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  • 申桓胜:“分配型政权”: 惠农政策背景下基层政权的运作特性及其影响
  •  2013-09-09 12:30:00   作者:申桓胜   来源:中国改革论坛   点击:0   评论:0
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  •        【摘要】 在国家惠农政策持续输入与惠农资源大量供给的背景下,基层政权的性质与职能逐步转化为资源分配,即如何对国家输入的资源进行有效配置,将惠农政策真正落到实处,让惠农政策真正“惠农”。但在政策实践中,基层政权通过对资源分配权力的掌握,在“取”“予”之间有选择性地执行政策,延续了传统的行为模式。政策背景的转化使农民改变了被动参与者的角色,而积极地向基层政府索要资源。基层政权的分配性特征打破了“基层政权功能弱化”的模糊性理论界说,农民行为角色的转换也意味着基层政权并未完全“悬浮”,这为解读国家与农民关系提供了新的分析理路。

      【关键词】“分配型政权”; 惠农政策; 基层政权; 运作特性

      一、既有研究与理论进路

      基层政权作为国家权力在地方的代表,既是国家政策的主要执行者,体现着国家的整合意志与建构需要,同时又是地方治理的主要力量,具有不同于国家权力运作的独特特征。如何实现国家权力与地方社会的有效对接,进而实现基层社会的善治,一直是理论界关注基层政权的学术旨趣。众多学者从不同层面对基层政权的结构与运作特性展开了研究。

      税费改革前,学术界对基层政权的研究以其汲取特性为主要解释路径。研究发现,基层政权的行为角色与其作为现代公共服务部门的规范相悖,主要以汲取为目标。因此,许多学者在国家与社会的分析框架下,把乡镇政权视为经营者,强调其作为“经营者”追求自身利益的动机,如戴慕珍( Jean Oi) 把地方政府形容为“企业家”①,Walder 认为“政府即厂商”,②彭玉生提出“村镇政权即公司”,③维维恩·舒提出“干部经营者”④,张静提出“政权经营者”⑤,杨善华、苏红提出“谋利型政权经营者”,⑥赵树凯提出“基层政府公司化”⑦等概念。荣敬本则认为以政绩考评体制为核心的压力型体制是造成县乡政权行为失范的重要原因。⑧这些研究都将基层政权放在中国社会结构变迁与社会转型的历史背景下进行考察( 尤其是财政体制改革对基层政权运作的重大影响) ,指明了基层政权在汲取资源与谋利型经营等方面的特征,是导致近代国家政权内卷化的重要原因。基层政权的经营特性使其背离了国家对它的角色期待,转而依靠行政权力来编织其复杂的关系网络,获取更多的资源,实现地方收益的最大化。

      税费改革后,基层政权的资源汲取功能逐步弱化。在这一基本事实的基础上,学术界对于基层政权的研究呈现出多样化的态势。周飞舟认为,税改后基层政府的行为模式由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。⑨饶静、叶敬宗认为,乡政权财政上主要依靠上级转移支付,没有多少实质性的财权、人事权和事务权,没有力量和动力提供公共产品,成为事实上的县级政权组织的派出机构,成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”。⑩欧阳静将乡镇政权概念化为“维控型”政权,认为乡镇政权缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力,只能援引各类权力技术,来完成自上而下的压力性任务; 同时,调动一切正式和非正式的力量与技术手段,应对一些危及乡村社会稳定的突发性事件,从而维持乡村社会的基本稳定。瑏瑡这些研究建立在“乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的”瑏瑢这一基本判断之上,以税改前后的政策环境作为分析背景,以不同的面向展现了基层政权的运作特性与行为特征,是理解基层政治的重要工具; 都将基层政权置于市场或国家政治的场域之中展开分析,是建立在基层政权的资源汲取功能基础上的延展性解释。这些研究都注意到,在现代化转型中,基层政权的角色行为逐渐减少传统治理的层面,开始向经济或政权赢利转向。乡镇财政体制改革导致基层政权逐步失去财政支撑,只能通过四处借贷、“跑钱”来谋求维续的资本,导致基层政权在乡村治理中逐渐失去活力。

