乡村中的“单位”:1949-2011
——基层水利组织变迁研究
一、引论
公共品供给问题一直是学者们津津乐道的一个经典命题。
20世纪中期,以萨缪尔森和马斯格雷夫为代表的经济学家认为公共品由于具有消费的非排他性和非竞争性,所以私人供给必定存在效率和福利损失,因此必须由政府供给(Musgrave R A.,1939;Samuelson P A.,1954;Samuelson,PA,1955)。这可以称之为公共品供给的“政府论”,这一路径的学者认为政府应通过公共财政支出的形式来为社会提供公共品,一个社会中公共品的缺乏往往是由政府缺位或低效造成的。
后来的研究则表明私人在提供灯塔、教育、法律与秩序、基础设施、农业科研以及其他公共品方面的巨大潜力(例如,Coase R H.,1974;丹尼尔·史普博,2004),在此基础上,德姆塞茨直接提出了“公共品的私人生产理论”(Demsetz,H.,1970)。这种主张的理论依据是西方新制度经济学中的产权理论,他们认为公共品的供给和使用中的低效率的最主要原因在于产权模糊,这派学说认为私人完全有能力通过市场来配置许多公共品,而且这一过程比政府来提供公共品还要更为高效,这可以称为“市场论”。在国内,这一理论学说在政学两界都产生了很大影响,并直接引发了公共品供给的市场化和产权化改革。
总体来看,公共品理论的演进基本就表现为“政府论”与“市场论”二者的对垒。二者之间虽然存在巨大分歧,但是,在分析取向上,二者又有相似之处。借用布坎南的说法,二者(尤其是“政府论”)均属于一种“公共物品的规范理论”,与之相对的是“公共物品供给的实证理论”。
布坎南认为,“规范”理论和“实证”理论的差异,不是明确的价值主张与客观分析或中立分析之间的区分,而是两种客观分析之间的区分。前者是在假定效率可接受的前提下,主要将目标定位于准确详细地说明“应当”作为政府行动目标的那些结果的特征,而后者则主要致力于解释和推测多人参与的集体决策过程的结果。通常的公共物品规范理论中,包含着何种结果将不会发生的隐含预测,规范公共物品理论的实证内容大多包含于这些隐性预测之中。在相关决策者接受总体效率标准的前提下,规范理论给出了有效率的结果应该满足的那些必要条件。关于个人为达到这些效率条件而自愿进行的互动行为的解释或预测,并未被囊括其中。换句话说,在存在公共物品的情况下,规范理论中包含有关于“市场失灵”的实证性陈述,但是,在走到实现总体效率可能所需的制度过程之前,规范公共物品理论就停止了分析。
具体来讲,“实证取向”的制度分析由两个分立的部分组成。第一部分是个人就不同的制度进行选择的理论逻辑,它与经济学家关于个人选择的正统理论非常相近,也可以说是一种“规范取向”的分析。紧接着,“实证取向”分析的第二部分是经验性的。在这一部分中,历史经验记录的艰苦积累、描述性细节的仔细表述以及比较分析,这些都是必须的(詹姆斯·布坎南,2009)。在这里,一些必须被追问的问题是:在人数众多的群体中,公共供给的物品和服务是如何被组织起来的?是谁、以什么为根据来决定哪种物品和服务应被公共地提供?是谁、以什么根据来决定每种物品和服务应提供多少?是谁、以什么为根据来决定成本如何在不同的社会成员之间分担?最后,决策者由谁决定?
