唐健：“人地钱”挂钩需要土地政策有力支撑

今年两会期间，关于推进新型城镇化，李克强总理在政府工作报告中指出要“建立健全‘人地钱’挂钩政策”。先前见诸《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的“人地钱”挂钩，再次被“提名”。

何谓“人地钱”挂钩？即通过“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩”，实现进城落户的“人”和“地”“钱”三者的关联。

“前事不忘，后事之师。”其实，“人地钱”挂钩并非横空出世，而是经历了从“地地挂钩”——“人地挂钩”——“人地钱”挂钩这样一种演变。“地地挂钩”，就是我们所熟悉的城乡建设用地增减挂钩。而“人地挂钩”则是基于“地地挂钩”又增添了“人”的考量，不但让“土地”进城，也让土地上的“人”进城。可以说，“地地挂钩”和“人地挂钩”称得上是如今“人地钱”挂钩的“前事之师”。三者，都是近年来我们为更好地推动新型城镇化、促进城乡统筹发展所作的探索。

“土地城镇化”快于“人口城镇化”，农民进城落户速度远小于城镇建设用地扩张的速度，这是我国城镇化过去三十多年进程中存在的主要问题。“十三五”期间，要让新型城镇化运行在健康的轨道上，我们就得尽快扭转这种趋势，弥补“人口城镇化”速度低的短板，让 “人、地、钱”得以优化配置。

但光讲速度是不够的。正如“十三五”规划所强调的要更加注重经济增长的质量和效益那样，城镇化同样得注重提质增效，不能“捡了芝麻丢了西瓜”。“人地钱”挂钩，其目的在于缩小城乡收入差距、帮助农村贫困人口尽快脱贫、整体改善生态环境质量等等，而这其中很关键的一点是要让农民有更多的获得感。换而言之，即在加快农民工融入城镇进程的同时，为他们能够享受到与城镇“原住民”均等的公共服务提供保障和支撑。这既可以有效保障公民基本权益的平等，又有利于社会稳定与和谐，减少和避免不必要的社会矛盾。

再回过头看，“人地挂钩”是“地地挂钩”的延伸和拓展。“人地挂钩”的核心是“人往城转，地随人走，钱从地出”。“人往城转”，强调的是农民进城到城镇落户；“地随人走”，是指人口进城后，土地的功能随之转移，城镇建设用地规模增加，农村建设用地规模减少；“钱从地出”，指通过增减挂钩形成的指标交易获得资金返还农村，实现取之于土、用之于农。此外，国土资源部于今年2月出台的《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，要求按照“钱随人走、同等受益”的原则分配和使用结余指标交易价款，对集中安置的，可将增减挂钩收益返还集体经济组织，由村民自主安排用于新居和基础设施建设等；对分散安置的，可以货币形式足额将增减挂钩收益返还当事农户。

其实，这些已经暗含了“人、地、钱”三者的挂钩。此次，国家从财政转移支付和财政投资角度明确“人地钱”挂钩，则是显化了这一关系，从“收支两条线”的角度规范了操作程序。

但是，要建立健全“人地钱”挂钩政策，土地政策还需在国家层面谋求突破。当前，“地地挂钩”的结余指标，除了支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的可以在省域范围统一使用外，一般只能在县域范围内使用。但是，人口的流动并不仅局限于县，会跨县、跨省，尤其是朝着北上广、长三角、珠三角聚集。这一矛盾该如何协调？是否可以用财政资金安排跨省流动的农民工进城落户所需的建设用地空间及资金？此外，当农民不愿进城，怎么办？经济下行，新增建设用地需求减弱时，怎么办？挂钩过程中，指标落不了地、资金难以收回，又该怎么办？

方程已有，最优解何在？我们需要一场有质量的深透讨论，烛照问题的方方面面，让“人地钱”挂钩早日照进现实。