走出“增人不增地、减人不减地”的困惑
江苏省泰州市姜堰区淤溪镇人大副主席 徐水勇
自 《中华人民共和国土地承包法》对农村土地承包关系相对固定后,中央又连续两年以一号文件的形式对农村土地承包政策进行了强调和重申,形成了自二轮土地延包 后农村土地“增人不增地、减人不减地”的基本政策。这对于调动农民的种粮积极性,增加农民收入起了很大的作用。但是,也存在一些不容忽视的问题。根据农村 工作了解的实际情况,笔者认为当前农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的政策应当进行调整。
一、案例分析
姜堰市淤溪镇里溪村十一组的村民吴某某,多次到镇里反映,并写报告要求对该组的责任田进行调整,原因是2001年以前该组一直是三年一次进行了责任田小调整,在2001年责任田小调整时,他家的两个女儿刚好出嫁了,而小儿子还没有娶妻,因是超生子,按1983年的土地承包合同,要到18岁方能分到责任田,2001年他家调出了两个女儿的责任田,而其儿子年满18岁 了,因出田人数少、进田人数多,平摊下来,其儿子只进到半份责任田,而到现在,其儿子又到了结婚生子之际,因此,吴坚决要求该组进行责任田调整,而镇部门 的答复是按照《农村土地承包法》第四条:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第二十七条:“承包期内,发包方不得调整承包地。 承 包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三 分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定”的规定, 是不能进行责任制调整,如确要调整,需按规定即全组三分之二村民同意并报批方能进行调整。该事件虽然经工作人员调解,吴某调整责任田一事未能经该组村民群众大会通过。
这 个事件之后,我们到那里去调查,我问当地的有关部门有多少人没有土地?他们说,就全镇来说,四万人口有近三千人按照注册是没有土地的。然后我就问村长,你 觉得没有土地有什么影响?他说,大概有百分之三的人由于没有土地生活比较困难,主要是一些儿子比较多的人。如果一家有三个儿子,那就比较惨,三个儿子娶三 个老婆,然后每个人再生两个子女,人多地少就是必然的。我到土地最少的一家里去了解,他们家四口人只有四分地,为什么呢?因为当时分田的时候他还是个小伙 子,还没有结婚,结果他娶了老婆生了两个孩子,所以他家还是四分地。我说,你为什么不出去打工呢?他说,我不能出去打工,我父母年迈,老婆有病,我如果出 去了我的两个孩子教育就没办法了;我的希望就是让我的两个孩子学出来,如果我出去打工了,两个孩子的教育就成问题了。他家只有四分地,根本养不活他们四口 人,没办法只能在村子里打点零工,生活非常困难。反过来,我们又到一家,这家里的老人是退休职工,我不知道为什么他还有土地,他所有的孩子都在外面就业, 他大概有四亩土地,对他来说,他的退休工资已经很高了,他根本不依靠土地来生活。像这样的由于土地持有不均所导致的差距实际上已经很大了。
二、 “增人不增地、减人不减地”已成为社会问题引发一系列问题和矛盾
突出表现在以下几个方面:
一是显失社会公平: 当 目前的“增人不增地、减人不减地”的农村土地承包政策执行三十年后,有的农户由于人口的减少,人均耕地面积将增多,反之,有的农户由于人口的增加,人均耕 地面积将减少,就会逐步形成“有人无地种”和“有地无人种”的局面。土地这种重要的公共资源分配将显失公正。笔者调查发现,在这五年的时间里,里溪村十一 组总人口因出生、迁进等原因增加了12.94%,无地人口却增加了80.48%,户人均耕地面积低于组人均耕地面积的农户增加了18户,增加了94.73%,占总户数的比例也从27%增加到53%,土地资源的分配明显不公。究其原因,在于那些死亡、迁出的人没有退出土地,从而出现了一户农民3口人种8份地和8口人种3份地的情况。
二是严重浪费土地:正是由于有些有田的人不想种田,导致抛荒现象时有发生,特别是在取消农业税,粮食实行“直补”后,有田人土地流转的积极性不高,即便有流转也是短期行为,导致种田的人,不想过多役入,用于土地改良,也会导致土地质量下降。
三是公益事业推进难:一方面由于““增人不增地”,人均占地相对减少,想种田的人,遇有造路等公益事业,谁都不愿出土地,另一方面由于“减人不减地”,有田不种的人,由于耕地直补等利益,再加上这些人往往是长期在外,导致乡情淡泊,公益事业与已无关,也不愿意出土地,造成公益事业推进被动。