同时,正如布坎南所言,在社会主义国家中,人们对公共物品理论更为忽视。社会主义的方案,旨在将私人物品的私人生产转换为集体管理。而对那些从一开始就在很大程度上被集体化的“公共”物品的“公共”供给,却极少关注。无论物品本身应当由市场提供,还是由政府提供,(社会主义国家的)人们只是假定这个部门中的决策是“政治地”作出的。(布坎南,2009,176-177)
本文就尝试从“实证取向”的公共物品理论出发,对中国社会主义实践中的公共品供给问题作一阐释。
事实上,蔡晓莉已经从这一研究取向出发对这一问题做出了富有启发的探讨。她的问题是:在不存在民主制度的中国乡村,是什么机制促成公共机构去提供最基本的公共物品?她通过细致的田野调查和大量村庄问卷统计发现,乡村社会的许多非正式制度所连带的道德责任促成基层干部/组织为村庄提供公共品。这些非正式制度就是以亲属组织、庙会、教堂和社区协会为代表的“连带团体”(solidary groups)。尤其是像庙会这种既有“包容性”又具“嵌入性”的连带团体,可以形成一种激励基层干部的非正式的道德责任机制,促使他们为社区提供公共物品(Tsai Lily,2007)。蔡氏的研究极其重要,因为她揭示了公共品供给与基层社会结构自身的关联机制,尤其展现了乡村社会中的大量“传统”的非正式组织在公共品提供、激励和约束基层干部方面的积极功能。这提醒我们,在考虑公共品供给问题时,不仅要有“政府”和“市场”的视角,还必须引入“社会”的视角。
但是,蔡氏研究的一个缺陷是缺乏历史维度,她从当下中国乡村的横断面出发,揭示了乡村社会的“连带团体”与公共品供给之间的关联机制。如果引入历史视角,尤其是1949年以来社会主义在中国乡村的革命实践,我们会发现,“这个部门中的决策都是‘政治地’作出的”。因此,无论是社会主义改革之前,还是改革进行了30年之后的今天,中国乡村的公共品供给问题都必须将“政府行为”因素纳入考虑范围。这主要是因为,至少在1949年至今的这段历史中,中国乡村并不存在一个相对独立自主的“社会”和“市场”领域。因此,本文就尝试从“政府行为”内部来考察公共品的供给和管理问题。这里所说的从“政府行为”内部出发,不是“规范主义”理论中的“政府论”,而是从“实证取向”的路径出发深入到政府提供公共服务的内部机制之中,尤其是仔细考察相应的历史演变过程。
具体来讲,本文要探讨的是1949年以来中国基层水利的变迁。水利是农业的命脉,是农村的最重要公共品之一,有学者甚至将其看成“东方专制主义”的最主要诱因(魏特夫,1989)。1949年以后,尤其是集体化时代,中国农村掀起了一场空前绝后的治水运动,最主要措施就是因地制宜的修建了数量巨大的大中型水利设施,以之构筑了大量灌区。
灌区建成以后,相应的组织管理体系也逐渐建立起来。灌区内的泵站、水库等都相应建立了一套组织管理体系。这一组织体系逐步演变成了一种特殊的“单位”组织——水利单位。所谓水利单位,主要是指水管单位和供水单位。就前者而言,是指以乡镇水利站为代表的水利管理单位,后者主要是指以水库和泵站为代表的供水单位。学界针对中国社会中的单位制度已经进行了许多研究(华尔德,1986;路风,1989,1993;李猛等,2000;李路路等,2009)。大家一致认为中国社会中的单位主要是指城市中的行政事业单位和国有企业等组织,农村中的基层组织(包括人民公社)则只具有单位的某些特征,而本身并不是典型意义上的单位组织。但是,水利单位是乡村社会中典型的“类单位”组织,是影响乡村水利供给和服务的最关键因素之一,也是政府介入水利供给和服务的直接途径。
下文首先简略介绍漳河灌区兴衰的历史,再详细揭示灌区管理组织的单位化及“去单位化”的过程与机制,并分析这一过程与灌区兴衰的关系,最后对国家权力的边界及其运作规律做一深度讨论。
二、灌区的兴衰
1949年以来,江汉平原四周先后构建了六大灌溉系统和灌区。到1978年,全区以六大灌区为主,有效灌溉面积达619万亩,占本地区耕地面积的76.82%,最大的漳河灌区,设计灌溉能力260.5万亩(《湖北农业地理》,1980,109),本文的研究对象正是漳河灌区。漳河灌区位于江汉平原西北部,设计灌溉面积260万亩(其中荆门市受益面积175.11万亩,实际超过200万亩),高峰时期实际灌溉面积达300万亩,横跨荆门、当阳、钟祥和江陵四县,是全国九个灌溉面积超过200万亩的超大型灌区之一,也是湖北省重要的商品粮基地,年均提供商品粮超过全省的十分之一。
