对建国后50多年来城乡关系进行考察,我们可以注意到如下事实:我国城乡经济社会发展失衡和城乡二元结构是在不断加剧的。1952年我国重工业化战略目标确定后,以偏向重工业和偏向城市为主导的城乡二元分割体制逐渐形成,并在传统经济体制下不断得以强化。虽然改革开放后,我国逐渐对前26年形成的传统社会经济体制进行改革,但这不仅没有缓解城乡二元结构矛盾,反而导致了我国城乡差距进一步扩大。如1957年我国城乡居民收入差距3.48:1,1978年时这一比率缩小到2.36倍。改革开放后的20多年,这一比率总体上呈扩大之势,2004年城乡居民相对收入差距已扩大到3.21:1。有资料表明,按照货币收入比较,当今世界上城乡收入差距比中国更大的只有南非和津巴布韦两个国家。如果将实物性收入和补贴都算作个人收入的一部分,那么中国的城乡收入差距可居全球第一。城乡居民收入差距过大往往会导致社会矛盾的全面紧张,并对于社会经济的有序发展带来强烈震荡。在这一历史背景下,“统筹城乡发展”被放在了“五个统筹”的首位,而通过制度变迁,进一步缩小城乡居民收入差距也成为摆在党和政府面前的重要任务。
一、比较制度分析与制度变迁
制度变迁是经济学研究的主要内容。首先对于制度进行研究的是罗纳德·科斯,但他主要是证明了经济制度的合理性,却没有解决经济上合理的制度安排产生的机制问题,也没有解释现实中大量低效率的制度安排长期存在的原因。道格拉斯·诺斯从约束条件下个人理性选择的思路出发,通过引入演化经济学的基本理念讨论制度变迁的连续过程与路径依赖。自20世纪80年代后,比较制度分析的诞生与兴起,不仅进一步丰富和发展了新制度经济学的制度变迁理论,也为经济学解释和分析现实世界提供了一种强有力的武器。
比较制度分析是通过将经济体制看作各种制度的集合来分析市场经济体制的多样性和活力性。以青木昌彦、钱颖一、艾文纳·格雷夫等人为代表的比较制度分析学派将进化博弈模型引入到制度分析中,从而使得内生于多个域的制度甚至制度之间的多重关联在分析上成为可能”。青木昌彦等人还进一步阐释了制度的关联性与互补性,并将经济体看作是制度间相互关联的整体性安排。也正因为制度之间存在着历时关联和共时关联的客观性,比较制度分析特别重视“多米诺骨牌”战略。这种战略就是,首先确定各种制度中位于最基础部位的制度结构,通过改革这些基础结构,像倒多米诺骨牌那样地对相互关联的制度结构进行改革。
二、城乡分割的制度探源
近年来,我国学界从经济、政治、历史文化和制度等不同的角度和层面,对城乡经济社会发展失衡、城乡二元结构加剧所作的分析,可谓汗牛充栋。这些分析也并非不全面,但是大多停留于现象的描述,具有极强现实穿透力的分析相对较少。如果仅仅停留在对原因现象的描述层面,不仅无助于相关问题继续讨论的深入,也无助于我们在制度变迁中找到有效对策。因此,运用比较制度分析这一有力工具,对目前存在并阻碍我国城乡差距缩小和城乡协调发展的各种制度做出分析,将有助于揭示我国城乡分割的制度根源。
1.从历时关联角度看我国城乡分割的制度根源。
制度的历时关联即历史的路径依赖,通常是指一种新制度形成总会或多或少受到旧有制度的影响从而留下旧制度的印记。由于旧制度,特别是非正式制度(诸如习俗、习惯、道德观念和信仰等)可能会不自觉地影响到决策者的选择行为,因此在制度转型期,一种新策略的形成并不完全以随机的方式进行选择,而是受到不同参与人决策的动态互动的影响。因此,历史形成的制度环境导致了制度的路径依赖,这种路径依赖通常表现为两个层次:一是客观的社会历史条件以及制度变迁主导者自身的有限理性,二是正的交易费用和利益因素。
