• 本文修改稿发表于《改革内参·综合》2016年第46期(总第1257期)。此为原文

    “虚拟确权”:破解土地细碎化的有益尝试

    ——来自安徽省繁昌县平铺镇的经验

    孙新华

    (华中农业大学社会学系)

    分田到户时,各地农村基本都是按照村庄人口进行平分土地,为了做到公平,承包田基本都是按照土地的肥瘦、远近、水源条件等进行均分,因此每个农户的承包田都有七八上十块,不仅小而且散。这种做法在分田到户初期是有其合理性的,因为当时农民的主要收入来源于土地,他们对土地的细微差别都非常在乎。而随着农业基础设施的改善和现代技术的采用,使田块之间的差别逐渐缩小,且随着务农收入在家庭收入中的相对下降,农户对田块之间的细微差异也相对淡然,这个时候他们最心烦的恰是土地细碎化带来的不便。土地细碎化不仅大大增加了农户的耕作成本,也不利于农业机械等先进技术的采用,亦阻碍了土地流转和规模经营的实现。

    如何实现土地的集中连片经营是广大农户的殷切期盼。但从全国来看,自发的土地流转市场由于交易成本过高而无法有效促进土地的集中利用,而一些地方政府为了发展规模经营确实促进了土地集中流转,但往往是在违背农民意愿的基础上实现的。即在化解土地细碎化和促进土地集中利用中,同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的问题。

    2012年以来,笔者及其所在研究团队对安徽省繁昌县平铺镇进行了为期五年的跟踪调研。通过长期调研发现,平铺镇在充分发挥广大村民、村组和基层政府作用的基础上,通过土地制度创新,探索出了一套有效破解土地细碎化、实现土地集中利用的方法,从而大大减少了生产成本,提高了生产效率,增强了农民的生产积极性,也有利于农业生产经营规模的适当扩大,因此得到了广大农户的热烈欢迎和拥护。繁昌县平铺镇的经验对其他地区也有巨大借鉴意义。

    一、土地细碎化现状与问题

    平铺镇隶属于安徽省芜湖市繁昌县,是该县唯一一个纯农业型乡镇。该镇下辖13个村委会1个居委会,总人口3.16,共9500,其中农村户口占到近95%。平铺镇地处沿江平原与丘陵山区的交错地带,属于长江沿岸典型的半山半圩地形。全镇总面积92平方公里,其中耕地5.8万亩,5万亩、水面 1.6万亩。当地农民历来以务农为生,主要种植水稻,尽管外出务工经商人员不断增多,但农业始终是当地农民的重要收入来源。

    随着外出务工经商人员的增多,平铺镇的农业经营主体主要有两类,一类是自耕种自家承包田的农户,经营规模一般在10亩上下;另一类是流转外出农户承包田的农户,经营规模在230亩左右,我们称之为“中坚农民”。但无论是一般农民还是“中坚农民”都对当地的土地细碎化有很大意见。

    调查中我们了解到,无论是山区还是圩区的农户,他们的承包田都非常细碎化,一般都有七八上十块,而且分散在不同的地方。例如平铺镇山河村杨桥陈村民组的一位老人,只耕种自家承包田约12亩,在土地整理前,这12亩田共由14田组成,平均每块田不到1亩,最小的只有1分左右,而且分散在村民组的各处,耕作起来十分不便。

    一般农民尚且如此,那些流转了其他农户土地的“中坚农民”更甚。平铺村分叉组的强世才除了自家的承包田还种了另外2户的土地,共有26.54亩,但田块却有24块,分布在12个方位。其中最大的一块有2.05亩,最小的一块只有0.16亩,多数都在1亩左右。显然,在农民自发土地流转中田块数量会随着土地面积进行同比增加。强世才对此带来的麻烦深有感触,他说,所有的生产环节都非常麻烦。他以灌溉为例(一般用小水泵从塘或沟里取水),这24块田要在12个地方取水,几乎在每一个地方都要经历架泵、铺水管、放水、收泵和收水管等程序。其他生产环节也有不同程度的麻烦。强世才说,总体来讲如果田块能够集中在一起,至少可以节省50%-60%的劳动量。此外,正是由于田块分散及其带来的麻烦,也使很多中坚农民扩大经营规模受到很大阻碍,因而,当地的中坚农民所经营的面积很少有超过50亩的。

    总之,在平铺镇这种南方低山丘陵地区,土地细碎化对只经营自家承包田的一般农民和流转别人土地的中坚农民都构成了极大限制,他们都希望改变土地细碎化状况,实现土地集中连片经营。

    二、虚拟确权的主要做法与效果

    为了破解土地细碎化、推动土地集中连片利用,2007年以来,当地县乡政府在广泛征求和吸取广大农民和村组意见的基础上,以土地整理为契机,制定了一套虚拟确权方案,从而有效促进了平铺镇的土地集中连片经营。其主要做法如下:

    (一)借助国家土地整理项目,改善农田基础设施。由于当地田块之间存在一定落差且在基础设施方面存在较大差异,因此要实现土地的集中经营就需要改善农田基础设施。当地主要借助国土部门的土地整治项目和财政部门的农业综合开发项目,分批对各村的农田进行平整并对水利设施和田间道路进行修缮,把项目区打造成“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”的标准农田。通过这些措施,不仅合并了田块、改善了基础设施,而且田块之间的差异也基本被抹平,这些都有利于农户对土地进行集中利用。

