林权改革将触动基层组织建设的经济基础
林权改革与基层组织建设有密切关系,一方面,林权改革的顺利推行有赖于基层组织的有效运转,林权改革的成败相当大程度上取决于基层组织是否能够有效地把握林权改革的方针政策,以及是否能够与基层社会的实际情况相结合;另一方面,林权改革在一定意义上不仅削弱了林业部门的权益,也触动了基层组织的利益,将对广大山区的基层组织运转产生深远影响。《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)中指出,“实行林权制度改革,把集体林地经营权和林木所有权落实到户,确立农民的经营主体地位”,“村集体经济组织可保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理”,当前大部分林地经营权和林木所有权都掌握在集体手中,是山区基层组织最重要的集体经济,林权改革可以说是从根本上触及了基层组织的利益。《意见》同时指出,要“坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权”,“坚持依法办事,确保改革规范有序”,林权改革对村民自治提出了较高要求,可以这样认为,村民自治的有效运行是林权改革顺利进行的前提。
集体林业经济缓解了三农问题
分田到户以后,我国农村基层组织体系经历了重大变革,人民公社体制得以瓦解,大部分农村地区进入了“建乡选举”的阶段,在原人民公社一级建立了乡镇政权,并成为国家政权的末梢,在原大队一级建立了村民自治组织。不过,大部分农村地区的在改革开放初期即建立了乡镇一级的基层政权,但村民自治组织的成立时间却不尽相同,一些地区在人民公社解体之初即成立了村民委员会,村委会委员由村民选举产生;一些地区的村级组织仍长期保留了基层政权派出机构的性质,其工作人员由乡镇党委政府任命。不过,大部分地区在1987年村民委员会组织法试行开始逐步在行政村一级成立了自治组织,到1998年《村组法》正式颁布之际,村委会这一自治组织基本上成为绝大多数农村地区的主要的基层组织。
长期以来,基层组织的运转依赖于农业税费的征收,与此同时,基层组织承担了大量的公共事务。在政社合一的人民公社体制下,基层组织既是公共管理的主体,又是农业经济组织管理者,基层组织面对的是组织起来的农民,公共管理的效率相对比较高。分田到户以后,基层组织的农业经济管理的职能大大削弱,却同时得面对分散的农户,如此,农业税费的征收慢慢成为其日常工作的最为主要的组成部分。1990年代以来,尤其到了1990年代中后期,全国大部分地区的基层组织慢慢陷入了困境之中,大量的农业税费无法征收,基层组织的正常运转受到影响,与此同时,农民负担却不断加重,终于在世纪之交造成了严重的“三农”问题。“三农”问题的主要表征是农民负担的加重,而问题的实质在于国家与农民的关系因为基层组织组织无法正常运转而受到极大的影响。这其中,最具影响的是农业税费征收问题。
从2002年开始,全国绝大部分地区进行了税费改革,并在3年以后的2006年全国范围内免征农业税,中国农村进入了无税时代,基层组织的运转也开始不再依赖于农业税费的征收,而依靠国家财政的转移支付。税费改革不仅让农民从沉重的农民负担中解脱出来,也让基层织从繁重的农业税费征收工作中解脱出来,从运转的困境中解脱出来。税费改革以后,基层组织体系的变革进入了另外一个阶段,其运转从主要依靠农业税费转变到主要依靠国家财政转移支付,其日常工作从主要束缚于农业税费征收及计划生育工作转变为主要做好公共服务。
在广大山区农村,林权改革之前的山林一度是集体经济的最关键的组成部分,如果说分田到户以后,基层组织主要从农业经济管理中退出来,那么,基层组织一直没有从林业经济的管理领域退出来。
客观上而言,林业经济的管理并没有使基层组织束缚于此,相反,林业收入与农业税费的收取一道,成为支撑基层组织日常运行的财政基础。从已有的调查研究来看,在广大的粮食主产区和平原地区的农村,农民负担相对比较重,也是“三农”问题相对比较突出的地方,而山区林区的农民负担却相对比较轻,三农问题也没有那么突出,在这个意义上,长期以来,林业经济为山区和林区农村社会的稳定和发展作出了重大贡献。