四是引发了社会矛盾和冲突: 主要是土地收益分配,目前粮食直补,土地征用,土地入股分红的收益越来越高,“增人不增地、减人不减地”导致利益冲突,同样是村民,二轮土地承包后出生的 人却享受不到“国民待遇”,特别是有田不种的人,往往是收入较高的人,不用劳动可能还会从越来越高的土地收益中获得更多的财富,拉大贫富差距,影响社会和 谐。
五是成为农村工作“烫手山芋”:由于土地和人口的不对称,增加了基层工作的难度,除了上面所陈述的公益事业,土地直接收益外,一些集体盈余再分配的依据很难统一,田多的户提倡按田分,人多的户提倡按人分,各执一词。
六是潜在隐患大:随着社会就业形势的日益严峻,二轮土地承包后没有土地的人,可能面临创业返乡的问题,返乡后没有固定工作,又没有耕地可种,收入来源就成问题,增加了许多不确定性和不稳定性因素。
“增人不增地、减人不减地”,已经严重阻碍了农村生产力发展,造成土地资源配置的极大不合理。
三、主要原因
我 国经过多年的改革开放,国民经济得到了迅猛发展,综合国力不断增强,国家财政收入逐年增长,随着农村税费改革政策的不断深入推进,延续几千年的皇粮税赋被 取消,广大农民欢欣鼓舞,种粮直补、良种补贴、农资综合补贴、退耕还林补贴、农机具补贴等强农惠农政策进一步调动了广大农民的种田积极性,农民由90年 代的种粮赔钱到如今的种地赚钱,从不愿种地到抢着种地,随着家电下乡、汽车下乡等刺激经济增长的政策不断推出,农村养老保险、新型农村合作医疗以及新农村 建设步伐的不断加快,广大农民逐步由轻农弃农到真正有了当家作主的感觉,作为许多农民立足之本的土地,越来越被农民重视,当成自己的命根子。因此,农村形 势和时代背景较以往有了较大的变化,加之农民群众的认识和政策法律水平不断提高,农村土地问题日益凸显,矛盾隐患和现实纠纷不断暴露,进一步做好农村土地 承包工作意义尤为重要,目前农村土地承包工作主要存在以下问题。
(一)由于农户家庭人口状况发生变化造成农村人地矛盾突出,影响了农村土地承包关系的稳定。 由 于农村人口状况不断发生变化,二轮延包时上级政策允许农村土地实行“大稳定小调整”。由于农户家庭的人口增加和人口减少,一些村民组根据村民意愿,适时对 农村土地进行了调整,当时农村人地矛盾问题虽不突出但确实存在。《农村土地承包法》实施后,在承包期内法律明确要求不能对土地进行调整,许多农民群众由于 认识问题,认为增人应该增地,人口减少应当减少土地,而一些农户由于部分家庭成员死亡、迁移、就业等原因造成人口减少,不愿退还本集体经济组织人口减少那 部分土地,就以法律为借口拒不退还;一些家庭新增加部分成员,要求及时分到土地,许多村民组没有机动地,无法解决新增加人口的土地,这样就产生了人地矛 盾,引发了许多不安定因素,因土地而发生上访等现象时有发生。根据初步统计,11年间约有70%以上的农户家庭人口状况发生了改变,农民计较的或者说看重的是所谓的公平,人口增加就应该增加土地,人口减少就应该较少土地,要不然就认为不公平,甚至说是死人与活人争地,因此科学合理解决农村人地矛盾是不容回避的现实问题,必须加以妥善解决。
(二)农村集体经济组织成员身份界定不清,引起矛盾纠纷不断出现。 农 村税费改革后,种地已经不再是赔钱的买卖,许多人的目光开始盯向土地,一些地方已经到了一地难求的地步,一部分人纷纷把户口迁移到农村,另一些人本应当迁 走户口,但由于占有土地就有潜在的或者现实的经济利益,形成不该迁来的户口也迁到了农村,该迁走的户口仍不迁走,继续保留在原居住地。如从一个地方到另一 个地方的家族式人口迁移,大学生毕业后找到了工作岗位,甚至是当上了国家工作人员仍分有土地,义务兵转志愿兵长期在部队服役仍然要求分地,出嫁的妇女长时 间户口不迁走,一些退休的老人从城市迁到自己农村老家等许多现象,加剧了农村人地矛盾,由于现行的政策法律法规对农村集体经济组织成员身份界定不清楚,引 发了许多矛盾纠纷。
(三)随意改变土地农业用途,侵犯了农户的承包经营权。由于土地资源具有有限性和不可再生性,以及许多地方政府不科学的政绩观,片面追求GDP增 长,建设形象工程,大上非农产业,不具备条件创造条件也要上,建设形象工程、招商引资、建设工业园区等都离不开土地,由于国家土地政策十分严格,按照正常 的审批程序难以满足各级政府的胃口,因此非法占用土地在所难免,于是便采取以租代征、先用后征、化整为零进行征用等策略占用土地,也有的地方以土地流转为 名进行强制流转,擅自改变土地的农业用途,侵犯农户的土地承包经营权,《土地管理法》和《土地承包法》被束之高阁,有关部门奈何不得,农户更没有办法维护 自身的合法权益。