      目前,这一分析背景已随着税费改革发生了显著的变化。“为了解决农民负担问题,中央政府通过税费改革倒逼基层政府对自身进行改革,而基层政府被迫以‘弱者的手段’作出回应,客观上形成了向上的反倒逼现象,从而促使中央投放更多的资源来解决三农问题。”而后,我国的乡镇制度开始发生根本转型,主要体现在从资源汲取型向资源支持型转变、从管治型向服务型转变,而国家对乡村社会的整合方式则由“汲取式整合”向“供给式整合”转变,政府的职能转变为提供公共服务。这意味着资源支持型乡村治理体制开始形成。与此相对应的是,以农民权利为本位的乡村治理逐步替代以农民义务为本位的乡村管控。乡镇体制的这种转型必然引起基层政权运作方式的变化与乡村关系的重构,进而改变原来的国家与农民的行为选择与互动方式。

      二、“分配型政权”: 基层政权的运作特性

      随着国家惠农政策的持续输入与惠农资源的大量供给,以及国家通过财政转移支付的方式来支持基层组织的运行,基层政权的性质与职能开始发生巨大变化,由对农村社会的资源汲取职能,逐步转化为资源分配职能,即在资源支持型乡村治理体制下,如何对国家输入的资源进行有效分配,将惠农政策真正落到实处,让惠农政策真正“惠农”。国家的“供给式整合”对基层政府的行为角色提出了更高的要求,即要求基层政府在地方治理中应以提供公共服务为主,对农村社会资源“少取”或者“不取”甚至“多予”。但是,在主控资源分配导向的治理格局下,“取”与“不取”以及“取多少”等问题,基层政府掌握着极大的话语权力。在资源分配过程中,涉及到资源由谁分配、如何分配、分配多少等核心问题。这些问题反映到基层社会的治理形态中,体现为资源分配主体与资源分配对象即基层政府与农民之间复杂的利益博弈过程。

      由于惠农政策承载着国家的建构与整合意图,这使得惠农政策出台后,必须经过逐级分解、层层下达,最终由县乡政府落实完成。在政策的分解、细化过程中,尽管上下级存在严格的权力制约关系,但惠农政策在行政传递并落实到农村社会过程中,经过多重管道的过滤、筛选、沉淀,往往导致最终落实下来的政策与国家意图存在不同程度上的偏差,使得国家政策设计的最主要目标无法实现,甚至与地方政府的政策执行产生冲突,背离了国家政策设计的初衷。因此,惠农政策的文本性转达,依然可以凭借地方政府较强的话语权力而被选择性利用。为此,欧博文和李连江将其概念化为“选择性政策实施”,即政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍,有利的就贯彻实施,不利的则有意曲解乃至舍弃,致使上级政策的内容残缺不全,无法完整落到实处,甚至收到与初衷相悖的绩效。因为大多数执行性政策文件反映了地方的偏好和意志,可能与国家意志和公众利益脱节。有学者认为,基层政权的“代理人”角色与科层体制的层级节制之间的冲突、政策量化标准与政策工具的缺乏、政策实施的协调不畅是导致政策传递过程中产生差异的主要原因。实际上,在政策执行过程中,国家也考虑到地方发展的不平衡性,中央普遍性的政策在执行中也往往会纳入地方的特殊性因素,实际上认可了地方政府“因地制宜”地执行国家政策的行为导向,而这也在一定程度上导致了政策执行中的偏差,从而使基层政府可以通过资源分配权力的掌握而变相获得收益。于是,“用足政策”、“用活政策”、“打擦边球”等政策变通行为就成为基层社会的常态,成为基层政府直接作用于民众的地方性规则。因此,在惠农政策执行与惠农资源分配中,往往由于行政层级的层层分割与资源损耗的严重,导致最终分配到农民手中的资源非常少,且中间经历的环节繁多,时间漫长,加之信息的不对称,农民很难了解自己在资源分配中的位置,导致惠农政策执行下来面目全非,不但没有实现国家的惠农目的,反而激化了基层社会的内部矛盾。

