配等一系列问题。

     

    三、         几点建议

    农村土地问题,不只是涉及农业用地问题,而是涉及全部土地的问题;不只是涉及到现有亿万农民问题,还直接涉及到相当一部分城里人的问题,如1999年取消统招统分的大中专毕业生已进入城市工作,而户口不在所在城市,他们在农村已获得的承包地,或要不要在农村获得承包地,就是不可绕开的问题。因此,研究农村土地问题,以下几点是最起码要考虑的。

     

    一是在研究农村土地时,不能只从学理上着手,也不能只从已有的资料入手,不少客观存在的不一定有文字资料可查,而是一定要从中国各地的实际入手,先把情况搞实在。比如农村坟地问题,共和国之前,宗族内的坟地,耕种和林木与坟地,是为一体,而现实是分离的,葬坟和耕种或林木不是一个经营单位,这就是一个现实的问题,在林业确权时该如何考虑?

     

    二是研究的内容要指代清楚,概念明确。比如是研究承包法所指的“农村土地”,还是指农村的全部土地,而全部土地又是分为各种不同类型的,不是一回事,也不是一个法子可以解决的。因此,研究时要概念明确,不能概念模糊,似是而非。如果概念不明,指代不清,就谈不上有好的研究结果。中国历史上概念性的错误,并不鲜见。

     

    三是新一轮农村土地改革的研究,要实行“学术无禁区,宣传有纪律”的原则,不能急于求成,急功近利。

     

  • 责任编辑:华山
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