(四)法律规定落后于实践发展,阻碍了农村土地问题的解决。农村土地承包期三十年不变以及“增人不增地,减人不减地”都是中国关于农村土地的基本政策。早在1995年国务院转发的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中就明确规定:“提倡在承包期内实行‘增人不增地,减人不减地’。‘增人不增地,减人不减地’有利于稳定农村土地承包关系,巩固家庭联产承包责任制,各地应积极提倡。”而在全国人大常委会于2002年8月29日 通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中又进一步规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之 间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人 民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”从而将“增人不增地,减人不减地”的政策上升为法律。但是,在调查中,我们发现 这一“增人不增地,减人不减地”的法律、政策并不受欢迎,农民普遍认为应该随着家庭人口的变动小规模地调整土地,否则会出现有的家庭人口数量与土地数量严 重不协调的情况,从而产生一些不必要的矛盾。而且我们发现这一法律、政策不受欢迎的情况在其他地区也存在。因此可以说这是一个具有普遍性的问题。在实践 中,一些农村的做法是每五年依据家庭人口的变动进行一次微调,在人口变少和人口增加的家庭之间进行土地的协调变动,从而缓解人地之间的紧张关系。但是这一 做法是明显违背《中华人民共和国农村土地承包法》,可完全不调整又会引起农民的普遍不满。因此《农村土地承包法》关于此问题的规定已经严重滞后于农村现实 的发展,不利于农村的稳定和土地问题的解决。然而,问题并不止于此。实际上,中共中央和国务院在1984年发布的一号文件中曾规定:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整。”1997年中办发第16号 文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》再一次规定:“今后解决人地关系的矛盾,可按‘大稳定、小调整’的原则 在农户之间进行个别调整。”而且详细规定了调整必须遵循的原则:“‘大稳定、小调整’是指在坚持上述第二条原则的前提下,根据实际需要,在个别农户之间小 范围适当调整。做好‘小调整’工作还应坚持以下几条原则:一是‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;二是不得利用‘小调 整’提高承包费,增加农民负担;三是‘小调整’的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管 部门审批;四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地”,但是这两个中央的政策性文件是显然违背《农村土地承包法》因而应 该是无效的。法律和政策之间的矛盾使得各地农村无所适从,而违法的政策却因为在现实中更适应农户的需求从而得到更多农民的支持。
当初制定“增人不增地,减人不减地”的政策是为了稳定农村土地承包关系,防止“土地承包三十年不变”这一政策被架空。但是,发展到现在,“增人不增地,减人不减地”已脱离了农村的实际。,
(五)《农村土地承包法》中有矛盾、疏漏之处
1、关于农村土地承包权是否应当调整规定有矛盾:农村土地承包法第五条规定了“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”及“ 任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”但是又在 第二十七条第一款明确规定:承包期内,发包方不得调整承包地。试问:没有土地承包权的适当调整,何谈农村经济组织成员承包权的保障?新增人口要承包土地,土地从哪里来? 第二十八条虽然规定:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地; (二)通过依法开垦等方式增加的; (三) 承包方依法、自愿交回的。”但是前两项是有限的、没有灵活性的土地来源,新增人口是一个不断产生的现象,如果没有“源头活水”——有增有减的动态来源,总 有一日这些土地会处理完,更何况很多的村组根本就没有这两项土地可处理,因此只有第三项是可靠的土地来源。但是如果没有定期、可靠的土地承包权调整机制, 又有谁“依法、自愿”交回承包的土地?
