【关键词】养老理念; 出资主体; 服务提供; 保障对象; 运作方式
根据第六次全国人口普查数据,全国60 岁及以上老年人口达17765 万人,占总人口13.26%,其中65 岁及以上人口11883 万人,占总人口的8. 9%。农村老年人口数占到全国老年人口总数的70%,农村经济社会发展总体落后,属于“未富先老”,农村养老是中国的战略难题,是一个具有重要理论与现实意义的课题。
一、农村养老的内容、方式与代际关系
中国老龄化程度不断加深,学界和政府高度重视,已经取得了不少的研究成果,主要体现为两个方面: 第一个方面是对养老内容与养老方式的研究。一般来说,家庭养老包含经济赡养、生活照料、精神安慰三个方面的内容[1]。“从养老经济来源上看,可划分为家庭养老、自我养老和社会养老这三种基本模式”[2]。从养老场所来看,老人主要有三种居住方式: 一是老人与子女合居一处,子女直接照料老人; 二是子女婚后另居,老人虽然独居或与老伴组成“空巢家庭”,但仍接受子女经济、生活上的帮助、照顾; 三是住进敬老院或老年公寓由社区养老[3]。随着经济发展和社会转型,传统的家庭养老在弱化,未来我国老年人照料服务体系应该坚持以居家养老为基础,社区照料为依托,机构养老为补充的发展方向[4]。呈现出主流养老、机构养老、旅游养老、迷你型家庭养老等多元化发展趋势[5]。第二个方面是对养老代际关系的研究。费孝通认为西方是甲代抚育乙代,乙代抚育丙代的“接力模式”,子女没有赡养父母的义务。中国是甲代抚育乙代,乙代赡养甲代的“反馈模式”,子女必须回报父母的养育之恩,赡养年老的父母是子女义不容辞的责任[6]。杜亚军认为供养与被供养关系是人类为了自身的繁衍而发生在未成年人、成年人和老年人之间产品和劳务的一种经济交换关系,是代际交换[7]。王跃生认为完整的代际关系既有抚养—赡养关系,又有交换关系,两者具有并存特征。并且,社会发展阶段不同,代际关系的层次和类型也有不同[8]。养老代际关系背后折射的是养老文化,在社会急剧转型过程中,传统孝道的责任格局和秩序结构在观念上都发生了根本性的变化,孝文化在走向衰落,面临普遍的“价值失落”和“道德危机”[9]。养老文化的淡薄,需要从政府、市场、社区、非营利机构、家庭和个人等方面,构建和完善多元化、多层次的养老资源供给体系[10]。为了应对养老困境,需要动员社会各种力量,共同合作,满足养老需求,走社会福利社会化的思路[11]。
从已有的研究可以看出,针对农村养老问题,主要是集中在具体的养老内容和养老方式上,是侧重于具体的对策措施,专门针对养老理念方面的论述相对较少,或者只是简单的一笔带过。养老的具体对策措施当然非常重要,但养老理念则是更具根本性的意义,在某种程度上说,养老理念指导着具体的养老对策措施。
二、农村养老理念嬗变与创新分析
农村养老是一个系统工程,涉及方方面面,本文从出资主体、服务提供、保障对象和运作方式等四方面进行分析,论述这四个方面养老理念的嬗变与创新。
1. 出资主体: 从家庭主导走向社会主导
出资主体是指由谁来支付养老费用,从养老的出资主体来看,一般分为两种: 家庭养老和社会养老。从养老资源提供者的角度分析,由家庭来提供养老资源的就是“家庭养老”,由社会来提供养老资源的就是“社会养老”[12]。中国经历过漫长的农业文明,在传统乡土社会,家庭是一个极为重要的概念,“家庭是中国人基本的认同和行动单位,中国人以家庭为本位,而非以个人为本位”[13]。赡养老人是家庭成员天经地义、义不容辞的职责,家庭是赡养老人最重要的、甚至是唯一的出资主体。只有在一些天灾人祸的特定时候,政府才会以救济的方式,充当短暂的、间接的养老出资主体。时光转移到工业化、城市化迅速发展的今天,传统家庭主导的出资主体已经难以为继,需要由家庭主导走向社会主导。在社会急剧转型过程中,出资主体由家庭主导走向社会主导,是由多种因素共同作用的。