•  新形势下村级集体经济可持续发展的困境与对策

                               ——基于上海H区的实证调查

     村级集体经济是农村经济的重要组成部分,是村级行政组织正常运行的重要物质保障,是农村各项事业发展不可或缺的物质基础。村集体经济的发展,直接关系到农民的切身利益,关系到党在农村各项政策的贯彻落实,关系到农村改革发展和稳定的大局。笔者就上海郊区村级集体经济实地调研,发现新形势下村级集体经济可持续发展面临转型的困境。

            上海村级集体经济发展的基本特点——以沪郊H区为例

            (一)收入结构呈多元化,“三驾马车”主导村级经济发展。2000年前,村级经济是以村级企业上缴利润为主要实现形式,比较单一。随着农村改革的深化,经济社会的发展,工业化、城镇化进程的推进,村级经济收入转向多元化,但主导收入为“三驾马车”。一是土地、厂房、设备、仓库、老鱼塘等资源、资产租赁收益;二是招商引资和对外投资收益;三是各级财政的转移支付收入。以朱泾镇为例,2011年厂房、设备租赁收入821.90万元,占村总收入26.5%;招商引资实得财力844.27万元,占27.2%;财政转移支付879.75万元,占28.3%,来源于“三驾马车”的收入占全镇村级总收入的82.1%

            (二)发展模式呈多样化,“创新发展”成为新的经济增长点。遵循因地制宜、分类指导的原则,各镇结合村集体经济发展基础,充分挖掘各自资源优势,积极探索村级集体经济发展新模式。F镇利用镇级“都市型工业园”发展的机会,实行村级集体资本或吸纳农民入股投资参与“都市型工业园”开发建设,探索资本经营型发展模式,全镇23个村,参与标准厂房建设的有19个村,目前进入第二轮开发阶段、J镇卫城村是村、居混合的“城中村”,他们利用城镇化建设和服务业发展的机遇,开发房产租赁业务,探索物业经济型发展模式。F镇洪村、L镇华村、S镇长兴村,利用各自丰富的特色资源,挖掘特色旅游的亮点,探索以旅游业带动发展模式,并都取得了初步成效,为村级集体经济发展找到新的增长点。

            (三)发展水平呈差异化,村级集体经济发展缺乏可持续性。以体现村级经济发展水平和实力的主要指标是村级可支配收入。2010年度,全区124个行政村村级可支配收入1.41亿元,比上年1.17亿元,增长0.24亿元,增长20.51%,保持了稳定、较快增长。村均水平为113.37万元,首次突破百万元整数关,但横向与全市郊区1735个村的村均可支配收入428万元相比,仅相当于郊区村均水平的四分之一,可见,该区的村级可支配财力水平相对较低,基础相对薄弱且存在村之间可支配收入差异较大。以镇为单位分析,村可支配收入最高的为S镇,10个村村均209.6万元,最低的为L镇,村均64.3万元,最高镇村均水平是最低镇村均水平的3.26倍,显示出镇、村之间的不平衡状态。

            2010年村均可支配收入中,30万以下村已消失(20092个)。3150万元的22个,51100万元的59个,101-200万元的30个,200万元以上的13个。其中超百万元的村合计43个,占全区村总数的34.68%,而上年超百万元的村为38个,占该区村总数的28.33%,占比提高了6.45个百分比,显示出在总体发展中存在的差距。

            村级集体经济可持续发展的困境与原因

            (一)土地资源的约束是村级集体经济增长缓慢的关键原因。从2003年到2006年,该区村级总收入分别为1.8亿元、2亿元、2.3亿元、2.7亿元,收入增长都在10%以上。而20072009年,总收入分别为2.66亿元、2.71亿元、2.89亿元,分别增长-1.48%、2.25%、6.25%,2010-2011年村级总收入均为3.27亿元,为零增长。从总体增长趋势来看,虽然村级集体经济收入仍在逐年增长,但增幅明显在低位徘徊,甚至出现负增长。