漳河灌区的主体工程是修建于1958-1966年间的漳河水库。它是在漳河上建坝拦断长江中游北岸支流沮漳河的东支—漳河而成的水库群,属于湖北省管辖的最大水库,枢纽工程由5坝9闸、3段明槽和2座电站组成,水库承雨面积2212平方公里,总库容20.35亿立方米,水域104平方公里,是一座以灌溉为主,综合利用的水利工程。除漳河水库外,灌区内先后兴建有中小型水库320处,总库容8.45亿立方米;沿汉江、长湖、长江附近修建大、小泵站432处,总装机10万千瓦,总流量达200多立方米每秒;另外灌区内还有小型堰塘、垱坝8万余处。这使得灌区成为一个以漳河水库为后盾、中小型水库和电力提灌站位骨干,小型堰、垱为基础,大、中、小相结合,蓄、引、提相配合的立体式供水灌溉系统。(《漳河水库志》,1991)
灌区兴衰的最直接表现就是灌区灌溉用水量的变化。灌区内最大的供水主体是漳河水库,其灌溉供水量一度占整个灌区总灌溉供水量的60%以上。1966年到80年代末期,水库灌溉供水量一直维持在年均4亿立方米以上,成缓慢下降趋势。但90年代以来,水库灌溉供水量经历了两次骤降,1991-2001年间年均灌溉用水2.24亿立方米,2002-2011年10年年均用水量则下降到了0.97亿立方米,降幅60%以上。而且,最近10年中,居然有5年时间灌溉供水量不足0.5亿立方米,其中又有三年时间不足0.3亿立方米,而在此之前,任何灌溉供水量最少的年份都高于1亿立方米,90%以上年份灌溉供水量都超过2亿立方米(见图1)。全灌区的灌溉用水量也呈同样的变化趋势(见表1)。这表明灌区的灌溉功能已经极其微弱,灌区已由1966年到80年代末长时期的高峰运行逐步走向了瓦解。
表1:漳河灌区各时段农业灌溉用水量(亿立方米)
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时段 |
1966-1979 |
1980-1991 |
1992-2000 |
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年平均用水量 |
8.479 |
7.248 |
3.261 |
图1:漳河水库灌溉用水量(1966-2011) 单位:亿立方米
随着灌区这一公共灌溉系统的瓦解,机井成了农民最主要的灌溉工具。以灌区内部的核心地带高阳镇为例,截止2008年10月,官方统计全镇规模以上灌溉机井就有3280口,其中80米深度以上的特大型灌溉机井就有79口。除此之外,全镇还有口径20厘米以下,深度40米以下的小型机井2426口。事实上,据笔者调查,实际数据远不止此数,全镇仅灌溉机井总数就在7000口以上,每年经机井取地下水取水量在3000-5000万立方米。
可见,目前机井已经基本彻底取代了灌区这一公共灌溉系统,灌区彻底衰亡了。当然,灌区的兴衰受许多因素的影响,既有政府的,也有社会基础结构的,更有市场方面的原因[1](罗兴佐,2006;焦长权,2012),但是政府行为方面的因素在其中扮演了极其关键的角色,因此,下文将集中从政府行为的角度来观察灌区的兴衰。
50年代初期,乡镇一级并没有单独的水利管理机构。农业集体化以后,各公社先后配备了一名水利干事和1-2名水利员。水利干事和水利员的区别在于,前者是财政供养人员,后者是不脱离农业生产的财政补贴人员,由于他们仍需从生产队拿工分,所以被称为“挎米袋子”的,意指从生产队带口粮到公社工作。1964年,各公社开始配备一名专职水利员,专职水利员仍旧是“挎米袋子的”人员,但是其已经基本不从事农业生产。1973年开始,全县各个公社开始设立“农业水利水电组”,简称“水电组”,由水利干事、水利员、会计、出纳等6-7人组成。其中水利干事是财政拨款人员,其他人是差额拨款人员,即还是属于“挎米袋子”性质的成员,这一直持续到人民公社解体。(谭同学,2006)。由1950年代的水利干事、水利员到1970年代演变为拥有自己的会计、出纳的水利水电组,后又在1983年演变为水利站,在组织形态上发生了变化,水利管理组织显得日趋“正式”,但其成员性质却没有变化,即除了水利干事一人以外,其他人全部都是“挎米袋子”性质的人员。他们虽然在水电组工作,但是其报酬却主要是在农村的生产队中领工分和口粮,公社根据情况给与少量工资补贴。显然,这是一种“正式”与“半正式”人员相结合的一种组织管理体制。
这种组织形式在中小型泵站中表现的更加明显。灌区内在集体化时期建立了数百座大中小型泵站,除大碑湾泵站这种超大型泵站建立起来以后就成立了正式的有行政级别的管理组织以外,其余泵站的管理组织都是“群管”性质。泵站从生产队抽调劳动力进行管理,报酬主要是从生产队中获取工分,工作任务是管理泵站服务农业生产。例如,官垱镇友好泵站、五星泵站、跃进泵站都是灌溉面积数村,装机容量较大的国营泵站。这些泵站建成以后就立刻成立了“管理委员会”,人员配备为友好泵站7人,五星泵站4人,跃进泵站4人,这些人员全部属于“挎米袋子”性质人员。
那么,漳河灌区这一超大型灌区的管理组织又是如何构成的呢?
