• [摘  要]    郭亮的新著《地根政治》,以地权纠纷为中心反思了近年来的土地新产权实践,让我们认识到新产权建设由于无法绕开历史制度的积淀从而造成地权规则的混乱,此乃地权纠纷剧增的根源所在。沿着郭亮的反思进一步展开,我们会发现由于新产权一味虚化集体权利、加大农户地权,给我国农业生产带来了诸多困境。这提示我们,单向度地推进产权建设和土地改革,将使我国社会转型的步伐更加沉重,而如何吸收历史遗产中的宝贵经验使改革更加协调性地推进,仍是摆在我们面前的重要议题。

    [关键词]    土地; 新产权; 《地根政治》; 土地纠纷; 农业生产

     

    被誉为“中国农村改革之父”的杜润生老先生常说:“中国最大的问题是农民问题,农民最大的问题是土地问题”[1](P1)。此言着实不虚纵观建国六十多年的历史,我们会发现农民的土地问题始终处我国农村改革的核心地带。无论前三十年还是后三十年的变革都是从农村的土地问题着手的,建国之初的“土改”、“合作化”和改革伊始的“大包干”无不如此。

    农村家庭联产承包责任制的实行拉开了改革开放的序幕,并于1984年在全国范围内确立了“以家庭联产承包为主的责任制,统分结合的双层经营体制”。三十年来,这一基本制度也在不断进行演变,总的趋势是农户逐渐获得更大的土地权利。但是具体来讲,又可分为三个阶段:1984-1992年为第一阶段,政策的基调是完善联产承包制的双层经营体制,既要稳定家庭经营,又要健全集体经营层次的功能,承包期虽然有15年,但是集体可以在“大稳定、小调整”的原则下进行土地调整。1993-1998年为第二阶段,此阶段土地承包期延长为30年,提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法但没有要求在全国一刀切地实施,对于少数地区可做必要调整。1998年下半年至今为第三阶段,该阶段国家不仅一刀切地不准调整土地,还将土地承包期由30年改为“长久不变”,而且《土地承包法》和《物权法》为土地承包关系提供了强大的法律保障[2](P93-128)。至此,集体的所有权被虚化,除了不得买卖土地,农户享有的地权已经是一种准私有制的产权结构形式,可谓生成了一种土地新产权[3]

    绝大多数学者对土地新产权大唱赞歌的时候,很少有人去反思土地新产权在生长中所面临的现实困境和历史问题。郭亮的新著《地根政治——江镇地权纠纷研究(1998-2010)》(以下简称《地根》)无疑给学界带来了一股新鲜空气。

    一、新产权建设无法绕开的历史积淀

    郭亮的研究是从一个悖论开始的。学界的主流意见一般认为,只有赋予农民更加充分的地权,才能够减少地权纠纷、保护农民利益——甚至可将“只有……才能……”句式替换为“只要……就能……”。这也是土地新产权的重要理论基础,目前在全国展开的土地确权工作也是在这一思想指导下进行的。但是,吊诡的是在国家不断推进土地新产权建设、赋予农民更多土地权利的同时,全国范围内的地权纠纷却在不断增多。2004上半年《焦点访谈》共接到观众电话和声讯62446(条),其中有关三农问题的声讯记录为22304(条),占总数的35.7%居于首位,而土地纠纷又为三农问题之首,信息条数为15312条,占总数的24.5%,占三农问题记录的68.7%[4]。由此观之,地权冲突已经替代税费冲突成为近年来农村的主要社会问题,威胁着农村社会稳定

    土地纠纷在当时剧增的直接诱因是国家政策变化带来的土地增值。1990年代,农户的承包地承担着太多的税费负担,在郭亮调查的江镇及其所在地区,负担最重的时候曾达到过400/亩以上,在粮食价格低迷的情况下,农民种地不仅赚不到钱甚至还会亏本。此时,农民手中的土地权利更多的体现为一种义务甚至是负担。因此,很多农民抛弃土地外出务工,而为了完成税费任务,村组不得不将抛荒田交由其他农户耕种,甚至引进外来户种田。随着世纪之初国家逐渐减免并最终取消农业税费,并转而加大对农业的补贴,此时粮价也在大幅上涨,这使原本作为负担的承包地获得了巨大增值,加之,国家推进的土地新产权建设也同时得以展开和深化,取得承包经营权意味着将在长期享有土地带来的丰厚利益。因此,原本被人嫌弃的农地瞬间变为了众人争夺的“香饽饽”。除了承包地,原本被作为“废物”视之的“四荒地”在新形势下也获得了变现的可能或潜力,这都激发了农民争夺地权的强大诉求。

