• 今年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。跟近年来中央发布的其他若干个信访工作意见相比,新的《意见》有较大变化。这些变化对于指导我国今后较长一段时期的信访工作具有重要意义。

    《意见》的几个新内容

    1.防止缠访闹访

    第三条  注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷,防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。

    自信访制度诞生以来,缠访闹访问题就一直存在,是信访治理中的一大痼疾。一旦缠访闹访成为访民们普遍采用的手段,信访本身就会丧失信息传递的功能,让干部无从判断访民诉求问题的重要性和紧迫性。且大量的缠访闹访问题的发生,必然对常规的、温和的信访方式形成排斥,冲击着正常信访秩序。

    近年来,随着社会转型的加速,社会矛盾的增多,信访体制功能的强化,信访考核压力的加大,使缠访、闹访呈上升趋势。以访谋私利现象也呈蔓延趋势。新《意见》的颁布则明确强调要防止以闹求解决、无理缠访闹访、以访谋私利现象的发生。这表明中央正在直面某些上访行为的异化问题,力求将信访治理引向正常的治理轨道。这对于矫正某些群众的上访行为,防止信访行为的谋利化具有重要意义。

    2.信访方式多元化以代替过多走访 

    第五条  健全公开透明的诉求表达和办理方式。完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法,……逐步推行信访事项办理群众满意度评价,把办理工作置于群众监督之下,提高信访公信力。

    信访包括来信和走访两大类。两种信访方式所能产生的效果存在差异。相较于来信而言,走访更能体现信访人对问题的重视,也更促使信访人的诉求得到解决。所以,现实中许多访民都愿意选择走访,即使这要付出更多的成本。但如果走访数量过大,必然导致信访部门接待工作加重,带来信访系统拥堵。所以,近年来国家日益倡导网上信访、信访代理等新的信访方式,缓解上级和中央的信访接待工作压力。

    3.领导干部要深入基层接待信访

    第六条  省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县(市、区、旗)领导干部每月至少1天、乡镇(街道)领导干部每周至少1天到信访接待场所,按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访,省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。

    与前几年出台的意见和办法相比,新《意见》将省级领导干部纳入接访下访工作体系中。至此,地方所有层级的党政领导干部都承担了接访下访任务,形成了一个完整的接访下访工作网络。

    4.联合接访制度和第三方服务的加强

    第七条  完善联合接访制度,在市县两级全部实行联合接访,……推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法,促进问题解决。

    在市县两级推行联合接访制度,类似于设立一站式便民服务中心,确实有利于降低访民上访的成本,提高工作效率。尤其是部分党政部门是访民们经常诉求和咨询的对象,这些部门信访量较大,工作责任较重,让这些部门到联合接访中心参与接访,能够极大地方便访民反映诉求和解决问题。此项制度若能得到落实,对于改善信访工作具有重要意义。

    推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法,是将社会力量引入信访治理中的一种尝试,也是信访工作专业化的表现。这些方法对于解决某些信访疑难案件、抚慰某些上访老户的心理和情绪有一定的意义。

    5.强化属地责任,不受理越级上访 

    第八条  严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则,健全依法及时就地解决群众合理诉求机制,进一步强化属地责任,积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求,不支持、不受理越级上访。

    不支持、不受理越级上访是中央出台的一项新规定。新《意见》有多处提到不受理越级上访,表明越级访问题形势严峻,中央对越级访高度担忧,并开始重视越级访问题。随后,国家信访局4月份印发的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》对该项规定作了进一步的细化。

    根据2005年版国家《信访条例》,信访工作实行属地管理、分级负责、谁主管、谁负责的原则,信访人应当逐级按程序反映信访事项。其中第十六条明确规定:“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。”尽管国家规定和提倡逐级按程序信访,但是,在现实中,有不少访民往往选择越级访,绕过信访事项管辖地政府部门。新办法规定不受理越级访,其初衷自然是为了约束信访人的信访行为,缓解愈演愈烈的越级访问题,规范信访秩序,推进信访工作法治化建设。