漳河灌区自建设开始,就成立了正式的管理机构。1959年即成立了“湖北省荆州专署漳河水库管理委员会”,1962年改为“湖北省漳河工程管理局”。管理局内职能科室逐步充实发展,1962年局以下设办公室、生产科、工管科、财器科;1966年增设政工科、行政科,并建立起了相应的党和群团组织。(《漳河水库志》,1991,167-168)。可见,漳河灌区建立后就建立了一套正规化、科层化的行政管理组织。但是,与此同时,灌区还有大量的“半正式”组织相配套,这主要表现在渠道管理上。
渠道管理是灌区管理的最核心任务之一,也是灌区灌溉功能能够发挥的基本保障。在渠道管理上,灌区是采取正式与“半正式”相结合,“专管”与“群管”相结合的办法。管理局根据渠道分散、跨县跨区的特点,确定了不同的管理体制:一是实行分级管理,即总干、干渠、支干和分干四级渠道分别组建总干渠、二干渠、三干渠、四干渠五个管理处,下设34个管理段,共配备国家干部、职工285人,实行“专管”。这就形成了管理局“专管”的四级大渠道管理体系。
而支、分、斗、农、毛五级渠道,除个别跨市、县的支、分渠外,均由乡镇、村组实行“群管”。“群管”组织分常年管水和季节管水两种,常年管水组全灌区共设260多个,由村组选派办事公道、身体强壮的“三管员”(管水、管工程、管树)400多人组成(《漳河水库志》,1991,168)。“三管员”也是典型的“半工半农”的“半正式”人员。其总人数比正式的“国家干部”还多出三分之一以上(《漳河水库志》,1991,210)。他们对灌区的长期稳定运行起了极大的作用。举例来说,1980年以前,灌区渠道中的大量配套建筑物没有完成建设。涵闸建设尤其滞后,1970年,全灌区支分渠以上五级渠道已做的分水闸和剅管3237座,配套的只有920座,占已做的24%。灌溉面积大、建设最早的三干渠分干以上渠道共有放水口1591处,其中明口(“土口子”)就有754处,占总数的47%,一般配套的406处,占26%,其余的只有一个管子,没有闸门和其他设备。支、分渠上设计1577处剅管,多数未建,放水只好挖土口子,不放时用稻草堵,土块垒,泥巴糊。1972年到1979年,分干以上渠道建筑物发展到4768座,基本配套的1715座,只占已建的35%。涵闸等配套工程是在1980年代开始推行“计量放水”才逐步到位(《漳河水库志》,1991,212)。在渠道大部分配套设施未到位,依赖“土口子”放“大水”的情况下,如果没有这些“三管员”组成的管水组来对末端五级渠系进行管理和维护,灌区可能在一两年之内就彻底无法放水了。
可见,人民公社时期,不仅公社一级水利管理和中小型泵站是一种“半正式”的组织,而且漳河灌区这种超大型灌区的正式行政管理机构下面也有大量的“半正式”管理组织。所以,人民公社时期水利管理上的典型特征就是“正式”管理机构与“半正式”组织的合作,尤其是依赖大量的“半工半农”人员,管理局将之称为发挥“国家”和“集体”两个积极性。从实践效果来看,这种管理办法是一种低成本、高效率的办法。
首先,水利管理成本低廉。由于水利管理组织中的绝大多数人员都是“半工半农”的“挎米袋子”人员,主要收入是从生产小队获得,国家只需要给其适当补贴。所以建设再多的泵站和水库,相应的管理人员也不会给国家增加过重的开支,这种成本都被“摊派”到了各个生产小队之中。由于生产队中的劳动力的“隐性过剩”,抽调部分劳动力进行水利管理并不会影响农业生产,反而为生产队提供了良好的公共服务。
其次,管理人员的自我定位清楚,责任意识强,管水效果好。除了漳河管理局的“国家干部”和水电组的水利干事以外,其余水利组织中的人员全部是“挎米袋子”的。这些“半工半农”人员虽然有向上“转正”的可能,但是由于集体化时期对公社管理人员队伍的严格限定,所以机会非常少。他们很满足于这种比普通农民收入稍多、相对轻松并有一定地位的“半正式”工作,而且非常清楚自己的收入来源和工作职责。
结果,在基本依赖“土口子”放“大水”的情况下,灌区平稳运行15年(1966-1981年)以上,不仅灌溉面积没有萎缩,反而是越来越大,最高峰时达到了300万亩以上。
先看乡镇水利站的“单位化”过程。人民公社解体后,“水电组”逐渐分成了水利站和电管站两个机构,成为乡镇“七站八所”的组成部分。1985年开始基层水利站开始“定编定岗”,一般以1万亩农田设置一个岗位,一个水利站一个财政编制(一般给站长),为全额财政拨款,其余人员为差额拨款人员。这些差额拨款人员就相当于人民公社时期的“挎米袋子”的“半工半农”人员,由于人民公社解体后他们不再可能从生产队获得口粮和工分,所以他们的主要收入形式就转向了依赖“财政补贴”,实际是主要依赖基本水费40%的返还部分供养。可见,与人民公社时期的“挎米袋子”人员相比,虽然他们还没有获得正式编制,但是其报酬已经完全“货币化”。
1988年,荆门市的水利站下放到了乡镇管理,从此,乡镇对水利站有了人、财、物三权。90年代初,在国家出台允许“农转非”的政策下,乡镇各类站所的非完全财政人员纷纷想抓住机会彻底“转正”。乡镇则制定了“交钱”就可以“农转非”的办法,想乘机从这些半正式人员转正的过程中攫取大量资金。
