公私关系与互动:发现不一样的国家政权建设
——评《公私定律》
邢成举[1]
(北京市农村经济研究中心,北京 西城,100029)
摘要:公私关系和互动的视角下的国家政权建设研究,让我们发现了国家政权建设研究不曾发现的内容,而这恰恰构成了国家政权建设的底层逻辑。国家政权建设并非是单向度的权力渗透,而是伴随着与基层社会权力与结构,还有民众社会行动的复杂互动。当国家政权建设藐视基层社会的时候,国家政权建设就会受阻;而对基层社会中组织结构与文化网络的借助则会让政权建设更加顺利。而所有的这些都可以归结为公私观念所折射的国家政权建设的公私定律,即只有将国家政权建设建基于能够获得“自己人认同”的单位之上,国家政权建设才算找到了正确道路。当然,区域差异和历史阶段的变迁也要求我们辩证地看待公私定律的应用性价值。
关键词:公私观念,国家政权建设,关系与互动,公私定律
由赵晓峰的博士论文改编出版的《公私定律——村庄视域中的国家政权建设》是一部从村庄角度对国家政权建设进行解剖和反思的力作。从著作的内容看,其涉及的主题和讨论的话题非常多,想要深入领域作者的学术发现并不是短时间的事情。在本文当中,笔者也仅能够就作者论述的核心论题,谈谈自己的理解和认识。当我们很多关于国家政权建设的研究都关注宏大叙事和庞大结构时,很少有人会从微观结构和微观叙事出发来展现国家政权建设的另一面。国家政权建设最终是要落实到村庄的层面,所以在村庄内做国家政权建设的研究确实是抓住了一个关键。那么什么是公私定律呢?“公私定律就是指只要农民认同的‘大私’单位仍然存在,农民的‘自己人认同’意识没有完全消失,国家就必须将最基层的治理主体建立在最能够整合和利用‘大私’单位内部资源的基础之上,使国家与农民、普遍主义逻辑与特殊主义逻辑能够衔接起来。否则,政权建设就极有可能因为缺乏实施的社会基础而走弯路。”[2]公私定律是作者研究的最大发现,这个发现是客观存在的,但是却没有人去认真琢磨和研究,也更少有人敢以“定律”的方式命名自己的研究发现。而这也确实道出了国家政权建设的真谛,国家政权建设希望达成的是社会个体对抽象国家和实体政府的忠诚与信任,而唯有打破一己之私和一家之私,才能够建立起对公的认同和维护。
公私关系下的国家政权建设——一个重要论题的出现
在研究开始之初,作者在追问一个问题:“在中国现代化的进程中,高度公共化的国家与高度私人化的农民如何对接,是个颇为值得研究的问题。”[3]其实,中国农民的私人化是一个一直都被批判的问题,但是实际上,农民的私人化是对自身安全的一种策略应用,更是对传统以来平民不涉足政治的一种恪守。晏阳初就曾经认为,中国当时的大问题就是“愚、贫、弱、私”,进而开展了平民教育运动,但是其结果并不理想。而经历了社会主义革命之后,我们才发现上述的问题得到了一定程度的改变。而杜赞奇意义上的“国家政权建设内卷化”也是社会主义革命之后才得以停止。那么为什么在民国时期或者说是国民党执政时期没能完成国家政权建设呢?如果使用作者的研究成果来分析的话,其关键就在于没有把握好公私定律,没有处理好公私的平衡关系。“当民国政府通过国家权力的渗透进入乡村社会的时候,中国的农民仍然生活在以宗族为底蕴的自然村落了,他们的生命意义仍然归属于宗族、自然村落,而不是民族国家。”[4]这个时期,基层实行的保甲制度其实与农民的认同单位是存在错位的,而也正是这种错位导致了公共机构的权力渗透只是完成了形式层面的工作,而没有能够改变基层社会的实质。
在贺雪峰看来,“小公”与“大私”在村庄层面形成了相当有趣的错综复杂的关系。这种关系会极大地影响村庄治理的效果,也极大地影响国家政策在村庄层面实施的效果。[5]从村庄治理和国家政策实施的角度讲,我们可以更具体地理解公私关系对治理和政策实施所具有的重要影响。而我们同时也可以讲,“小公”与“大私”的良好关系,也是国家政权建设得以实现的重要基础。在作者的界定中,小公是指经过国家授权的最基层的治理主体,其合法性来源于国家。大私是指,超越单个农民及其家庭的获得农民认同并可以动员农民行动的单位,在其研究中,自然村就是大私的单位。从建国之初到现在,我们会发现,每当“小公”与“大私”的单位和范围一致的时候,基层治理就会取得相对善治的局面,而当“小公”与“大私”的错落越远时,基层治理就越容易陷入困境。基层治理的情况是国家政权建设在基层的一个缩影,有效的基层治理将意味着国家政权建设的有效性和正当性。在税费改革之后,不少省份都取消了村民小组长,同时也进行了合村并组的工作,这项工作带来的一个结果就是“小公”的范围日益扩大,而“大私”则在人们的社会心理和文化层面保持着相对稳定的范围,即宗族、自然村的范围。这种改革导致的结果就是贺雪峰所提到的“乡村治理内卷化”。[6]而笔者近期在一些省市的调查也发现,当前乡村两级组织的羸弱已经到了让人吃惊的地步。基层治理的恶化导致地方黑灰势力崛起,他们不仅侵占公共利益,同时也正在想方设法登上村庄的政治舞台。与此同时,基层治理的混乱,也导致了中国乡村出现了空前的伦理危机。[7]如果说,基层治理出现问题意味着基层政权建设没有完成的话,那整体地说,国家政权建设就仍是一个需要完成的任务。