林业经济不仅是维持基层组织日常运行的重要经济基础,而且是乡村社会公益事业发展的重要基础。在“三农”问题日益凸显出来的情况下,基层组织必须花费更多的人力物力征收农业税费,因而,提取的“三提五统”中的相当部分,得用于填补农业税费征收过程中的耗损。与此同时,30年来中国农村的发展并没有减慢,相反,以更快的速度启动了现代化过程。在这种情况下,农业税费越来越不能满足农村现代化建设的需要,如此,基层政权只能寻求另外的财政来源。大力发展乡镇企业曾一度被认为是解决乡村社会发展的主要手段,一些地区提出的“消灭空心村”除了具有发展乡村的考量外,还有一个直接的目的在于通过发展集体经济来应付日益严峻的农业税费征收问题,减低农民负担。遗憾的是,绝大多数农村的乡村工业的发展并不成功,反而进一步加重了基层组织的财政压力。而在广大山区,林业是一个重要的资源禀赋,在减少农业税费征收中的耗损及加快乡村社会发展的过程中起到了关键的作用。《意见》中提到,“新中国成立后,特别是改革开放以来,我国集体林业建设取得了较大成效,对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献”,这是符合历史事实的。但是,在快速启动乡村社会现代化却没有外部资源输入的情况下,林业付出了巨大的代价,“林业三定”以来林业资源的流失一部分要归因于产权不明晰所带来的管理失误,而更关键的原因则可能要归咎于集体将林业资源转化成资金和资本以后,投入了农村的基础设施建设之中。
纵观30年来基层组织建设的历史,基层组织虽然从人民公社时代的农业经济管理领域退出来,但是,仍然承担了大量的国家现代化的任务,30年来乡村社会的快速发展,不能不归因于基层组织强有力的组织动员。不过,在大部分地区,这种快速发展是以不断加重农民负担为基础的。在山区农村,集体山林资源成为乡村建设的重要经济基础,因而,林业资源的流失与基层组织的积极行政密切相关。
林权改革并不一定符合基层组织建设的需要
税费改革尤其是免税以后,基层组织从收粮收款中解脱出来,其日常运转不再依托于农业税费征收;与此同时,中央启动了建设社会主义新农村的战略,它标志着农村发展战略的重大转折,开始了以工哺农的时代,乡村现代化建设主要依赖于城市及工业的发展。而进一步的,大多数基层组织通过乡镇改革改变了职能,从积极行政转向搞好公共服务。在后税费时代进行林权改革,在广大山区具有一定的可行性,关键的理由在于基层组织体系发生了很大的改变,已经不承担组织乡村现代化建设的职能了,并且,基层组织的运转也有了财政转移支付的保证,因而,对集体经济的依赖要小得多。不过,必须厘清的事实是,过去30年来,恰恰是因为集体保留了大部分山林的集体统一经营权,在集体的林业经济的支撑下,使得山区的基层组织有了较大的运作空间,从而为地方社会的发展及减缓“三农”问题作出了巨大的贡献。
尽管税费改革以后基层组织不再显示出强烈的积极行政的冲动,尽管税费改革以后我国开始了以工哺农的时代,国家有大量的财政转移用于社会主义新农村建设,但是,这并不意味着集体经济没有存在的必要。实际上,一如近30年来的经验表明,正是因为集体经济的存在,使得一些地区的基层组织有了更大的运作空间,从而为三农问题的解决奠定了良好的基础。
林权改革的实质是把家庭承包经营制从耕地拓展和延伸到林地,换一种表达方式则是把集体统一经营的林地变成农户分散经营,也就是让林业这一集体经济从基层经济组织中剥离出来。这可能符合林业发展的需要,但是,却并不一定符合基层组织建设的需要。可以预见的是,林权改革以后,广大山区的基层组织因为缺乏集体经济的支撑而减少其运作空间,基层组织将变得越来越保守,这有可能同时带来农村公共服务的缺失。
而实际上,即便是从当前社会主义新农村建设的现实来看,集体经济对于建设社会主义新农村有必要性。当前,几乎所有的乡村建设领域,国家都还不可能完全包办,而在几乎所有的新农村建设领域,都强调国家、集体、个人三者共同承担公益事业举办的责任。一旦失去了集体经济的支撑,基层组织在社会主义新农村建设中的作用将难以被寄以厚望。在国家财政转移有限的情况下,缺乏集体经济的基层组织将最终把集体应该承担的举办公益事业的责任转向农民,国家寄希望于一事一议来解决新农村建设中的资金缺额问题,但是,从实践的效果来看,并不理想。当前的基层组织相似于税费改革以前,因缺乏集体经济而陷入运作的困境中。
一如“两田制”的长期存在,集体经济对于基层组织的运作而言,具有极其关键的作用,它在相当大程度上激活了基层组织的活力,且加大了其运作的空间。30年来的农村改革,经历了基层组织直接推动乡村经济发展,承担了过多的发展职能到不断弱化基层组织的职能,并与此同时要求其搞好公共服务的转变,这种转变具有从一个极端走向另一个极端的特征,且就当前的基层组织建设的实践来看,一方面不断弱化基层组织的职能,使得其除了处理日常事务外没有相对宽松的运作空间,另一方面,又要求其不断加强公共服务职能,是一个相互矛盾的政策导向。林权改革实际上延续了弱化基层组织职能的方向。但是,林权改革其实忽视了林业经营管理权与创办乡村工业等经济行为的区别,通过集体财产的所有权所派生出来的经营权获得集体经济收入,从根本上来说是一个保守的经济管理行为,并不会异化基层组织的职能,事实上,客观看待集体林权对基层组织的作用,正面的作用要远远大于负面作用,山区基层政权的恶化的主要原因并不在于拥有集体经济,相反,与平原地区和粮食主产区的基层组织相比,其情况要好得多。