    在郭亮看来,土地利益的凸显只是农民发生地权冲突的表层原因,更深层的根源则在于地权规则的混乱,国家建设土地新产权的努力不仅没有改变这一僵局,反而在实践中激化了潜伏的地权矛盾。在一个具有地权共识的场域内,土地价值无论如何增长,其归属从来都不是问题,更不会造成纠纷,即使有纠纷,利用地权共识即可调处。在某种程度上讲,国家的土地新产权建设也在试图建立这种意义上的地权共识,其基本方向是“农民永佃制”。但是在一个有着悠久历史传统的国度,任何新的制度建设都无法绕开过往制度在当下的积淀,正如《地根》总结道:“地权的改革所面对的终究不是一张由改革者任意涂画白纸,在一个经历了多种土地制度形态,且已经习惯性地以权力作为土地配置方式的社会中,当基层的利益主体不甘心国家给定的地权秩序时,种种历史的制度遗产都复活了,与新的制度相纠缠[5](P254)

    当然,在农民的援引和表达中,历史不是可以无限追溯的过往,具有政治正确的历史依据主要是新中国成立以来的各项制度遗产。构成新产权障碍的一项重要制度遗产便是“耕者有其田”。“耕者有其田”既是我国农民世世代代追求的美好梦想,也是新中国获得政权合法性的重要基础,而且在建国以来的大部分时间里农地制度虽历经更迭,但是都在践行着这一制度。无论是土地改革时期、人民公社时期,还是家庭承包制后土地调整时期,政府都在践行一种平均地权的“耕者有其田”制度,尽管具体的表现形式有所不同。这一制度背后暗含的是公平主义理念,借此保障农民最基本的生存权,因为自古以来对于农民来讲土地都是他们的“命根子”。随着新产权的推进,无论是由于人口的自然增减还是由于人口流动造成的土地易主,都在农村造成了土地权利享有的不均问题并将长期固化下来。随着打工经济带来的非农收入的增加,尽管这种不均不会威胁到相对受损农户的生存,但是由于土地利益的显化和固化,受损农户不仅感到不公平,还会导致他们进一步的“维权”行动。而他们所援引的维权话语正是具有强大感染力和正当性的“耕者有其田”、生存权、公平主义等等。这些话语不仅在乡村社会具有强大的社会基础,而且可以在新中国既往的制度遗产和政治话语中找到依据。这就使不同的利益群体都可以在新旧制度中找到服务于自己利益诉求的地权规则。由此观之,地权纠纷或冲突的爆发实则是不同时期互相抵牾的制度相互掣肘的结果。

    由于我国的土地制度改革选择的是渐进式改良路线,与休克疗法式的激进改革不同之处在于,新产权建设的推进是在保持土地集体所有制基础上进行的,而且对于政治制度中与此抵牾的制度和话语没有触及,况且这也是我国的意识形态所不允许的。因此这就为反抗新产权的利益主体提供了充分的制度遗产和话语资源。基于此,《地根》认为,如果国家不理顺土地制度的历史与现实、政治原则与法律条文的关系,而选择单向度地推进新形势下的土地新产权,有可能会造成产权建设的“内卷化”困境,即“一方面,在法律和政策的表达中,土地的制度建设不断推进;另一方面,在基层社会中,新的产权制度却以激起更多的纠纷甚至变通为代价,这完全有可能吞噬地权改革者最初所描绘的蓝图”[5](P252-253)。因此,对于转型期的中国来讲,土地制度转型是否顺利和成功的最关键之处恰在于如何处理历史积淀的问题,这是当前考验当政者和整个社会的严峻问题。

    而目前在我国政学两界处于主流地位的主张,都在热衷于讨论新产权所具有的经济和社会功能,而不去讨论这一制度设置所要面对的社会、国家和历史,似乎新产权可以在无国家、无社会、无历史的真空状态下实施一般。《地根》无疑将有关地权的思考拉回到了由历史所积淀的我国现实社会之中。