第一,老人寿命延长带来的养老压力。在生活水平特别是医疗水平比较低下的时候,国民的寿命相对较短,从某种程度上说,还没到老就已经去世,因而一生都是生产者,没有严格意义上的养老问题。随着医疗技术不断进步,国民寿命大幅度延长,老年人不断增多,并且随着年龄的增大,生理机能不断老化,各种患病的几率大大增长,导致养老、医疗费用大幅度增加,家庭作为出资主体已经难以承受。第二,家庭小型化带来的养老压力。未实行计划生育之前,农民大部分有多个子女,多个子女共同赡养老人,负担相对较轻。计划生育严格执行以后,家庭核心化、小型化加剧,需要照顾的老人相对增多,可供照顾老人的家庭成员不断减少,极大地加重了家庭养老负担。极端的情况是“四二一”家庭结构,家庭养老不堪重负。第三,家庭养老的不稳定性。家庭养老严格意义上来说对老人是一种非正式支持,是一种非制度化的养老模式,养老的状况受到家庭经济收入好坏和子女孝道观念的影响非常大,整个农村养老缺失主要可分为经济贫困型和孝道缺失型两类。经济贫困和子女不孝,两个之中的任何一个都会对老人生活带来负面影响,依靠单个的家庭养老,保障能力低下。“家庭关系的好坏不仅影响农民用于养老的经济资源的获得,还将影响其用于养老的非经济资源的获得”[14]。第四,权利本位意识的彰显。在集权专制的农业社会,只重视农民对国家的贡献,而漠视国家对农民的责任。在日益民主的现代社会,不仅重视个人对社会的责任与贡献,而且同样强调社会对个人的责任、义务和关怀。在天赋人权的前提下,每一个社会成员都可以平等地享有基本人权。农民为我国的现代化建设作出了极大的贡献与“牺牲”,理应和城里老人一样,享有养老保障。“社会养老保障作为国家的一项福利制度,理应将农民涵盖进来,建立起一套完备合理的农村社会养老保障制度,坚定的态度是必须养老,至少要保证老年人最基本的养老生活需求。就养老收入的来源而言,社会养老方式比家庭养老方式更为有效”[15]。
一个国家对待老人的态度,反映了这个国家的文明程度。在养老出资主体上,由家庭主导走向社会主导,是社会发展进步的表现,是历史发展的必然,是民主体制的应有之义。在养老理念上,需要树立这样的观念: 养老并不是个人或家庭的私事,而是整个国家和社会的公事。
2. 服务提供: 从家庭提供走向社会化运作
在传统农业社会,养老的出资主体和服务方式是高度合一的,都是由家庭来提供。家庭一方面承担养老费用,另一方面提供具体的养老生活照料。随着经济发展和社会进步,家庭在提供养老服务上越来越力不从心,至少有以下三方面原因。第一,家庭子女数减少。家庭养老能够给老人提供生活照料的主要是子女( 儿媳) ,计划生育的严格执行,家庭中的子女数大幅度减少,已经出现了一定比例的独生子女家庭,子女数量减少,直接削弱了给老人提供生活照料的能力,并且现代社会竞争压力大,子女们也都要忙于自己的事业,在照顾老人上力不从心。第二,老人寿命延长,自理能力下降。经济发展和医疗进步让老人寿命不断延长,并且年龄越大,体质下降,生活自理能力越差,意味着需要的养老服务大幅度增加,养老服务需要的大幅增加与因子女数量减少能够提供的服务降低双重压力,使得养老服务需要从家庭提供走向社会化运作。第三,农村中有数量众多的外出务工家庭,青壮年子女外出城市务工,老人留在农村老家,这种家庭养老状况更为糟糕。子女在身边随时可以提供照料的情形不再,“居住距离的拉大减少了外出子女与父母接触的机会,引起老人家务帮助和日常生活照料资源的减少”[16]。对于外出打工的家庭来说,依靠子女提供养老生活照顾,在空间和时间上,都确实有很大的困难。即使子女按期汇款,提供养老费用,有了经济保障,但其养老生活服务无法提供,尤其对高龄、体弱多病的老人生活料理问题更是无法解决。对少数赚钱能力强的成功村民来说,缺的不是养老费用,而是养老照顾,在养老服务方式提供上,需要从家庭提供走向社会化运作。