            调研发现,2003-2006年,当时村级集体经济发展还主要依靠村办企业、土地征用、招商引资等项目带动,在经济环境宽松和村土地资源储备充裕的情况下,村级集体经济还能保持粗放型增长,年均在10%以上。随着城市化的加速推进,在产业结构升级和环保力度加大多重约束下,很多传统产业被淘汰,资源消耗型、发展粗放型的企业相继关停。而新招的项目受土地规划、环保瓶颈以及用地指标的限制不能落地,村级可用建设用地基本被征用或拆迁殆尽,而土地补偿金已经兑现(一次性收入),村级经济发展缺乏土地资源的支撑,村级收入不可避免地受到影响。座谈中,89%的村两委负责人都认为土地资源的约束是影响村级集体经济发展缓慢的重要原因。

            (二)区域位置差异是村级集体经济发展不均衡的重要原因。2011年该区农村集体净资产超1000万的村25个,其中超2000万的村9个,主要分布在F镇(5个)、S镇(2个)、J镇(2个)等区域城镇化发展较快的镇村,都是临近城区、工业区、镇区的村,而偏僻的村则发展缓慢,镇、村之间的不平衡状态十分明显。

            即便同在发展较快的F镇,村级经济两极分化较明显。2011该镇村可支配收入超过200万元的村拥有数位该区之首(该区13个村占5个),但可支配收入处于31-50万元的占有数也为该区最多(全区22个村占5个村)。到2011年,该镇村可支配收入超过200万元的减少为3个村。还有4个经济相对薄弱村,2011年岁末依靠镇政府借资每村20万元勉强度过年关。

            以上数据反映村集体经济发展水平受区域位置影响很大,亟需加大对偏僻村在政策、金融、项目、信息、人才以及基础设施等方面的支持力度,促进村级集体经济均衡发展。

            (三)保值增值机制缺失是村级集体经济不可持续的直接原因。从村集体经济组织收入构成看,经营收入(房屋租赁、土地租赁)、发包及上交收入、投资收益、补助收入和其他收入5类中,2011年该区村集体经济组织收入32720万元,其中:补助收入13264万元,占40.53%,居第一位;房屋租赁收入4834万元,占14.77%;投资收益只有74万元,占0.22%,居各类收入末位;土地租赁收入(3263万元)、发包及上交收入(2154万元)和其他收入(8670万元)分别占9.97%6.58%26.49%

            可以看出各类补助收入占总收入的44%,居第一位,说明该区村级经济对转移支付有过多依赖,而土地租赁收入、发包及上交收入基本上每年都是固定的,增长空间有限,所以投资收入增长是保证村级集体经济可持续增长关键因素。但数据显示该区2011年投资收入只占总收入的0.22%,说明该区村级集体经济缺乏有效的投资增长机制。

            为此,应积极探索村集体资产的投资增长途径,如以集体土地使用权租赁、入股办法、盘活村集体资产,以村级集体资产参与经营、入股园区,按股取得分红收益;对拥有一定旅游资源或民间文化优势的村,通过股份合作、村有民营等方式发展“农家乐”、“渔家乐”、度假村等旅游产业,增加村集体的生态资源开发收入和服务经营收入。

            (四)村级组织负担过重是影响村级集体经济可持续发展的新因素。调研发现村级组织用于综合治理、卫生防疫、环境整治、社区管理和民生保障等支出项目高达40多项。以2011L镇三个村的统计结果为例,三个村行政运转经费总计365.34万元,平均每村121.78万元,占村全年总支出的47.57%。其中村干部报酬每村平均40.35万元,占行政运转经费的33.13%;村办公经费每村平均10.36万元,占行政运转经费的8.51%;其他必要支出每村平均71.07万元,占行政运转经费的58.36%(其他不要支出就是村用于综合治理、卫生防疫、环境整治、社区管理和民生保障等项目)。