    二、新产权实践需要正视的现实挑战

    由于《地根》一书所关注的主要问题是地权纠纷,所以对土地新产权的反思主要围绕导致纠纷的规则混乱展开,而对新产权实践对农业生产的影响着笔较少。但是仔细爬梳,我们会发现,郭亮对此也有非常敏锐的观察。他发现,新产权的实践产生了大量“不在村地主”,也不利于农业基础设施的完善[5](P242)。虽只寥寥数笔,但却尺幅千里。笔者受《地根》的启发并结合自己的调查经验,对此谈一点认识:新产权对农业生产的不利影响构成了新产权的现实挑战。

    新产权实施后,土地承包关系得以长久不变,而且在此期间集体不得调整土地,这意味着,农户的具体承包地块得到长期固化。这一方面会随着人口的自然消长使农户间人均占有土地产生不均,另一方面会随着人口的外流在农户间带来土地流转。那些常年外出务工或经商的农户会将自家的承包地流转给在村的务农户,并收取一定的“地租”,尤其是其中一些比较成功的农户已经通过考学、经商等方式完全融入城市,但是他们仍然拥有一定数量的承包地,这就是郭亮所说的“不在村地主”。他们不需要付出任何劳动,仅凭承包关系就可获取一定的地利。而村庄中那些流转别人土地的务农户,就需要支付一定的费用才可能耕种别人的承包地。此时,土地的承包者和耕作者发生了分离,有些承包者不种地,而耕作者要耕种他人的土地,这是不利于调动耕作者的生产积极性的,这与新产权所预设的图景发生了抵触。国家延长承包关系最重要的原因便是为了调动农民的生产积极性,正如1998年十五届三中全会决议中表述的:“稳定土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率”。但是由于土地的承包者和耕作者发生了分离,承包期的长久化并不会调动“地主们”的农业生产积极性,因为他们已经不再务农。而那些流转别人土地的务农户也不能因此而使积极性得到调动,因为他们流转的土地随时都可能被收回,因此,他们对于流转来的土地不会做过多的投入,尤其是基础设施方面的投入,所以新产权能否最终提高土地的产出率是值得怀疑的。而且在村庄内部,那些“不在村地主”往往是村庄中最富裕的人,他们在新产权的实践中是最大的受益者,而作为相对弱势的耕作者却很难得到真正的实惠。这不仅会在村庄中产生不公正感,而且不利于我国的农业生产。

    另外,笔者在各地农村调查都广泛听到农民对于地块分散的抱怨,而新产权实际上是维护了这种土地细碎化的格局。众所周知,在分田到户时,为了做到公平,绝大部分地区的农村都是按照土地的远近、肥瘦搭配分田,从而形成了“人均一亩三分,户均不过十亩”且地块分散的中国式小农经济状况[6](P1)。但是随着情势的变化,土地细碎化的弊端日渐凸显,它不仅增加了农户的耕作成本,也不利于农业机械的采用,亦阻碍了适度规模经营的实现。所以,无论是耕种自家承包田的小农,还是经营面积较大的“中农”[7](P60-61)大都希望土地能够集中连片,尤其是进行适度规模经营的中农这种愿望更强。但是在新产权所界定的地权秩序下,村集体被取消了在长久不变的承包期内进行土地调整的权利,而那些在分田到户时分得“好田”的农户则获得更大的土地权利,从而可以更有力的抗拒外力对于土地分配格局的调整,在这种情况下,村组两级都无法推动土地的集中连片。随着农业劳动力非农就业的大量增加,我国农业的适度规模经营已成大势所趋,而土地的细碎化格局势必将构成这一趋势的巨大阻碍。

    新产权实施后给农业生产带来的另一大困境是,农业基础设施等公共品建设很难得到完善。由于农户的土地是细碎化分布的,因此很多基础设施的修缮都需要超越单个家庭的范围,比如水利设施、田间道路等都很难由单家独户承担。既然是超越家庭之上的公共行动,就自然可能遇到钉子户的问题。比如修缮基础设施时需要占地,有些农户出于各种理由不愿让出土地,在新产权所赋予农户的利益刚性情况下,不论是农民自发组织还是村组出门都无法进行应对。而在村集体拥有更多土地权利的时候,则可以通过调整土地使大家平摊被占土地或者从机动地中划出一部分对相关农户的损失进行弥补,但是新产权实施后,村组不仅没有了调地的权利也不再拥有机动地了。而且在“不在村地主”大量出现的当下,这种困境出现的可能性更大,因为他们与务农户的利益诉求完全不同,他们不再关心农事,如果其中有些人只关心自己的利益或者故意阻拦,基础设施的修缮肯定陷入僵局。况且,即使这些“地主”愿意参与公共品的修缮,务农户和村干部与他们的谈判成本也是十分巨大,因为他们生活在外面的世界,也很难参加农户之间的协商。正是在这个意义上,贺雪峰认为“给农民更多的土地权利,其结果可能恰恰会损害农民的利益[8](P9)。其实,真正的农民最关心的不是权利问题,而是生产问题,而当所有“农民”都获得了无限大的土地权利时,真正的农民的生产问题可能就会更加无解。