现代社会,由于社会分工越来越细,使得养老责任与具体职能发生分离,即社会逐步承担起养老的服务职能,这一过程就是养老社会化过程。“社会化养老是区别于传统家庭养老的一种养老方式,它是通过社会途径、以社会制度保证的养老服务政策、服务项目及服务内容的总和。社会化养老服务坚持养老服务主体的多元化、服务对象的公众化、服务方式的多样化以及服务队伍的专业化原则”[17]。考虑到农村经济社会发展的总体落后性和不均衡性,农村现阶段社会化养老主要有以下两种方式: 第一,社区互助式养老。社区互助式养老主要有以下几种形式: 一是进行低水平的全托养或半托养,二是建立老人看护组,三是老人互助养老。社区互助养老在现阶段是最具现实可行性的做法。成本低廉,不需要有太多资金、土地和设备的投入,符合农村现在的经济社会发展水平,老人不需要离开自己熟悉的社区,从心理上更愿意接受,有现实的需求方和供给方。第二,机构养老。机构养老服务是一个全方位的综合性的概念,涉及福利服务、保健、医疗、社会参与、居住环境、教育等各相关领域[18]。可以将入住敬老院、养老院、老年公寓、托老所、福利院等各种设施中的老人视为机构养老。这里有必要强调“社会养老”与“社会化养老”概念的差异,“社会养老”的实质是由社会来提供养老资源,强调国家和社会是养老的责任主体。“社会化养老”的实质是养老功能从家庭转向社会,这实际上反映了社会分工的进化[12]。社会分工越发达,市场和社会组织发育得越完善,农村养老的社会化运作就实施得越好。
3. 保障对象: 从照顾弱者到普惠全民
随着农村老龄化进程加速,农村社会保障显得越发重要,成为基本公共需求。提供社会保障制度来维护弱势群体的权利,防范各种风险和不确定性,是政府的责任和义务。然而,由于历史与现实的原因,政府在农村老年保障上提供的公共物品明显偏少,政府职能存在严重缺位。现有的社会保障主要停留在社会救助性质的层面上,如农村五保供养制度、特困救助等,传统农村社会保障制度设计逻辑是建立在家庭和土地保障的基础上,如“养儿防老”、“孝道养老”、依靠土地养老等,但在农村社会急剧变迁的过程中,家庭保障与土地保障的作用在不断弱化,国家并没有进行相应的制度改革和跟进。“农村养老制度的设计并未根据农村养老现实的改变而进行合理的调整,国家既没有提供正式的替代性资源来尽可能‘填补’因农村社会转型而‘丧失’的养老资源,也没有采取有效措施保护和加强家庭、社区的养老功能,或者推动市场和社会养老服务力量的介入”[19]。在现有的农村老年社会保障中,在保障对象上存在以下三个方面的不足: 第一,屏蔽了部分困难老人。政府对农村的社会救助主要体现在“五保”供养和特困户生活补助上,农村还有其他很多老人,经济也很困难,包括一部分外出务工家庭的老人,在基层官员和村民的眼中,他们是有儿有女的,不在“五保”供养范围,并且子女是在外打工“赚钱”,也不属于特困户补助范围,因而在现有的社会救助体系中被“屏蔽”和“排斥”掉了,得不到经济供养方面的救助。实际上,有些务工家庭,子女并没有赚到钱,并且在城市务工给子女创造了不养老的机会和理由,这些务工家庭的老人生活很困难。第二,养老机构没有给有需要的老人提供应有的服务。能够为农村老人提供照顾的机构主要是乡镇敬老院和老年公寓,这在传统意义上是一种收留“三无”老人的纯福利型部门。对于非“三无”老人,现有的农村养老院能够提供的服务非常有限,床位等硬件设施缺口很大。从现实情况来看,入住敬老院和老年公寓的老人基本上都是生活能够自理的老人,那些半自理和不能自理的老人却很难享受到机构照顾的服务,而后者恰恰是对养老需求更为迫切的群体。第三,制度设计欠合理。农村养老保险的基本原则是“坚持以个人缴费为主,集体补助为辅,国家给予政策支持”,但实际上,由于无法兑现集体补助和国家给予的政策支持,主要是农民自己缴费,养老保险最后演变为农民个人“储蓄式”的养老,与养老保障的应有之义相差甚远,并且个人缴费能力受到家庭经济状况的影响很大,越贫穷的老人,越无力缴费,而他们实际上更需要养老保障。