            数据表明,村级组织承担过多的公共管理和社会服务职能,包括农民福利、合作医疗、卫生保洁、社会治安、文化服务、来访信息等管理职能,也承担了村级道路、危桥维修、生活饮水、办公室、卫生室、活动室和便民服务点等工程建设服务,许多本应由公共财政负担的,实际上却由村级集体经济承担了。结果使那些经济薄弱村根本无力兴办村级公益事业和为村民办实事,或举债投入,负担十分沉重。

            所以,要严格控制农村集体经济所承担的行政性的公益性摊派,各级政府应加大公共财政对农村的支持力度,科学界定区、镇两级政府与村级自治组织的事权和责任,确保由区镇政府承担的事项不转嫁由村承担, 即使要求由村级分担的事项, 相关部门也应安排工作经费配套。

            (五)村干部素质不适应村级集体经济转型发展的需要。由于该区还没有整体进行农村集体资产产权制度改革,大多数村级集体经济组织仍是由村两委班子负责。调研发现,该区村干部队伍中35岁以下(截至2011年底,下同)共51人,占比不到总数的9%;村“两委”班子中50岁以上的干部192名,占总数33.9%。全区村书记年龄男性超过55周岁、女性超过49岁共有39名,占村书记总数的30.6%71%的村书记认为“带头和带领群众致富的能力”依然是“当前村党组织书记最为缺乏的能力”。

            数据反映当前该区村两委干部素质已经不能适应村集体经济转型发展的需要,亟需培养一批村干部后备队伍和青年骨干, 将一批有经营头脑、有管理能力、精力充沛的优秀同志充实到村两委班子中,为村集体经济转型发展提供人才支撑和队伍保证。

            新形势下加强村级集体经济发展的对策建议

            (一)加大发展村级集体经济的扶持力度。良好的政策环境、发展氛围、舆论导向、扶持措施是村级集体经济发展的重要保障。其一,加强财政、金融、土地政策扶持。加大集体经济薄弱村财政扶持力度, 对村级集体发展农业产业培育、农业基础设施建设、土地开发、建设用地复垦、扶贫开发、农业综合开发等项目进行扶持; 对村集体新建物业项目, 相关部门要简化审批程序, 给予税费减免优惠, 实行优惠利率或基准利率。其二,大力推行税费返还政策。要专门出台政策意见,明确规定对村范围内新发展的二、三产业项目和村组织招商引资落户到市镇工业园区的项目,实施新增税收地方留成部分按30%的比例奖励返还到村政策,全额返还金额用于村级集体经济的发展壮大。其三,积极实施财政转移支付政策。针对村级经济困难的实际,市区财政在财力好转的情况下,建立财政转移支付逐年稳定增长的机制,并将增加部分重点向农业地区和经济相对困难村倾斜。加大对村级经济的扶持力度,逐步对村级公益性支出进行托底,有效保障村级经济的可持续发展。

            (二)探索村级集体经济发展的新途径。按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的发展思路,合理确定不同的发展定位,实施不同的发展战略,因地制宜地走出一条特色明显、效益较好、可持续的村级集体经济发展新路。其一,创新土地经营模式,积极发展合作组织。金山区在全市率先建立农村土地承包经营权流转管理服务中心,探索农村土地承包经营权有序流转工作,并取得了初步成效。要继续坚持依法、自愿、有偿原则,推进农村土地承包经营权流转,促进高效生态农业集中、集约发展。引导村级组织改变过去一次性出让集体土地的简单做法,在民主决策的前提下,探索集体土地使用权租赁、入股办法,努力增加村级集体经济收入;积极搭建多层次、多元化的农产品营销平台,加强农产品产销对接,支持农业龙头企业、农民专业合作社直接向超市、社区菜市场等配送农产品,加快推进“农超对接”,推动金山优质农产品走向市场。其二,村级集体资产的盘活、保值、增值。采取公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式, 盘活村集体闲置或低效使用的办公用房、厂房、废弃的学校等设施, 建立资产有偿使用制度, 实现收益最大化, 实现集体资产增值。由镇(区)政府担保,引导村集体将土地补偿款等资金积极进入区镇两级资本运作平台,为工业园区提供配套服务,入股投资重点项目开发建设,获得高于银行利率的收益。F镇村级集体经济参与“都市型工业园区”开发的模式,通过多元化投资,达到集体资产保值增值。其三,联合发展村级经济。充分利用自身的区位优势,整合废弃资源、粗放型工业用地,组团式入股建设各类打工楼和标准厂房,改变过去村村点火、户户冒烟、分散无序的发展模式,扩大了项目的规模效益,较好地解决了一些村发展集体经济缺项目、缺资金、缺人才与势单力薄等问题。