以高阳镇水利站为例。到1995年前后,水利站各种人员达到了12人,其中10人有编制,另外全镇四个管理区各设一名水利员,虽然属于编外人员,但也是依赖基本水费的返还部分养活。另外,水利站所属的新贺泵站,虽然后期灌溉面积还不到3000亩,但是工作人员却有6人,其中有三个事业编、两个企业编和一个临时工。这样整个水利站系统就有了22人的规模。高阳镇耕地面积为8万多亩,如果按照一万亩设置一个水利岗位,也应该只有8-9人。全镇每年基本水费全部收齐大致为18万元,返还部分为7万元左右,这根本没办法供养22人的水利队伍,就连水利站16人的队伍也无法供养。而到后来基本水费也无法收齐的情况下,水利站负债也就不可避免。
再看大碑湾泵站的膨胀过程。大碑湾泵站设计灌溉面积40万亩,实际灌溉面积15万亩左右,是灌区内最大的泵站。泵站建成以后就设立了大碑湾泵站灌区管理处。1979年由受益社队推选成立了一个九人管理委员会,这等于是1.6-1.8万亩耕地设立了一个管理岗位,应该来说是比较符合实际的。管理处成立以后,大碑湾泵站一直直属于荆门市水利局,1979年5月-1989年泵站管理处一直为正科级差额拨款事业单位,1989年10月又升格为副县级差额拨款事业单位,一直到1999年市水利局决定将泵站人、财、物整体下放给沙洋县管理,级别为副科级。
管理处成立以后,由于级别高,有市水利局的各种财政补贴和待遇,加之泵站自身效益不错,所以其组织机构也越来越庞大,各种科室机构越来越多。特别是自1989年升格为副县级差额拨款事业单位以来,90年代初进行了大量内部人员的招工和“农转非”。到1999年移交县管时,泵站干部职工已经达到了141人,其中行政、技术、资产管理及辅助岗位23人;机电运行岗位50人;灌区及水闸运行管理岗位52人;退休人员15人。但真正具有各种技术职称的很少,具有中级技术职称人员7人,助理级技术职称人员14人,员级技术职称人员15人,大部分为冗员。而此时的灌溉面积已经远不到15万亩,因此不到1000亩耕地就要供养一个泵站工作人员,有些一个稍大的村就要供养3个泵站工作人员。而90年代以来,泵站的灌溉面积又进一步萎缩,二级站开机时间较80年代减少了71%。但是管理人员却迅速成倍增加。
手员。待其“转正”之后,不仅要负责养老保险,还无法辞退这些人员显然,水利组织在“单位化”之后经历了一次猛然的人员膨胀。他们完成“农转非”以后,给基层财政造成了很大压力,在“转正”前,这些人员只需要补贴工资,不需要负责养老保险。如果单位不需要那么多人员时也可以裁减他们,说到底,在没有转正以前他们是一种“半正式”的临时人员。待其“转正”之后,不仅要负责养老保险,还无法辞退,形成了永久性“包袱”。这是90年代以来水利组织走向崩溃的最大推手。
五、水利单位的“经营性”
80年代初,随着农村改革中各种责任制的施行,农业生产获得了很快的发展。随之,水利部门也提出要加强水利工作中的责任制和开展综合经营。水利综合经营是试图以以水利产业为基础开拓新的生成领域,提高综合效益,从而逐步做到“以水养水”和“盈亏自负”。其实质是赋予水利单位一定的自主权后使其逐步转变成一种“企业”,以逐步实现自收自支和摆脱对国家财政的依赖。
以漳河管理局为例(见表2)。管理局所管辖的库区面积大、尤其是水域面积大,开展综合经营有一定基础,但总体来看效益很低。由于人员膨胀和管理不善,综合经营产值增长速度虽然很快,但是大部分被膨胀起来的人员所消耗,导致盈余额很不稳定,许多年份都呈大幅下降趋势,10多年时间产值总额增长了20多倍,但盈余额则基本没有增长。
表2:漳河管理局“综合经营”情况表
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年份 |
综合经营(万元) |
年增长速度(%) |
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产值 |
盈余 |
产值 |
盈余 |
|
|
1989 |
358 |
78 |
|
|
|
1990 |
501 |
123 |
40 |
58 |
|
1991 |
487 |
144 |
—3 |
17 |
|
1992 |
528 |
130 |
8 |
—10 |
|
1993 |
684 |
124 |
30 |
—5 |
|
1994 |
893 |
107 |
31 |
—14 |
|
1995 |
1199 |
86 |
34 |
—20 |
|
1996 |
1709 |
146 |
43 |
70 |
|
1997 |
2945 |
105 |
72 |
—28 |
|
1998 |
4103 |
218 |
39 |
108 |
|
1999 |
4911 |
124 |
20 |
—43 |
|
2000 |
8018 |
218 |
63 |
76 |
资料来源:(《漳河水库志:1991-2000》,2006,102)
受综合经营冲击最严重,导致遗留问题最多的是那些本来就无条件从事“综合经营”的中小型水利单位。比如,大碑湾泵站在开展综合经营过程中,先后投资了招待所和餐饮服务、竹品公司等产业,而这些项目根本不符合实际[2]。所以一直是亏多赚少,总体投入越来越大,而盈利甚微(见表3)。最终为此背负大量债务,同时还使泵站人员又一次大规模膨胀。
表3:大碑湾泵站综合经营收益表(单位:万元)
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年份 |
支出 |
收入 |
盈利 |
|
1987 |
28.57 |
30.21 |
1.64 |
|
1988 |
42.45 |
47 |
4.55 |