从历时关联出发,我们可以发现:造成我国城乡发展失衡的以户籍制度为基础的各种现存城乡分割体制,正是我国建国初期重工业化战略长期路径依赖的产物。分析现存城乡分割体制与旧有体制的历时关联,还需要对建国初我国重工业化战略的形成进行考察。许多经济学家认为,中国当时采用这一战略是缺乏效率的,这一战略也不符合比较优势原则。但是,中国当时为什么要选择重工业化战略 这一低效选择为什么长期存在于我国工业化进程中
首先,从历时关联视角分析重工业化战略选择。在建国之初,中国选择不符合比较优势原则的重工业化战略,是基于外部严峻环境所做出的一种强烈回应,也是当时中国制度环境中历史路径依赖下的“次优”选择。当时我国所处的制度环境可以概括为:(1)就社会历史条件而言——中国工业基础十分薄弱又没有外援;(2)维护新生的人民共和国和尽快实现工业化的目标明确,工业化的制度需求已经形成;(3)制度供给由于受当时社会科学知识的约束以及经验缺乏而远未形成;(4)许多国家(尤其是苏联)已经提供了社会主义国家工业化的现成模式等等。诸多方面的约束条件所形成的制度环境决定了:国家作为制度的主要供给者,借鉴现存的社会主义国家工业化模式——以城市偏向为特征的优先发展重工业战略,是成本相对较小的次优战略,而通过剥夺农业剩余,以牺牲农业和农村为代价的优先发展重工业的赶超战略,就成为中国工业化“原始积累”必然的次优选择。城市偏向政策,是许多国家,特别是一些发展中大国在工业化初期普遍做法,如优先发展城市工业、工农产品“剪刀差”等策。但中国在实行这一政策时,还同时采用了其他一些政策,如城乡隔绝的户籍制度、农村人民公社制度等,而这也正体现了制度安排中的路径依赖。
其次,从历时关联视角分析以城市偏向为特征的城乡制度安排。为服从于重工业化战略而形成的相应的制度安排,虽然是特定历史条件下的必然选择,也曾有力地加速了我国工业化进程、推动了我国经济的起飞。但随着我国社会经济的不断发展,特别是社会主义市场经济制度的确立,各种城乡分割的制度安排,如城乡分割的产业体制、投融资体制、市场制度、户籍制度和社会福利制度等,已逐渐成为阻碍我国经济社会进一步发展的严重障碍。应该指出的是,一种低效的制度的负面影响越大,制度创新的动力也会越大。但新制度能否取代旧制度,不仅取决于这一新制度可能产生的净收益,还取决于利益格局重新调整的难度。如果新制度的变迁会改变旧有制度下的受益者(如城市居民)的利益格局,使其既得利益受损,即使进行新的制度变迁能够使整个社会福利有所增加,旧制度下的既得利益者也会通过各种途径维护旧有制度,这无疑增大了制度变迁的难度。这既可以解释改革前这一低效制度的长期存在,也可以部分解释我国针对城乡分割的一系列制度改革的举步维艰。
2.从共时关联角度看我国城乡分割的制度根源。
改革开放后,我国城乡制度变革之所以收效甚微,一方面源于这一系列制度的历史路径依赖,另一方面也是这一系列制度相互之间的共时关联进一步增强了这一制度系统的“惰性”,这就使得制度变迁的过程不仅漫长,而且艰难。
对改革开放后我国城乡分割体制演进过程进行分析,不难看出,正是以户籍制度为基础的各种城乡分割体制之间的制度共时关联增强了无效率制度的惰性和耐久性。以户籍制度为根基的城乡分割的投融资体制、劳动就业制度、财税体制、社会保障、福利制度和农地制度等,并不是各不相关的。比如户籍制度和农地制度好像只是限于农民或农村,而社会保障福利制度属于市民的专利也只限于城市,但实际上这些看似互不相干的制度安排存在着相互依存性。由于限制农民进入城市的户籍制度存在,才使城市居民独享的高保障、高福利制度以及劳动就业制度得以延续,或者说旧的户籍制度与社会保障福利制度之间的共时关联,形成了制度互补。其他几项制度之间也存在类似的关联互补。