林权改革将动摇村民自治的经济基础
具体到村民自治而言,集体资源和集体经济的存在,充实了村民自治的内容,并激活了村民自治的活力。在众多的山区农村,正是因为集体拥有集体山林的经营权,使得村民选举变得有实质内涵。从众多的村民自治研究来看,集体经济活跃的村庄选举要相对激烈得多,而缺乏集体经济的村庄选举则因为缺少动力而冷漠得多。实际上,正是因为集体拥有对山林的统一经营管理权,使得村民不仅在村民选举时表现出极大的热情,而且,还关注于日常的村庄治理。村民自治的顺利实施并不仅仅在于完备的法律制度的制定,而还在于村委会拥有一定的经济管理职能,集体经济是村民自治的经济基础。
而林权改革的悖论在于,它将试图通过村民自治的方式削弱基层组织的能力,进而动摇村民自治的经济基础。基层组织在林权改革中的利益损害与林业管理部门相比有过之而无不及,这将意味着组织实施这次林权改革的广大山区的基层组织将革自己的命。
在林权改革的过程中,《意见》显示了对村民自治的强大的信任,特别强调《村组法》是林权改革的法律依据之一,把改不改,如何改的权力交给广大农民,并且,在改革的过程中,要坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权。林权改革显然并不担心通过村民自治的方式有可能导致林权改革无法达到既定的目标,出现广大农民并不支持林权改革,仍然主张将林业经营管理权留在基层组织中的情况。从这个意义上,决策层的判断是相当准确的,其主要依据来源于30年来林业收益主要地不惠及农民个体,而主要是惠及林业部门尤其是基层组织,在这种情况下,农民没有理由不支持类似于分田到户的林权改革。必须承认的是,过去30年的林业收益的确在于基层组织,在这种情况下,容易产生两种完全不同的效果:一种可能是集体收益用于公益事业的举办上,整体上提升了村民的福利,这是正面的效果;还有一种可能是集体收益有可能被集体的领导人挪用甚至贪污,惠及的只是少数村民,并没有惠及占绝对多数的广大村民。在村民自治并不完善的情况下,后一种可能是相当普遍的,换言之,过去20余年的村民自治实践,反过来了造成了农民对基层组织的不信任,而这是林权改革的另一个民意基础。
基层组织在林权改革的历史进程中扮演了相当复杂的角色。尽管林权改革前的林业经济构成为集体经济的重要组成部分,维持了山区基层组织的相对有效的运行,但是,不可避免的制度不完善及政策失误却让基层组织担负起了破坏林业资源的罪名,由此造成基层组织成为林权改革首当其冲的利益受损方。税费改革以后,基层组织慢慢改变了原先的运作逻辑,村民自治越来越完善,换言之,在这种情况下,本应是基层组织利用林业经济大展宏图的时候,却在这种时候进行林权改革,基层组织在还没来得及完全改变其职能的情况下,在过去30年形成的负面的民意基础下,丧失了维持和发展集体经济的机会。
必须注意到的是,完善的村民自治实践是林权改革顺利进行的前提,但是,顺利进行的结果是弱化基层组织并动摇村民自治的经济基础;必须防止一些地方村民自治的不完善造成林权改革中出现众多问题,但是,这些问题的出现不太可能是集体利益的维护,更不可能是农民利益的维护,而是少数人利益的维护。因而,无论从哪方面来看,基层组织都将在这次林权改革中丧失完善其自身的绝好机会,尤其对于山区农村而言,还应该充分认识到林权改革在动摇村民自治的经济基础后农村治理有可能出现困境。
不过,结果并不一定这么悲观,《意见》也同时认为,“村集体经济组织可保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理”,这无疑为集体经济的存在保留了一条后路。另外,从现有的生态公益林的管护机制来看,虽然绝大部分管护基金将直接下拨到户,却仍有部分管护基金由基层组织受益。从更好地发挥基层组织的职能,建设社会主义新农村的战略目标来看,当前进行的集体林权改革,在保证家庭承包责任制的主体地位的前提下,所应关注的不在于如何将更多的林地经营权和林木所有权下放到户,而在于如何保证一定比例的山林仍由集体统一经营管理以维持集体经济。
吕德文:重读礼治社会
吕德文 制度性关联的消解及其对乡村社会的影响
吕德文、贺雪峰:中国乡村治理六十年
吕德文 中国研究三十年
吕德文:两田制的意义
吕德文 闽粤赣客家边区的兼业与地方社会