|
1989 |
50.56 |
54.80 |
3.24 |
|
1990 |
56.25 |
62 |
5.75 |
|
1992 |
70.86 |
78 |
7.14 |
|
1993 |
8.32 |
8.94 |
0.62 |
|
1994 |
102 |
110 |
8 |
|
1995 |
122 |
133 |
11 |
其他各类中小型泵站或水利站就更不具备开展综合经营条件,所以情况更糟。以官垱镇友好泵站为例,1990年代初,友好泵站开始投资养殖、造纸厂等企业,到1995年创收停止时,全站因创收形成净外债约15万元。
水利单位所进行的以加强自身“经营性”为目的、从“管理型单位”到“管理经营型”单位的改革,给水利单位造成了很大的冲击和影响,尤其给基层中小型水利单位遗留了严重问题,择要有二:
首先,又一次大量扩充了单位人员。综合经营的初始动力是90年代初水利组织“单位化”后造成的人员膨胀和生存压力,但这一过程中又一次性增加了不少人员,而综合经营失败以后这些人员却无法“扫地出门”,直接促成了人员再次膨胀。比如,大碑湾泵站在开展招待所、创办“竹制品”公司的过程中,一次性“安排”了55名家属就业(《沙洋县水利志》,2007,172),而最后这些项目全部破产,但这些人员却无法辞退,成为了泵站的包袱。
其次,综合经营给水管单位增加了大量债务。比如,大碑湾泵站搞综合经营形成了200多万元的债务。主要分两部分,一是从1995年起,泵站全处上下大力发展水利企业生产,向职工集资120万元,加上利息形成140万元债务。二是管理处借口开展多种经营修建招待所一栋,实际为职工宿舍,此次建房支出160万元,除职工交付房改资金90万元外,又形成一笔50万元的债务。其他如友好泵站之类的中小泵站,因综合经营不善,也纷纷负债数十万元。
先看漳河管理局从1966到2000年的财政收支情况(见表4)。我们明显可以将之划分为三个阶段:第一阶段,1966-1981年,在此期间国家每年有数十万元拨款,但由于水费低微,每年只有100万元左右的水费收入,所以灌区运行处于刚好保本的状态。第二阶段,1982-1993年,在此期间水费处于“双轨制”执行较好,管理局其他经营也较顺利的时期。其中1982-1989年之间,不仅没有依靠上级拨款,反而每年还能上交部分利润;1990-1993年期间,国家又有了部分拨款,灌区自身经营也较有效益,年均盈余额度都超过100万元。第三阶段,1994-2000年,在此期间管理局自身经营状况越来越差,虽然陆续有不少上级拨款(1999年一年就有700多万),但还是年年亏损,年均亏损额度超过200万元。
表4:漳河工程管理局1966-2000年财务收支情况表 单位:万元
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年份 |
总收入 |
总支出 |
盈余 |
亏损 |
上交 |
|
|
合计 |
其中上级拨款 |
|||||
|
1966 |
79.95 |
36.28 |
72.36 |
7.59 |
|
|
|
1967 |
66.44 |
37.22 |
70.68 |
|
4.24 |
|
|
1968 |
96.39 |
66.78 |
95.88 |
0.51 |
|
|
|
1969 |
88.86 |
68.21 |
93.13 |
|
4.27 |
|
|
1970 |
65.16 |
36.27 |
61.59 |
3.57 |
|
|
|
1971 |
65.89 |
35.54 |
69.25 |
|
3.36 |
|
|
1972 |
99.01 |
52.43 |
108.03 |
|
9.02 |
|
|
1973 |
108.84 |
64.89 |
107.44 |
1.4 |
|
|
|
1974 |
105.11 |
56.70 |
112.38 |
|
7.27 |
|
|
1975 |
63.56 |
18.57 |
68.81 |
|
5.25 |
|
|
1976 |
75.24 |
20.92 |
73.61 |
1.63 |
|
|
|
1977 |
88.16 |
21.09 |
90.92 |
|
2.76 |
|
|
1978 |
109.47 |
33.59 |
101.29 |
8.18 |
|
|
|
1979 |
138.91 |
51.38 |
128.10 |
10.81 |
|
|
|
1980 |
122.98 |
32.95 |
125.88 |
|
2.90 |
|
|
1981 |
143.67 |
33.50 |
140.51 |
3.16 |
|
|
|
1982 |
275.32 |
|
173.87 |
101.45 |
|
20.23 |
|
1983 |
203.01 |
|
140.16 |
62.85 |
|
6.65 |
|
1984 |
314.21 |
|
216.71 |
97.50 |
|
6.45 |
|
1985 |
406.36 |
|
267.30 |
139.06 |
|
9.46 |
|
1986 |
446.50 |
|
334.44 |
112.06 |
|
9.47 |
|
1987 |
499.98 |
|
372.98 |
127.00 |
|
10.13 |
|
1988 |
619.83 |
|