    6.信访法治化,涉法事项不予受理 

    第九条  严格实行诉讼与信访分离,把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理,引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出,或者及时转同级政法机关依法办理。

    涉法涉诉信访与行政信访分开处理,在全国各地实施已有一段时间。此举有几个积极意义:第一,它有利于重塑法治的尊严,维护司法的公信力,减少党政领导对司法系统的干预。第二,它有利于降低行政信访系统的工作量,缓解行政信访系统负荷。当然,为了使这一新举措更好地发挥功效,关键在于提高司法系统的公信力,维护司法的权威和尊严,让民众信任司法系统。否则,访民无法在司法系统寻得正义,仍然会转而求助于政府。

    7.建立科学的信访工作考评体系

    第十三条  健全科学合理的信访工作考核评价体系。改进和完善考核方式,……不简单以信访数量多少为标准进行考评,推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合,提高考核的科学性、客观性和可信度。

    信访的量化考核、一票否决已被社会各界诟病多年,它也被认为是造成信访制度异化、信访领域腐败丛生的重要诱因。近年来,信访部门成为腐败案件多发。信访系统内部行贿销号、黑保安、定点住宿等等,俨然使得信访发展成为一个巨大的产业链。这些问题的出现,不能说跟当前信访考核体制没有密切关系。在信访系统内部,迫于信访考核压力,地方和基层政府为了减少信访登记量,花钱拉关系销号是难免的事情。

    一些访民抓住地方政府惧怕考核、登记的软肋,提出过高甚至无理要求。地方政府为了息事宁人,往往倾向于无原则、无底线地向访民妥协。这在客观上助长了“花钱买平安”、“大闹大解决”、“会哭的孩子有奶吃”等信访乱象。

    所以,近年来社会各界都在呼吁改革信访考核方式。中央的新《意见》正是对信访考核困境和社会舆论的回应。《意见》要健全科学合理的信访工作考核评价体系,不简单以信访数量多少为考核标准,而是综合考核和权衡多方面因素,合理设置考核项目和指标,提高考核的科学性、客观性和可信度。这对于松动之前过于刚性的压力型考核体制,降低地方尤其是基层政府的信访工作压力具有积极意义。同时,给信访考核制度适度松绑,还能避免信访制度承担过多的社会治理功能,减轻信访系统的负荷。

     

    《意见》实施所面临的问题和解决方案

    1.地方干部对访民态度要积极

    虽然不排除访民中有无理取闹者,但相当数量的访民之所以会倾向于采取缠、闹等极端方式。 归根结底是希望自己的诉求得到领导重视。这与一些政府部门对访民采取拖延和推诿等手段是分不开的。

    同样,政府近年大力推出的民生热线、网络信箱等新的信访方式确实有利于方便群众,也能降低走访的数量。但是,使它们发挥作用的前提是能够解决访民的问题,或者使访民的诉求得到满足。换言之,新信访方式必须跟走访拥有同等的效率甚至更高,才能有效地降低走访数量。如果新信访方式使访民的诉求石沉大海、无助于解决访民的问题,那么,即使新的信访方式再先进、再便利,大量的访民仍然会选择走访。新信访方式能否达到效果,同样取决于政府相关部门是否真正用心为民办事,下大力气解决群众所急所难。

    再比如实行联合接访,相当于增加了某些党政部门的工作量,这些部门需要抽调出更多的人力专门处理信访问题,这使得这些部门的业务工作可能受到一定影响,很有可能让他们产生抵触甚至是抗拒心理。据笔者在部分地方调研的情况来看,联合接访中心有某些部门的值班人员并未按时上下班,导致接访中心空无一人。

    解决地方干部对访民的态度问题,首先还是要靠更深入推进党的群众路线教育活动,让广大干部树立为群众做事光荣的理念,其次加强舆论宣传,报导地方信访工作做得好的典型,以好的典型带动基层单位端正工作态度,提高效率。