2、关于农村承包土地的调整程序有漏洞: 然后我们来探讨一下土地承包调整的情形以及方式,在土地承包法中是怎么规定的:第二十七条第二款:“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别 农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和 县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”这一款规定特殊情形下可以进行土地承包权的调整。调整的程序和前提是“必 须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,……”这种方式,看似“民主”,但是实际操作中就会产生问题:试想一 下,如果我是出田户如果不愿出田,我作为本集体经济组织中的一员,我会不考虑自己的利益而同意进行责任制的调整吗?同样进田户也是同一个理,这样这个看似 民主的程序,就变成了一个集体经济组织的进田户与出田户的数量对比。既然是这样,这个“民主”的程序就不民主了。其实我们都知道,作为参加比赛的竞技者, 是不能做裁判员的,同理,作为当事人的出田户或者进田户,是利益相关人,按照法律的回避制度,应当不能作为裁判的。如果是对外的问题,如第四十八条规 定:“ 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。” 却是可行的。因此应当如此理解“承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”这句话,原来签订的承包合同约定,是全集体经济组织成员的真实意识表示,如果约定按期调整责任田的,应当无需经由村民再次表决通过。从而应当认为:“如果承包合同中约定按期调整的,可以进行调整。
四、建议
(一)继续稳定家庭联产承包责任制。农村土地家庭联联产承包责任制是符合农业实际的,是有利于农民增收和农村稳定的,应该予以维护。
(二)规范“小调整”的具体做法。在土地承包期三十年不变的前提下确定“大稳定,小调整”, 并将1997年中办发第16号文件中“小调整”应遵循的原则写入法律,规范“小调整”的具体做法。允许在一定时间一定范围内对农村土地承包关系有所调整,摒弃三十年“增人不增地,减人不减地”的土地承包政策。从而适应农村当前发展的需要,有效化解人地矛盾,保证农村稳定可考虑以下条款:
1、允许由各村或生产组村民讨论,决定是否需要五年进行一次调整,如果各村或生产组村民同意约定按期调整责任田,届时无需经由村民再次表决通过;
2、对于下列情况之一的,可以要求退出承包土地:
① 死亡的;
② 大中专毕业参加工作,且参加了养老保险的;
③ 外出打工经商造成土地荒芜,经劝告不予纠正的;
④ 因结婚或其他原因迁出本村或本社,不在本村或本社生活的。
3、对于按照计划生育政策应该分配土地的和从本村或本组以外迁入的在本村或本组生活的农村人口可以分配土地;
4、如果在二轮土地延包后每隔五年,各村或生产组集体讨论需要调整土地的。对于应该退出的应要求退出承包地,进退土地必须整份进退,不允许打乱重来搞平均分配。如果应该承包土地的人多于应退的,按时间先后顺序承包。
5、各社设立农地保障费。所谓农地保障费,是指根据农地的社会保障功能,由各生产组村民讨论决定,每份田地可以折合的现金数。
6、如果应退农户需要继续承包应退土地的,应该向应进农户支付农地保障费。
(三)对社会保障功能弱、且由于承包期短可能导致掠夺性经营的土地(成片林)等应该执行“生不补,死不退”的承包政策。
(四)大力发展农村工商业,转移农村剩余劳动力,抓好计划生育,缓解人地矛盾。
(五) 设立国家补偿制度。小调整中,人口增加和减少常常并不平衡,增加的人口往往需要“排队”等候相应的人口减少,才能取得份地。这样时间一长,小调整就无法跟 上利益结构的变化,在承包期限内农户家庭新增人口一定时间未获得土地的,建议由国家给予适当的补偿,建立合理的利益补偿机制,妥善解决农村人地矛盾问题, 从而确保农村社会大局实现和谐稳定发展。