结构与行动互动关系中的国家政权建设
通过对建国以来国家政权建设的历时态研究,作者通过“小公”与“大私”,“大公”与“小私”之间的辩证与互动关系向我们展示了国家政权建设的得失及其动态调整。所谓读史可以明智,其实读这部著作,我们就获得了治理国家和政权建设的智慧。不过遗憾的是,很多人并没有能够对建国以来的政权建设历史进行仔细的思考和琢磨,因而在当下的基层治理中就出现了很多的怪象和乱象。这也告诉我们,真正的国家政权建设,不是政府的单方面行动,而是需要与基层社会进行调试和对接的;任何无视地方社会的国家政权建设都将是隐藏失败的。公与私是完全交织在一起的,严格的区分反而会让彼此都受到伤害,而这也是作者提醒我们要注意的。
就像我们理解农民的行动逻辑,需要在国家和村庄的双重框架下思考和分析一样。对国家政权建设的理解,也需要通过自上而下和自下而上的分析视角的结合。乡村社会并不是国家政权建设的被动客体,其是有主体性和自主性的,这对于有宗族的村庄就更是如此了。杜赞奇在对国家政权建设的研究中重点强调了对权力的文化网络的利用,而其中心的关注点在国家权力对乡村社会的渗透和控制上,其并没有使用互动和互构的视角来理解中国政权建设,这也是美中不足的。而作者以上下结合的视角具体地呈现出了国家政权建设过程中乡村社会的能动性与主体性一面。也正是因为研究接触地面,作者针对国家政权建设给出的建议也是具体而可行的,“政权建设的基本路径应是将最基层的治理主体建基于最能够整合农民‘自己人认同’仪式的‘大私’单位之上,将农民认同的村庄内生权威合法化为正式的体制性权威”。[8]国家政权建设若是背离了这一路径,就必然会带来基层治理的困境,也导致国家政权建设的挫折。当然,要遵循这一路径是有前提条件的,那就是在农民的意识中还存在“大私”这样的认同单位。
建国以来国家政权建设过程的再回顾
从20世纪的历史看,其前半叶所遵循的国家政权建设路径是“立大公,破大私,抑小农”[9]而为了完成这个时期的建设目标,也为了确立国家权威并巩固新生政权,土地改革运动随即开始。土地改革运动的政治性目标是远远超越其经济性的,其最直接的效果是改变了农村土地的不均等占有状况,同时也改变了农村的阶层与阶级结构。也就是如作者所讲的,“土地改革运动打破了村庄内部的社会结构网络,颠覆了乡村社会传统的秩序机制,从政治上建立起农民对当和新中国的高度认同。”[10]这场运动虽然消解了宗族的实体形式,但是却并没有让乡村传统文化和宗族意识等消失,农民对大私的追求并没有很大程度上减少。为了借用这种宗族的意识和文化网络,生产队成为了基层治理最基层的单位,从而实现了治理单位与认同单位的统一。按道理说,这种治理单位和认同单位的统一应该是要产生极高效率和善治结果的,但事实上并非如此。生产队虽然同是具备了农民自发的认同和权威,还有国家赋予的体制性位置,但是生产队却承担着国家下达的各项行政、政治与经济任务,其要成为实现国家意志的工具。这就导致生产队的内在认同与国家外生性位置与期望发生了冲突。当“大私”与“小公”的目标发生冲突的时候,社队干部就要处理好这两者的关系。当两者关系无法良好处理的话,基层干部就十分为难,他们或者辞职或是被撤职。总之,在人民公社时期,农民对于“大私”与“小公”的认识仍是塑造地方社会秩序的重要因素。而作者这里的研究其实也让我们联想到了学界关于人民公社时期生产效率不高的批评。其实现在看来,单纯从人民公社制度本身进行批评是不对的,因为这些研究者并没有看到地方社会的自我形塑性,没有看到行动与结构的反制,也没有看到地方社会的文化网络对新生制度的制约。作者的研究为我们重新理解人民公社制度的历史命运提供了新的材料和视角,这是很珍贵的。