            (三)提升村级集体经济经营管理水平。其一,推进股份合作制改革。当前,该区已经没有耕地的村有F镇的农兴村、C镇的海涯村、海渔村,S镇的渔业村、J镇的金卫村、卫城村,这些村级的集体资产亟需进行股份制改革,将集体经营性资产量化到全体村民, 建立法人治理结构, 着力解决集体资产管理中存在的产权主体缺位、权能结构错位、民主监督失灵等体制性缺陷, 为集体经济发展打造产权清晰, 权责明确, 运行规范, 管理高效的全新运作平台。其二,大力发展现代农业。鼓励探索以农业产业化带动村级经济发展。尝试“集体农庄——家庭农场”的农业发展模式,对具备一定农特产品资源优势的村,由村集体统一组织、规范有序流转农户承包土地,与农业龙头企业、农技组织等合作,以土地使用权、资产、资金等参股组建一定规模的合作农场,并由村建设一产用房(包括仓库、机库等)。其三,发展农村服务业。对拥有一定旅游资源或民间文化优势的村,可通过股份合作、村有民营等方式发展“农家乐”、“渔家乐”、度假村等旅游产业,增加村集体的资源开发收入和服务经营收入,使资源优势转化为经济优势。

            (四)化解村级集体经济负担过重的问题。控制非生产性支出,化解村级不良资产。严格控制非生产性开支,逐步完善考核奖惩力度,对各村按预算或标准实行考核制度,以压缩非生产性费用支出为突破口,从控制招待费、差旅费、通讯费、人员报酬、对外赞助等方面进行严格控制,对超支的部分按比例由个人承担,对节约部分按比例进行奖励,以增强村干部控制非生产性开支的积极性;化解村级不良资产。认真开展村级债权债务清查, 对债权债务数量、时限、种类、结构、责任人等进行清理并公开, 结果报乡镇政府核准并进行登记入账, 落实责任人及时处理销账。有效化解不良债务;严格界定区、镇两级政府与村级自治组织的事权和责任, 应由区镇政府承担的事项不转嫁由村承担;对要求由村级分担的事项, 相关部门要相应安排工作经费并尽可能提高补助标准。

            (五)夯实村级集体经济发展的组织基础。其一,加快村级集体经济管理队伍培养。加强对村主要干部经营管理特别是集体资产保值增值知识培训, 增强发展和管理集体经济的能力。广泛听取意见建议, 充分发挥老干部、企业家和经营能人的作用, 动员他们对发展集体经济提出意见建议, 并提供信息、资金、技术、营销等帮助, 拓宽集体经济发展路子。注重培养和建立一批村干部后备队伍和青年骨干, 将一批有经营头脑、有管理能力、有奉献精神、精力充沛的优秀同志充实到村班子里。其二,建立科学的村级集体经济激励机制。明确村干部工作目标建立、跟踪管理、违诺责任追究和工作成果考核,将村级集体经济发展实绩纳入镇村两级干部年度考核、选拔任用考察的重点内容,进行专项考核,充分激发村干部发展村级集体经济的热情。同时,将村级集体经济发展成效纳入镇年度目标管理考核内容,把发展村集体经济的责任落实到镇,实行了镇村责任捆绑、协同推进。(本文是国家社科基金(11CFX047)的阶段性成果)

     

     

                                      作者单位:上海市金山区委党校

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