      基层政府为了分配资源并治理社会,在利益的分配上往往会采取一些策略: 这些资源不是无差别地分配给符合条件的农民,而在一定程度上是一种“利益连带”式的治理瑏瑨,即将赋予农民的一些权利与利益与农民在基层治理中应当遵循的义务与规范勾连起来。如果农民不遵守基层治理中的义务与规范,基层政府就会以各种理由拒发农民应当享有的普惠性资源以及其他特殊资源,如在汶川地震后的重建中,基层政府对那些拖欠农业税、拒交计划生育抚养费、水利费等的农民,通过抵扣的方式来截留国家救灾的各项资源。尽管这是违背国家政策的,但在农民眼里,却合情合理。许多农民认为这些资源是国家赋予的,本来就不是自己的,只要不从自己手中抽取东西,自己也不好再说什么,而且自己不缴纳这些费用也不合法,因而对于基层干部的抵扣行为采取一种默认的态度。

      因此,基层政权作为“资源分配者”角色的重要性,形塑了它不同于税费时期的行为模式,即它不再通过强制性的行政手段直接从农民手里取走钱粮,而是通过对重要和稀缺资源的掌握,制定有利于自己的分配规则而占用许多本应由乡村社会所掌握的资源。这样,基层政府依然无法摆脱传统的资源汲取者角色,只不过它是通过资源的分配而转换了汲取的形式。尤其是当前基层政府在“土地财政”的驱动下,各方利益主体围绕着土地而进行的财政收支活动与利益分配行为成为基层社会的主要博弈形式。在这种博弈中,基层政府作为国家土地政策的执行者与土地经营的主要推动者,尽管从表面上看其作为“资源汲取者”的功能已经弱化,但因其掌握着对乡村社会来讲一直就稀缺的资源与权力,因而在土地收益的分配中占据主导地位,并通过“土地财政”的运作而在实际上成为土地经营式开发的最大受益者。

      在“资源分配”的治理格局下,为了防范基层政府的自利行为,国家也不得不采取一些措施来应对基层政权在惠农政策执行中的截留与抵扣,如将粮食补贴直接发放到农民手里。在实际工作中,国家主要通过对基层干部的政绩即惠农政策执行情况的考核来规制官员行为。但是,这种考核不仅因为很多政府的绩效难以量化并定量到领导者个人,而且因为政府工作精力的限制以及任务的冲突而难以真正体现它本身的意义。在土地财政支配下,政府作为实际上的土地所有者、管理者与规制者三重角色的重合,使其很难在土地收益分配中以一种公平公正的态度来约束自身的行为。尽管商业上的拆迁补偿看似完全属于开发商与被拆迁户之间的事情,政府不应介入到其中的利益分配,但是,中国土地所有权与土地使用权以及宅基地所有权与房屋所有权的分离,使得土地的政策规制与利益分配中掺入了更多的要素。在这一过程中,政府的行政主导意图过强,而公众的参与机制却受到限制,导致其难以通过规范性的程序表达意见,从而使得各方利益难以均衡考量并充分实现。