在人民公社制度之后,家庭联产承包责任制成为了中国农村的基本经营制度。与经营制度相适应,村社集体的权力结构和形式也发生了变化。“队委会被取消,生产队一级仅仅保留了村民小组长一职,村社集体权力结构的主体上移到生产队及后来的村委会一级,农村最基层的治理单位逐渐脱离了农民认同的‘自己人单位’。”[11]集体权力行使主体在结构层面的上移使得更低层级的“自己人认同”获得了发展空间和恢复的土壤,正式治理与非正式治理同时进行,国家政权建设在乡村社会出现了新的变化。如果说,人民公社制度失败的部分原因是制度设计本身的话,那么人民内心“大私”欲望的不断膨胀以及生产队之间经济分化的加剧等,都是导致人民公社制度失败的重要原因。在市场机制不断深入的情况下,中国农村的宗族或是宗族意识出现了两种情况,一类村庄内的宗族组织和宗族文化等都得到了复兴,宗族权威也成为基层社会自己人治理的重要力量;而在另一类农村,在市场的作用下,其宗族组织更加衰弱,其宗族文化也不断流失,宗族代表在基层社会治理中丧失了权威。即使是在宗族结构和宗族文化网络得到复兴的村庄,农民的行动依据也发生了变化,农民的权力意识和对经济的追求逐渐突显。在宗族尽管复兴而无法参与“公”领域事务处理的时候,村组干部成为基层社会治理的绝对主体。不过,即使是宗族权威受邀而参与公共事务的处理,他们也会表现出选择性的特征。“宗族性权威对于‘自己人单位’里发生的纠纷已经不再是全面介入了,而是有意识地先甄别,再进行‘选择性治理’。”[12]但是宗族权威从个体事务处理上的退出并不是宗族权威的完全消失,相对地,宗族权威在涉及认同单位整体层面的事务时则坚持个体服从整体,坚决维护整体利益。这或许正是,新时代下,宗族权威对自己行动与事务参与的调试,这种调试更有利于维护宗族的权威和影响力。尽管在新时代,宗族治理出现了转向并遇到挑战,但是这种治理仍在延续,国家政权建设的基层实践仍然必须重视对本土资源的利用和锻造。作者调查的农村地区,宗族尽管经历市场的离散,但其所树立的“大私观”并没有彻底消失,其作用下,农民个体的私欲并没有得到无制约的表达,农民在公共道德和规范的约束下追求个体利益。
在家庭联产承包责任制实施直到税费改革之前的这段时间,村社集体权力才是基层治理的最主要权力。村社集体权力的上移意味着最基层的治理单位都已经超越了农民最基本的自己人认同的单位范围,也就是说村社集体权力的行使将会缺乏内生权威。从村干部干部收取税费的主要手段看,其由最初的“秤子,绳子和本子”转变为“酒瓶子,脸面子和嘴皮子”,即村干部要完成税费征收越来越依靠非正式治理的规则,也就是自己人治理的方式。非正式治理的运作在短期内确实完成了国家下达的任务,但是长期看,这却让社区内的公平观和正义观出现了紊乱。因为新时期的权力结构具有法定赋予和内生认同的两重色彩,所以基层治理者必须顾及自己人单位的利益。但是权力运作的结果是自己人“吃亏”。“随着国家基础权力建设的深入,村社集体权力逐渐丧失了从‘自己人单位’中寻求治理资源的空间。”[13]为什么呢?正是因为,通过自己人的治理,自己人并没有获得额外的利益,反而付出的更多,因此才导致了自己人单位不再支持村社集体权力的非正式行动。通过这些,我们可以得到一个肯定的答案即村社集体权力的运作与行使也必须立足于自己人的认同单位,而这也是作者致力告诉我们的。
在税费改革后,自己人的治理即宗族权威对社区的治理似乎是更加广泛,而村社集体权力则出现了退缩的情况,乡村社会的治理陷入了新的危机。为什么会出现这样的情况呢?作者认为主要是两个方面的原因,其一是税费改革和乡村体制改革严重弱化了村集体掌控物质性资源和合法性资源的权力;另一个方面是国家治理对程序正义以及公共规则的强调使得农民公平观与正义观的平衡机制被扭曲,非正式治理的资源和空间被大大压缩。[14]在这个时期,村民小组长或是被取消或是被合并,由此,公权力的最基层单位从村民小组上升为村委会,村委会与“自己人认同”的单位之间的差距是越来越大了,村委会在村民的意识中日益具有了公家人的身份,而不再是自己人。“村委会所扮演的‘公权力’的‘代理人’的角色在取消农业税费以后越来越明显,村委会离‘自己人单位’渐行渐远。由此,正式治理体制中,公与私的界限越来越清晰,公私秩序的内在机制已经遭到了根本性的破坏”。[15]到这里,我们会发现,作为“大私”的理事会要更好地参与基层治理就要获得公权力的支持,而作为公权力代表的村委会,要更好地发挥其功能,其也必须获得作为私人层面的权威认同。不然,任何一方都无法在当前的社会情境下完成有效的乡村治理。
最后,我们还是回归到作者提及的公私定律上。什么是公私定律呢?其核心观点是:“虽然国家政权建设在不同的历史阶段具有不同的内容要求,但是政权建设的基本路径应是改造中利用农民认同的‘大私’力量,进‘私’为‘公’地将农民认同的村庄内生权威合法化为正式的体制性权威,使基层治理主体兼具‘国家赋权的合法性和农民自发的认同感’。”[16]建国以来的政权建设过程表明,任何时候违背这一路径,国家政权建设就会走弯路并遭受损失,而只有遵循这一路径,国家政权建设才能够在既定的道路和目标下继续前进。当然,这个路径的前提,我们还必须再次重提,即农民在意识中仍然存在对“大私”单位的认同感,农民仍没有成为真正意义上的公民。
余论与再思考