    (二)在“三权分置”的基础上进行“确权不确地”。土地整理后的首要任务是土地确权工作。当地对土地产权实行“三权分置”,即将土地所有权、承包权和经营权进行分置。其中土地所有权确权到村民小组并勘定地界。土地承包权仍依据二轮延包时的承包关系进行确权,但只确权不确地。具体而言,村民小组将农户在项目区内的实际承包面积,确定为土地承包经营权收益面积,但不确定地块具体位置,并由镇农经站向承包户发放写有承包面积的《耕地权益证明书》,作为土地流转、土地征收等的收益依据。土地经营权由土地的实际经营者享有并与具体地块进行挂钩。通过这些措施,就使地块与土地承包权脱钩而与土地经营权挂钩,从而在保障土地所有者和承包者利益的基础上为经营者进行土地集中利用奠定了基础。

    (三)在两种土地功能分区中同时实现土地集中利用。项目区内的村民小组在小组范围内统计农户的种田意愿。对于那些希望继续耕种承包田的农户,可优先在本小组土地范围内通过抽签确定自己的地块,在这个过程中尽量保证各户和所有农户的地块集中连片。这个区域可称之为“自耕土地功能区”。在这个功能区,土地承包权和经营权基本是合二为一的。本小组另外的相对集中连片的土地即是那些希望将土地流转出去的农户的承包田,这个区域可称之为“流转土地功能区”。在这个功能区,土地承包权和经营权基本是分开的。各个小组有待流转的土地集中在一起由村委会统一对外流转。这样就保障了无论是农户自耕还是对外流转的土地都可实现集中利用。

    (四)根据农户意愿定期进行变动。由于各个农户的种田意愿都处在变动之中,比如有的农户现在希望将土地流转出去,但几年后可能希望收回承包田自己耕种,反之亦然。这就要求以上制度规定具有一定的灵活性。为此,平铺镇的土地流转期限一般规定在5-8年。在土地流转到期后,各个小组再重新根据农户意愿确定“自耕土地功能区”和“流转土地功能区”。这就很好地满足了各类农户在不同时期的不同需求。

    通过以上措施,在平铺镇的土地整理项目区,无论是经营自家承包田的一般农民,还是流转其他农户土地的中坚农民和家庭农场,都实现了土地的集中利用。经营自家承包田的农户一般只有1-2块土地,每块土地小者3-5亩,大者5-8亩,而那些流转其他农户土地的规模经营主体也可从村委会流转到集中连片的土地,产生了良好的经济效益和社会效益。在经济效益上,土地的集中连片经营不仅提高了农业生产效率,而且有利于适度规模经营和农业机械化的发展。在社会效益上,国家土地整理项目的价值得到更加充分的显现,从而提高了农民的生产积极性,增强了广大农民对国家的认同。

    三、平铺经验的主要启示

    在市场和政府破解土地细碎化时都双双失灵的情况下,繁昌县平铺镇的经验具有巨大的现实意义,对于其他地区也会有启发意义。我们认为,平铺经验的核心在于在充分尊重大多数农户意愿的基础上充分发挥广大农民、村组组织和基层政府的能动性和积极性;在充分尊重农户土地承包权的基础上也要充分尊重村集体的土地所有权和农业经营者的土地经营权,即在“三权分置”的基础上实现“三权制衡”。

    (一)农民主体+村组中坚+政府保障

    在平铺镇破解土地细碎化的过程中,广大农户、村组组织和基层政府都发挥了至关重要的作用。首先,作为土地具体承包者的农户发挥了主体作用。尽管大部分农户没有直接参与到虚拟确权的制度设计中,但是这一制度设计必须得到项目区三分之二以上的农户的同意方可实施;而且在土地功能区的划定和土地流转中都充分尊重了各类农户的意愿,并根据他们的意愿进行定期调整。这都较好地体现了农户的主体地位,保障了各类农户的正当利益。当然,其中肯定有少数农户反对这项制度。现实中的任何改革都会触及一部分人的利益,但只要得到大多数人的支持就是一项好的改革。其次,村组组织发挥了中坚作用。要完成虚拟确权,必然要求作为土地所有者的村民小组对现有土地承包权和经营权与地块的关系作出调整。而要实现所有农业经营主体都实现土地的集中连片经营,也需要村组组织进行组织和协调并在土地集中流转中发挥中介作用,从而降低了纯粹市场交易中存在的过高交易成本。最后,基层政府发挥了保障作用。在平铺镇虚拟确权和土地流转制度的制定和实施中,县乡政府都发挥了组织、引导和保障作用。因此,在防止基层政府过度干预的同时也要激励其提供应有的服务和进行相应的引导。

    (二)“三权分置”+“三权制衡”

    无疑,中央提出的“三权分置”较之于土地所有权和承包经营权的“两权分置”有很大进步。但仅仅强调“三权分置”而不在三权之间形成制衡是无益于破解土地细碎化的。现在全国进行的土地确权工作中,普遍的做法是将土地承包权确权确地,并明确各个田块的四至。这进一步强化了土地承包权的物权化倾向,也进一步降低了作为土地所有者的村组对地块进行调整的可能性。其结果是进一步固化了各地农村普遍存在的土地细碎化格局,使各种规模的农业经营主体都很难实现土地的集中连片经营。平铺镇的经验启示我们,要化解土地细碎化难题,必须对土地承包权和经营权相对于地块的对应关系作出调整,将土地承包权与地块挂钩转变为土地经营权与地块挂钩。而要做到这一点,就需要赋予作为土地所有者的村组组织在尊重现有承包关系和多数承包户意愿的基础上进行调整地块的权利,并通过虚拟确权和土地功能分区实现小生产者和规模经营主体都可进行土地的集中连片经营。这种做法改变了一味强化土地承包权的倾向,并在土地所有权、承包权和经营权之间实现良性的制衡,从而可以有效促进土地集中连片利用。而且,这一做法充分尊重了土地二轮延包以来的承包关系,与中央强调的土地承包关系长久不变的精神是一致的。

     

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