439.27 |
180.56 |
|
5.82 |
|
1989 |
731.48 |
|
547.91 |
183.57 |
|
5.26 |
|
1990 |
979.72 |
77.3 |
719.83 |
259.89 |
|
|
|
1991 |
1205.21 |
27 |
971.67 |
233.55 |
|
|
|
1992 |
1066 |
7.3 |
959.4 |
106.8 |
|
|
|
1993 |
1327.6 |
118.5 |
1178.9 |
55.3 |
|
|
|
1994 |
1940 |
|
1893 |
|
130 |
|
|
1995 |
2517 |
53.5 |
2889 |
|
372 |
|
|
1996 |
3291 |
150.5 |
3662 |
|
340 |
|
|
1997 |
4571 |
|
4855 |
|
284 |
|
|
1998 |
6091.49 |
322 |
6392.3 |
|
357.16 |
|
|
1999 |
8008 |
725 |
8180 |
|
172 |
|
|
2000 |
10016.11 |
124 |
10057.61 |
|
41.5 |
|
资料来源:(《漳河水库志》,1991,289;《漳河水库志:1991-2000》,2006,172)
有两点值得特别指出:第一,1994年以来的亏损部分主要是因为供水收入上的亏损(见表5)。这其中最主要又是因为农业供水后水费难以回收而造成的亏损,相应的工业和城市供水均能按时回收水费并有盈余。这说明90年代严重三农危机对于灌区的冲击确实十分严重(焦长权,2012,第四章)。
表5:漳河管理局“供水收支”情况表
|
年份 |
收入 |
支出 |
盈余 |
亏损 |
|
1990 |
434.97 |
310.65 |
132.17 |
|
|
1991 |
641.86 |
520.29 |
85.32 |
|
|
1992 |
518.1 |
481.23 |
|
16.5 |
|
1993 |
633.6 |
620.1 |
|
70 |
|
1994 |
1012 |
1030 |
|
174 |
|
1995 |
1230 |
1688 |
|
458 |
|
1996 |
1126 |
1857 |
|
702 |
|
1997 |
1398 |
1827 |
|
429 |
|
1998 |
1422 |
2307 |
|
859 |
|
1999 |
1648 |
2019 |
|
371 |
|
2000 |
1864.56 |
2270.98 |
|
406.42 |
|
合计 |
11543.8 |
14931.25 |
|
3485.92 |
资料来源:(《漳河水库志:1991-2000》,2006,172-173)
第二,90年代以来,即使因农业水费难以回收而大量欠款,但管理局的总收入还是增长了10多倍。其中综合经营收入增长了20多倍,供水收入也增长了近4倍,而上级拨款总数也达到1000多万元。但是,自1994年以来管理局总体而言还是持续大量亏损,这反映出管理局的经济效益非常低下。其中很重要的一个原因就是人员膨胀汲取了大部分生产剩余。管理局的负债也就成了必然。1994年,管理局进行了一次大型清产核资,当时负债总额就已经达到2099万元,其中流动负债1684万元,长期负债415万元,且还有1989-1993年间应提未提的水工建筑物折旧1384.5万元,属于潜在亏损,但未挂账。(《漳河水库志:1991-2000》,2006,178)90年代中期以来的大面积亏损肯定使债务进一步骤增。
再看大碑湾泵站。自90年代中期起,泵站就开始入不敷出,到2000年移交县管以前,债务总额达775万元[3]。2000年泵站移交沙洋县后又形成新的债务385万元[4]。截止2008年6月,泵站共有债务1160万,剥去银行债务还有660万,其中绝大部分为欠职工工资和养老保险(计443万,如果加上因人员膨胀而修建住宿楼所欠的债务,那么将达500万)。可见,债务中的绝大部分并非因工程维修或建设的欠款,最大头来自于“人员膨胀”或者说“养人”的费用。而泵站的债权则主要是90年代后期及2000、2001年各村欠泵站的200多万元的水费,因此泵站有400多万元的净债务。由于人员过度膨胀和管理不善,泵站自1990-1999年虽然年均水费收入达130万元,且每年有财政补贴30-70万元不等,但是仍年均亏损10余万元。这背后最核心的问题就是人员过度膨胀,每年收入中的90%以上用于支付人员工资和养老保险,泵站的大型维护修理都有上级各种专项资金,根本无需泵站自身投入经费。
这种现象是全国所有水利单位的共同问题。2001年水利部水管单位体制改革课题组的研究表明:“全国国有水管单位成立时批准的编制为12.4万人,由于安排子女就业和一些地方政府随意安置人员等原因,队伍不断膨胀,目前职工人数已比原编制将近翻了两翻,并且每年还以近1万人的速度增加。而水管单位真正急需的工程技术人员又严重短缺,具有高、中职称的技术人员只占职工总数的3.55%,技术力量相当薄弱,无法满足规范的技术管理需要。水利工程管理粗放,水平低,更谈不上实施现代化管理,造成了管理单位经济负担沉重,管理成本高,又降低了工作效率,影响了工程的维护管理”(水利部水管单位体制改革课题组,2001;孔慕兰,2002)。