    三、“分配型政权”运作模式下国家与农民关系的变化

      在支农惠农时代,基层政府的权力运作依然在某种程度上承接和延续着传统的政治运行模式。虽然中央政府为了惠农政策的贯彻实施而采取了各种防范措施,但大量惠农资源的输入仍然要通过基层干部的分配才得以到达农民手中。正是有了这样一个中间环节,基层干部才凭借其权力而在一定程度上成为了资源分配者。这种角色转换为缓和干群关系,改善民众对基层干部的不良印象,重塑农民对基层干部的政治认同提供了契机。在税费时期,国家需要强有力的基层政权来扮演汲取者的角色,因此需要不断强化其功能来达到国家的目的,并将农民因税负沉重而产生的负面评价转嫁给基层政权。这在一定程度上加重了农民对基层政权的认同危机,并强化了农民自传统以来就存在的对基层官员根深蒂固的“恶”的印象。韦伯认为,“老百姓的憎恨与不信任,主要针对着与人民实际接触最密切的下层统治者。民众对政治的冷漠并逃避与‘国家’的任何接触( 这种接触并不绝对必要) ,在中国是典型的。”为此,农民有一种天然的自闭与抗拒心理,抵制国家( 包括地方政府及其他一切外来力量) 对村庄资源的攫取。

      但在资源支持型乡村治理体制下,惠农资源的持续和大量输入让农民看到了获益的机会。为了尽可能地获取更多资源,农民利用其“弱者的武器”获得广泛的道义支持与舆论同情,实现利益的最大化。因此,在惠农时代,不仅基层政府向上“跑钱”,农民也开始放弃被动的参与者的角色,主动向基层政府讨要各种惠农资源。尽管农民的博弈行为可能不会起到立竿见影的效果,但通过“发声”,他们可以获得享用某项资源的独特标签和有价身份,从而在国家支农惠农的政策背景下,为其在以后国家资源输入时获取救助提供机会。因为他们知道,如果在最初的时候保持沉默,他们可能在以后国家补助的大政策下失去关照; 如果一开始不将自己的利益诉求传达给基层干部,就会导致以后可能的甘霖再也不会降临到自己身上。在明白了国家的政策意图之后,农民就利用其惯用的闹、缠、访等“刁蛮式”的手段,逼迫基层政府对其诉求做出回应。通过纠缠式的利益表达,这些农民竭力在基层干部眼里树立“弱势”、“贫困”的形象,并竭力呈现: 他才是最需要和最有资格获得国家救助的人。这样,他才最有希望获得国家下拨的各种惠农资源,尤其是非普惠性的资源。因此,随着惠农时代资源流向的变化,即资源由国家流向农村社会,农民的行为模式与诉求对象也发生了变化: 不仅是基层政府向国家诉诸财政转移支付,即便是在传统时期一直与国家、基层政府保持疏离与隔膜关系的农民,也主动地向基层干部讨要各种惠农资源,甚至通过各种途径“建构”起来的身份( 如“灾民”与“灾区”) 来付诸行动。

      因此,在惠农时代,农民与基层政府的行为模式有着惊人的相似之处,基层政府向国家索取资源、农民向基层政府索取资源,成为惠农时代基层治理关系的一种新的变化。这种变化导致农民的行为模式发生了一定的翻转。这就要求,基层政府要更恰当地把握和利用时机,透彻地了解和利用国家的各种政策,来获得最大额度的财政支持; 而农民也逐步转换原来的对国家政策的消极态度,通过现代化的各种媒介,及时了解国家的各项政策,并将国家的政策文本与当地的实际联系起来,以国家的惠农政策为依据,作为向基层政府讨要资源的理由。在农村调研时,一些基层干部经常抱怨,现在的农民可以通过电视、网络等途径了解国家政策,国家一旦下拨某些资源,基层干部很难再向以前那样人为地操作资源的分配了。农民在对一些法律的掌握上,甚至比一些基层干部还要了解,他们可以很容易地将某项法律规定背诵出来。因此,有些学者认为,惠农政策的实施强化农民小农意识,使农民养成等、要、靠的思想,农民参与村庄公共事务意识淡漠。瑐瑠这可能不是惠农时代农民行为的常态,也不符合农民的经济理性。农民行为角色的变化意味着基层政权不但没有“悬浮”,它与农民之间的利益博弈使其更加紧密地联系在一起。基层政权的分配特性打破了学术界关于“基层政权悬浮”的理论解释,为解释国家与农民关系提供了新的分析理路。