    1986年中央1号文件指出,集体统一经营层次存在的必要性就是,一些事情是“一家一户办不好或不好办的事”,这些职能应该由集体经营层次来承担。但是当新产权将集体作为一个经营主体所应具有的经济基础被抽空并赋予农户无限大的土地权利的时候,集体就很难再胜任“一家一户办不好或不好办的事”了,即使集体借助国家资源能够勉力担负,也会因为农户利益刚性的存在而无法应对“强大”的钉子户们。当然,补救办法是由国家财政出资补偿钉子户的损失,但是由于土地的不可移动性,钉子户完全可以借此漫天要价,满足了一户的要求,就会有千千万万个效仿者跟随而来。对此,我国的财政准备好了吗?

    农业生产在国民经济和国家安全中处于最基础的地位,尤其是对于我们这个人口众多的巨型大国更是如此。新产权实践后农业生产中面临的以上困境构成了当前我国农业的巨大挑战。这些挑战如果得不到较好解决,可以预见,我国的农业现代化之路将会更加曲折和艰难。

    三、结语

    土地新产权建设试图将我国的土地权属由“村社本位”改为“个人本位”,从而能够使我国的土地制度挣脱沉重的历史走向美好的未来。但是,任何改革都要面对特有的社会与制度环境,并受到历史“路径依赖”的深深影响。如果不能妥善处理进而理顺历史与当下、个体权利与社会公正等各种关系,单纯地、盲目地推动制度的变革将引发一系列的未预料后果。如何吸收历史遗产中的宝贵经验,如何让改革更加协调性地推进,这应该是《地根》给予我们的重要启示。在这个意义上,《地根》力图终结长久以来围绕着中国土地产权形态选择而展开的讨论,让大家能够在一个全新的视角下审视与反思中国土地制度的改革,进而发现传统视角下不曾发现的问题。当然,这只是一个开始,期待以后能出现更加多元的视角,从而丰富对土地制度改革的研究。

     

    注释:

    [1] 杜润生. 杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实[M]北京:人民出版社,2005:1.

    [2] 张路雄耕者有其田[M]北京:中国政法大学出版社,2012

    [3] 郭亮土地新产权的实践逻辑[J].社会,2012(2)

    [4] 于建嵘土地问题已成为农民维权抗争的焦点[J].调研世界20053

    [5] 郭亮地根政治——江镇地权纠纷研究(1998-2010)[M]北京:社会科学文献出版社,2013

    [6] 贺雪峰小农立场[M]北京:中国政法大学出版社,2013.

    [7] 贺雪峰当下中国亟待培育新中农[J].人民论坛,2012(13)

    [8] 贺雪峰地权的逻辑[M]北京:中国政法大学出版社,2010

     

    Outside of Property Right:The Growth Dilemma of The New Land Property Rights 

    ——A Review of Guo Liang’s Political activity on Land

     

    SUN Xin-hua

    Center for Rural China Governance of Huazhong University of Science and Technology,Wuhan  430074 

    Abstract:In the new book Political Activity on Land,Guo Liang centered on land disputes rethink the land

    property rights of new practice in recent years.It let us know that because the construction of new property rights

    cannot bypass system of historical accumulation,the rule of  land property rights appear confusion.This is the

     root of land disputes increase.Along the Guo Liang further rethink, we will find that due to

    blindly weaken the collective property rights and increase the individual property rights, the new property

     rights created many difficulties to our agricultural production.This suggests that one way to promote

     the construction of property rights and land reform, will make the pace of social transformation in China more heavy.

    And how to absorb the valuable experience in historical heritage in order to make more coordination

     to promote reform, is still an important issue in front of us.

    Keywords:Land; New Land Property RightsPolitical Activity on Land; Land Disputes; Agricultural Production

     

    (《地根政治——江镇地权纠纷研究(1998-2010)》,郭亮著,社会科学文献出版社2013年版,59元。)

     

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