农村老人一生勤劳,理应得到国家和社会的养老,作为对老人辛勤劳作的感谢和肯定,也是民主、公正社会的追求。因此,在保障对象上,需要从绝对弱势老人走向所有老人,把全部贫困老人都纳入“应保尽保”范畴,从照顾弱者到普惠全民,走向适度普惠型的养老经济保障模式。普惠型是与补缺型相对应的概念,但是什么是“适度”呢? 这是有争议的、难以精确说明的概念。王思斌认为,当人口与资源相匹配,需求与供给相协调时,就是适度状态,适度普惠型社会福利可以从三个维度进行界定: 范围上的适度、水平上的适度、机制上的适度[20]。最先要做到的就是范围上的适度,把所有困难的老人都囊括进来,这是公平、公正的基础。其次要做到水平上的适度,提高标准,弥补国家、政府在农村养老上的缺位状态,让农村老人能够有保障地安度晚年。
4. 运作方式: 从政府包揽走向政府、市场、社会组织分工合作
计划经济时期我国实行的是低水平的全民福利型模式,政府的运作空间很大,几乎是无所不包。改革开放以后,受到思维和体制惯性的影响,政府在养老事务的运作方面,仍然是倾向于大包大揽,建立养老院、养老服务中心、开办食堂机构等,聘请人员为老人提供家政和卫生服务,以此来解决老人日常养老问题。但是养老服务是一个包括不同服务形式的多层次综合体系,政府包揽带来诸多负面问题。第一,面对养老的社会需求和利益格局多元化趋势,政府受自身资源、能力、知识以及利益的限制,很难做出及时恰当的反应,不能满足数目庞大、种类繁多、彼此冲突的具体养老需要。第二,政府行政体系的缺陷,决定了政府官员缺乏降低服务成本、增加服务产出的内在动力,提供具体的养老服务效率低下,不能有效满足养老需求。养老服务体系的复杂性决定了政府需要从初始的全能、垂直型控制走向更加规范和民主的模式,需要充分发挥政府、市场和社会组织等多个主体的作用。政府、市场和社会组织在其中扮演着不同的角色,任何一种单一的机制都不可能解决全部问题,需要三方加强配合,密切合作,走政府主导、市场竞争、社会组织参与的分工合作之路。
第一,政府主导。养老服务属于公共服务的范畴,老年照护服务的准公共产品属性,决定了政府的主导作用和核心地位。在养老事务中,政府不宜直接提供服务,要将提供者与生产者的功能分开。从目前实践情况看,政府发挥主导作用主要体现在以下几个方面: 一是科学规划。各级政府要制定养老福利事业发展的专项规划,并将规划纳入政府的重要工作和目标考核体系,重在落实,因地制宜地推进养老服务设施建设。二是政策扶持和财政资助。制定并且落实好养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策,对民办养老服务机构给予财政补贴,加强购买服务和财政资助。三是示范引导和强化监管。加大对养老服务机构的考核,加强行业监督和管理,使其做到规范化运营。第二,市场竞争。引入竞争机制,能够降低服务成本,提高服务质量,让有能力支付费用的老人享受更加专业化和个性化的服务。无论是服务效率、专业水平,还是服务质量,都要比由政府包揽的效果好很多,而且政府可以少花钱。在养老服务供给中,由原来的政府干涉型结构转变为以竞争原理为特点的市场指导型结构,能够很好地将政府机制与市场机制结合起来,在很大程度上既解决了公共产品私人生产引起的外部不经济问题,又解决政府生产公共产品效率低下问题,有助于实现公平与效率的统一。第三,社会组织参与。社会组织积极参与养老事业,政府将原来由自己直接举办的养老服务事项交给有资质的社会组织( 主要是各类非营利组织) 来完成,并根据其提供的养老服务的数量和质量支付养老服务费用,这是一种“政府承担、定项委托、合同管理”的新型公共服务的方式。