      然而,尽管惠农政策使农民对国家的政治认同达到了前所未有的高度,但这却不能消除他们对基层干部的信任危机。基层政权也无法以“资源分配”的主动者自居,他们遇到的问题和麻烦甚至超过了资源汲取时期。的确,从“汲取”到“分配”是一种从向农民“要”到给农民“发”、从“取”到“予”的过程。在资源分配中,基层政府面临着诸多棘手的问题,一方面是国家的政策执行、政治维稳与政绩考核的多重要求,另一方面是民众对国家政策的理解、自身的利益诉求以及对基层政权的软肋深知肚明。在国家和农民的双重角色期待与压力之下,基层政权既位于自上而下的压力型科层制之下,又置于一个非程式化乡村社会之上。这种“上下之间”的处境使其同时面临三种关系: 压力体制与科层体制的关系,压力型任务与资源匮乏的关系,以及科层组织程式化与乡村社会非程式化的关系。瑐瑡一旦农民发现与其相关的现实经济利益,他们就会立刻变得敏感起来。他们通过茶余饭后的交谈将其转化为一种社会舆论,成为基层政府不得不考虑的“民意”,促使基层政府不能再像往常一样保持默不作声的态度,而必须对他们的需求做出回应。由于基层干部无法在资源分配中做到绝对的公平公正,而且农村复杂的情况,很难具有可量化的标准来恰当地把握和准确拿捏。这些令基层干部头疼问题,在很大程度上取决于基层干部自身的道德素质与个人能力。加上农民对基层干部一直以来的不信任心理,他们对自己所分得资源的数量以及基层干部分配资源的方式等问题存在较大争议。这样,在基层社会,农民与基层政府之间不断发生着无休止的利益纠缠,使得基层干部疲于应付。

      四、结论

      第一,农业税取消后,“基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制的根本变革仍未触及。”瑐瑢在由“资源汲取者”向“资源分配者”转变过程中,基层政权依然延续了传统的行为模式,却改变了汲取的方式,即通过权力与资源的掌握来达到汲取的目的; 农民对基层干部的认同危机也未发生根本改善。为此,在国家建构与地方治理的双重需要下,“探索一个世纪之久的基层政权之现代性改造,仍然是一个未完成的课题”,基层权力规制与基层政权建设的任务仍任重道远。

      第二,基层政权的分配型功能打破了“基层政权功能弱化”的模糊性理论界说。随着农业税的取消和国家资源的持续输入,基层政权对社会的汲取功能有所弱化,而其分配功能却有所强化。在分配过程中,如何有效执行国家政策、合理配置资源是对基层政权的重大考验。诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯深刻地指出,“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面,也是最容易诱发妒忌心理和社会动荡混乱的方面。”为此,基层政权不仅不能弱化,反而需要进一步加强建设。否则,国家再好的政策因基层政权无法有效落实、再多的资源因基层政权缺乏接应能力而难以达到政策设计的目的,反而损害了农民对基层政权合法性的认同,降低了其治理能力。因此,国家政权建设必须为基层政权的生存与发展提供合理的制度空间,打破“基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命,无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展”瑐瑥的治理困境,使其摆脱“谋利型政权”、“依附型政权”、“维控型政权”等角色特征,真正促进地方治理的可持续发展,实现国家与社会的有效接应。

      第三,在惠农政策背景下,农民并未像传统时期一样对资源分配保持一种淡漠态度。为了在分配中获得尽可能多的收益,农民由被动的参与者转变为积极的讨要者,客观上改变了农民对国家与基层政府的隔膜态度。农民通过与基层政权的利益博弈,使得基层政权不但没有“悬浮”,反而更加紧密地联系在一起。这是农民摆脱传统政治行为模式的重大进步,基层干部必须适应农民对基层治理的经常性与制度化参与,转变治理理念与治理方式,推动基层治理转型。

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