户籍制度将大量的农村剩余劳动力限制在农村,阻止了城市人口的膨胀,城市偏向的投融资体制得以推行;城市偏向的投融资体制、不公平的财税体制的存在使城市居民高保障高福利制度的进一步强化,从而形成了制度的互补;户籍制度和城市偏向的福利制度将人口众多的农民限制在农村,束缚在有限的土地上,导致了农地制度的改革始终难以跳出“行使社会保障功能——均分土地——土地细碎化”的怪圈。这类制度互补只是增强了旧制度的惰性而非提高了其效率,因为这类制度互补虽然为市民创造了一些机会,却使得农民处境变得更坏。在这些制度关联中,尤其以户籍制度与城市居民才享有的各种社会福利制度和劳动就业制度的共时性关联最强。在城乡隔绝的户籍制度下,农民受损最多而市民获益最大,农民自然应该成为这项制度变革的积极推动者,但由于广大农民无法通过制度性渠道表达其合理要求,致使占人口绝大多数的农民在与占人口少数的城市居民之间的制度博弈中总是处于劣势。城市居民在这一系列制度安排中获得了巨大的收益,他们自然会成为制度变迁的反对者,这无疑加强了现有制度的耐久性和惰性,也增加了城乡制度变迁的困难。
三、城乡统筹发展的制度变迁路径
基于以上对于我国城乡发展失衡制度根源的分析,可得出以下启示:
首先,必须遵循制度变迁的内在逻辑。对制度变迁的过程进行考察,我们可以发现制度变迁过程的阶段性、周期性和渐进性特征。即制度变迁通常要经历制度僵滞——制度创新——制度均衡——新的制度僵滞……新的制度均衡的循环往复的周期性变迁。而推动制度的周期性变迁的内在力量是各相关利益集团的动态博弈均衡。我国城乡统筹制度变迁取决于:各级政府、城市居民、农村居民等相关利益集团之间的动态博弈均衡。长期以来,在决定城乡制度变迁的博弈中,农民处于不对等的弱势地位,在制度形成过程中他们几乎没有话语权,因此在各种制度下均属于受损者。改变农民与市民的不对等地位,培育实力相当的多种利益集团并形成各利益集团之间的竞争局面,是实现城乡统筹制度变迁的必要条件,而从城市偏向政策向城乡关系平等和两个部门均衡发展环境的转变,关键在于农民人数的大幅度减少,以及城市居民占人口比重的提高。
其次,制度变迁方式选择至关重要。制度变迁通常可以分为自下而上的诱致性制度变迁以及自上而下的强制性制度变迁两类。从涉及到我国城乡关系的相关制度演进来看,多数为政府主导下的强制性制度变迁,也有诱致性制度变迁,如改革之初,安徽农民自发组织形成的家庭联产承包责任制,但更多的是两者的结合。选择方式的不同,其绩效也会有很大的差别。因此按照什么样的方式进行改革,必须考虑到制度变迁的成本收益。
再次,找准制度变革的临界点,从关键性制度入手。城乡制度变革关键就是要找出城乡制度系统中最具影响力的制度。就现实来看,制约城乡统筹发展最根本的制度是户籍制度。因此从户籍制度改革着手,通过多米诺骨牌效应,就有可能顺利实现整体制度变迁。然而,户籍制度改革同样面临利益格局重新调整这一难题。解决这一难题不仅需要增强长期处于劣势的农民利益集团的力量,还需要找准制度变革的临界点。城乡制度变革的临界点,就是当城乡差距不断扩大,农民面临严峻生存危机的时候。在这一临界点,农民通常不得不行使他们的“退出”权力,农民使用“退出”权,是他们对在涉及他们切身利益的制度安排中没有话语权的一种消极反应和抵制,这种退出不仅会增强制度改革的激励,也会降低制度改革的成本。因此,当农民相对于城市居民的收入水平和生活水平降低到一定程度时,农民就会自发行使“退出”权利,设法摆脱一些不合理的制度安排对于他们财产权利的束缚。对政府而言,此时适时推进制度变迁的进程政治成本最小,政治收益最大。从目前城乡差距看,以户籍制度为突破口,进而对于涉及到传统城乡关系的制度安排如投融资体制、劳动就业制度、财税体制、社会保障福利制度和农地制度进行大刀阔斧的配套改革,这不仅有助于建立起新的、统筹城乡发展的相关制度安排,也有助于缓解城乡二元结构和城乡发展失衡的状况,从而也有助于我国社会经济的长期发展。