对“自己人单位”认同的强调,也许会让一些读者认为,作者是在有意识地在强调对地方社会的认识和了解,而缺乏对宏观政治与社会形势的关怀。这或许也可能存在,但是在我看来,作者对“自己人认同”和“非正式治理”的强调则是希望中国政治能够走出官僚科层的藩篱,也是希望公权力的代表能够真正地认识权力行使对象。权力在本质上是一种关系,这种关系至少是涉及两方的,在结构与行动,核心与边缘的辩证关系中,没有绝对的核心和强者,也没有永远的被动者。因此,国家政权建设很有必要了解基层的呼声,也有必要对基层既存的社会结构正眼看待。国家与社会的沟通才能够真正地实现,国家对社会的认识和理解,也才能更好地完成国家治理的各项工作。当然,对于基层治理者而言,其因为面对的是来自政府和农民的双重压力,其对自己人认同的使用已经达到了很高的水平,但是因为缺乏对政治原则的坚持,这种使用也引发了很多的问题,诸如职权滥用,资源分配不公,对上访的姑息等,都在现阶段引发着很多的矛盾。同时,加上我们正在提倡群众路线的教育活动,若是一味强调群众利益和基层声音,那么就可能给一些钉子户和无理上访户等刁民一些投机的机会,所以对自己人认同的强调不是无原则地强调个体利益和基层需求,而是实现实现政治理想和国家治理的高层结构与底层结构的对接,实现结构与行动的匹配。
当然,作者本书中重点提及的公私定律,其最重要的价值不在于当下,而是让我们能够清晰理解建国以来国家政权建设在公私关系视角下都经历过什么调整和变革,其带给我们思索和再分析的空间很大。当然,对于国家政权建设来说,不同层级的政府,其有着不同的认识和目标,在对合法性的争夺中,基层治理者成为媒体和政治的“牺牲品”也是注定的,因为他们在政府层级中最弱势。这也就意味着,国家政权建设并不是基层政权意义上的建设,在同一个阶段,高层政府和基层政府所获得的合法性与权威认同性是差异很大的。因此,从基层治理的角度展开的国家政权研究也存在一定的风险,那就是容易将基层政权的需求和治理困境表述为国家政权的建设困境。同时,因为自己人认同的情况在不同区域差异很大,甚至在原子化的中部农村并不存在“大私”的认同单位,因此国家政权建设可能并不能寻找到合适的对接单位和结构。在村庄里进行的国家政权建设研究,拥有丰富的社会学想象力,也有很多的合理推断,但是我们始终只能看到政权建设意识与行动的一个影子,我们无法真正触及政权代表的内心世界,而这也恰是我们政权建设研究所需要的。
[1] 邢成举,男,(1984—),河南洛阳人,北京市农村经济研究中心助理研究员,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,主要从事农村发展与乡村治理研究
[2] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第35页.
[3] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第3页.
[4] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第7页.
[5] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第3页.
[6] 贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J].开放时代,2011(02).
[7] 申端锋.农村生活伦理的异化与三农问题的转型[J].中国发展观察,2007(10).
[8] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第326页.
[9] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第68页.
[10] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第71页.
[11] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第127页.
[12] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第175页.
[13] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第226页.
[14] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第228页.
[15] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第286页.
[16] 赵晓峰.公私定律——村庄视域中的国家政权建设,北京:社会科学文献出版社,第326页.