政府民政体系提供的养老服务技术含量差,缺乏职业化专业化的观念。“非营利性组织参与养老服务,一方面,促进了提供养老服务方的竞争,避免了单纯依靠政府从而垄断养老服务市场带来的缺陷。另一方面,非营利性组织参与养老服务为老年人提供了更多的选择,提高了老年人对养老服务的满意度。非政府组织以其志愿公益性吸引公众的参与,从而拥有丰富的人力资源,能够缓解政府的财政压力”[21]。在养老服务具体的运营方式上,可以灵活采取多种形式,公办民营和民办公助是针对市场和政府都失灵而开辟的“公私合作”或“公私协力”的治理模式[22]。农村养老体系建设是一项系统工程,难度很大,需要充分发挥政府、市场和社会组织等多个主体的作用,三大主体有效运转,高效合作。建立政府积极主动作为、市场有效配置资源、社会力量踊跃参与的多元主体协调互补的农村养老运行体制。
三、结论与讨论
理念指导行动,具体的养老实践都是在养老理念的指导下进行的,因此,养老理念创新显得尤其重要。农村养老是一项系统工程,任务繁重,压力巨大,需要树立科学的养老理念。同时也要立足中国传统养老文化,扬弃养老文化,创新农村养老机制。[23]在出资主体上,需要从家庭主导走向社会主导,在服务提供上,需要从家庭提供走向社会化运作,在保障对象上,需要从照顾弱者走向普惠全民,在运作方式上,需要由政府包揽变为政府、市场、社会组织分工合作。只有真正树立了科学的养老理念,养老行动和各项对策措施才能真正落到实处。
这里有三个密切相关的问题需要讨论:
一是福利病问题。在农村养老理念中,一个重要的努力方向是不断加大国家和政府的养老职责,为农民提供更高水平的养老保障,由此会不会带来“福利病”的负面效应呢? 答案是否定的。调查显示,我国社会养老保障的覆盖率,城镇达到84. 7%,月均退休金1527 元; 农村34. 6%,月均养老金74 元。仅为城市老年人平均月退休金( 1527 元) 的近5%。老年人平均年收入结构中,城市中老年人的养老保障占到86. 8%,而农村目前主要还是靠家庭和土地养老,养老保障只占到18. 7% ①。由此可以看出,在中国养老尤其是农村养老保障问题上,政府不是承担的责任太多,而是太少。现在中国不仅没有资格得福利病,也没有资格讨论福利病,因为所谓的福利病其实是拿着显微镜来照的福利国家的制度,是夸张的[2]。
二是家庭养老的重要性问题。在农业社会向工业社会的转型过程中,家庭养老从理论与实践上都呈现出弱化的趋势,是不是家庭养老在未来不再重要了呢? 答案也是否定的。养老主要由出资主体、生活照顾和精神慰藉三方面组成,考虑到中国农村现阶段经济发展水平和市场、社会组织的发育状况,家庭在很长一段时期内仍然是农村养老的重要出资主体和生活照顾载体。即使是在经济发达,市场、社会发育充分的西方国家,养老也不能离开家庭,因为家庭养老是老人获得精神慰藉的最重要来源,在此方面,家庭具有不可替代性。
三是社区养老的定位问题。农村养老传统做法上一直是重视家庭养老,也几乎是唯一的养老方式,在社会急剧转型过程中,家庭养老面临严重冲击,以养老院为代表的机构养老越来越受到政府重视,但机构养老同时又面临费用较高、老人主体价值感缺失、精神生活单一等缺陷。考虑到大多数中国农村的实际情况,社区养老是一种切实可行的养老方式,能够最大程度地借鉴并发挥家庭养老和机构养老的优势,规避家庭养老和机构养老的劣势,未来的发展取向上可以大力发展农村社区养老。国外的养老实践呈现出从机构养老向院舍照顾的回归,就是对社区养老的有力证明。
注释:
①全国老龄工作委员会.《2010 年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》,2012-7-10.
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