    第三,要向群众说明,群众的不少问题确实需要县、市或省级党政主要领导拍板解决或者更好地解决,时间上有一定滞后性,但审慎处理并不等于怠慢。

    最后,为了多做实事,各级党委政府在贯彻落实与信访相关制度时,领导必须高度重视访民的诉求,必要时亲自接待。

    2.信访工作讲求原则性才能提高公信力

    比如推行信访事项办理群众满意度评价,对强化地方政府的责任有一定的促进作用。但是有些地方政府为了提高群众满意率,往往会倾向于讨好访民,甚至牺牲原则底线满足访民的过高要求。

    比如鼓励第三方介入信访工作,前提是访民必须对第三方力量抱有敬畏和信任之心。第三方介入信访工作,必然涉及到服务费用问题,这些服务费用只能由政府来承担,既然费用由政府承担,则政府必定需要第三方完成相应的工作任务,比如要求第三方尽可能让访民息访罢诉等等。如此,第三方力量难免演变在立场上无法保持中立,导致让访民对他们失去信任,使第三方的工作趋于无效。

    解决此种问题,首先信访考核指标考核必须科学化、全面化,不能搞模糊地带。指标设置越多,就越会加大考核的工作量和考核难度,考核指标的增多,将给考核结果的确定留下了更大的操作空间。此时,下级很可能选择通过种种手段来使考核结果朝着对自己更有利的方向发展。所以,信访考核制度不能对所有刚性的指标一刀切,以维护工作人员坚持原则。

    其次,政府与第三方合作时,尽量少进行干预,尊重专业人员的专业性,不能搞稳定压倒一切,而是在一定公益性的指导下,是非曲直依法决定。

    第三,当访户针对的是非政府责任主体时,要以调解和教育为主,切忌干涉过多。

    3.解决越级上访问题需要部门综合协作

    在理想状态下,“不受理越级访”的新办法也许能够让访民逐级按程序上访,规范信访秩序,地方和基层政府承担起信访工作的主要责任。但是,要使新办法能够发挥应有之功效,则上级不宜简单地用“不受理”打发访民,而应该推进一系列配套制度建设,例如,如何真正使地方政府落实信访工作责任,如何增强地方政府的治理能力,如何重拾地方政府几乎流失殆尽的公信力。如果在中央和地方上堵下推的两面夹击下,民众的表达渠道不畅通了,而是日益狭窄,社会矛盾也愈加剧烈。

    近年来,维权话语充斥于整个社会舆论之中。维权话语对于维护弱者权益、实现社会公平正义具有积极意义。但是,如果维权话语过于强大,那么舆论导向可能发生偏差。在许多人的眼中,只要出现矛盾和冲突,首先想到的就是政府行为不当,而完全不顾事实的多重可能性。一旦问题的真相被遮蔽,则某些谋利型上访者、钉子户、无理上访户可能借助媒体和社会舆论的力量垄断正义。

    所以,在制度建设的同时,要强化舆论引导,树立正确导向,夺回已经失去的舆论阵地,矫正过于泛滥的维权话语。尤其是强调“选择典型案例,向社会曝光无理缠访闹访、违法聚集滋事而依法受到处理的行为”,对于打击极端上访方式和谋利型上访等不当上访行为、规范信访秩序具有积极意义。它也有利于让社会大众认识到信访问题的复杂性、多面性,避免维权话语一家独大的局面。

    4.国家要加强信访工作和相关政策的统筹安排

    笔者在多地调研了解到,许多访民反映的问题都不是某一个乡镇、县市的局部性问题,而是涉及全省乃至全国的宏观性问题。对于访民反映的问题,地方政府无政策可依,往往束手无策,而访民则不断反复上访甚至越级访、进京访。他们的问题无法解决,而上访量又反复记在地方政府头上。为缓解这一困局,上级政府尤其是中央政府应该就某些全局性的信访问题制定全国统一的政策。如此,可以给地方政府处理这些问题提供统一的决策依据,使他们在面对这类问题时不至于无所适从,也能使访民避免反复上访尤其是越级访。

     

        作者田先红系南昌航空大学副教授,长期从事信访和乡村治理问题研究,著有《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事,1995-2009》。

        王会,上海社会科学院社会学研究所助理研究员。

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