这背后的深层机制是科尔内所说的“父爱主义”和“软预算约束”问题(科尔内,1986)。用通俗的话讲就是“事企不分”,水利单位内部的经营性人员和经营性行为只对“盈利”负责,而对“亏损”则不负责,“盈利”后全部分掉,亏损后则“挂账”指望国家财政来收拾残局。比如,漳河管理局在90年代10年内综合经营产值增长了20多倍,几乎年年翻番,而盈余额不仅没有增长,还多年大幅下降。综合经营所获产值绝大部分被相应人员“分掉”,而到经营困难,企业破产时,这些人员又毫无悬念的回到了事业单位。这些人员有钱赚时就是企业人员,无钱赚时又缩回到事业单位,如此循环往复的结果必然导致水利单位内部的人员膨胀和大量亏损负债。
可见,自90年代初到2000年前后,整个水利单位系统已经大大超过了小农经济本身承载力的极限,人民公社时期遗留下来的一套完善的水利灌溉系统走到了崩溃的边缘。
七、水利单位的“去单位化”:“分类治理”
2002年,国务院体改办终于发布了《水利工程管理体制改革实施意见》(简称《实施意见》),提出了对水利单位全盘改革的整体思路和实施安排。从本质上看,此次水利工程管理体制改革是一项“去单位化”的尝试,具体就是小型水利工程的直接“市场化”,大中型水利工程和单位则通过“分类治理”的方式“去单位化”。
《实施意见》的最核心指导思想是“分类治理”[5],即对不同的水利单位进行分类定性并分别采取不同的改革手段和治理办法。《实施意见》将水管单位分成三类:
第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为事业单位。
第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质,不具备自收自支条件的,定性为事业单位;具备自收自支条件的,定性为企业。目前已转制为企业的,维持企业性质不变。
第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业。
水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门负责确定。对水管单位分类定性是对其进行“分类治理”的前提,“分类治理”的核心有三方面:
首先,根据不同类型的水利单位进行定编定岗。事业性质的水管单位,其编制由机构编制部门会同同级财政部门和水行政主管部门核定。实行水利工程运行管理和维修养护分离(以下简称管养分离)后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其它经营活动的人员,不再核定编制。
其次,对不同类型的水利单位采取不同的财政分配规则,畅通水利单位的财政资金渠道。纯公益性水管单位,其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。事业性质的准公益性水管单位,其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出,由同级财政负担,更新改造费用纳入基本建设投资计划,由计划部门在非经营性资金中安排。经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担,更新改造费用在折旧资金中列支,不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其它投资收益要纳入单位的经费预算。企业性质的水管单位,其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集,财政不予补贴。水利工程日常维修养护经费数额,由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。
最后,在此基础上分类推进水利单位内部的人事、劳动、工资等内部制度改革。事业性质的水管单位,要按照精简、高效的原则,撤并不合理的管理机构,严格控制人员编制;全面实行聘用制,按岗聘人,职工竞争上岗,并建立严格的目标责任制度。企业性质的水管单位,要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度,构建有效的法人治理结构,做到自主经营,自我约束,自负盈亏,自我发展。
可见,分类治理的前提是分类定性,实质是畅通水利单位的财政资金渠道,难点和关键是水利单位内部的自身改革,最主要困难是难以妥善分流和安置现有的庞大剩余人员,关键之处在于能否筹措到足量的“改革资金”支付水利单位的既有债务负担。
这是1949年以来对水利系统的最大的一次改革,但对不同类型的水利单位和工程的意义却大不一样。大致可以分三类来讨论:一是小型水利设施。改革主张全部市场化,而对这一“化掉”的过程却没有任何配套资金。县乡两级在税费取消以后的财政困境下,更是没有这方面的资金,许多地方反而利用这一政策乘机拍卖公共水利资产以弥补目前的财政困境。因此,小型水利工程设施基本被当做“包袱”甩掉,根本没有纳入改革者的法眼。
第二,特大型和部分纯公益性的大型水利工程(比如防洪河堤等)。在这一过程中,以前财政该投入而没有投入的都投入进去,同时这些特大型水利单位自身的经济实力也非中小型水利单位能比(如漳河水库虽然从90年代初以来就有亏损,但自身的经营收益10年中也增长了10多倍,总额也超过了1亿元),所以它们在这一过程中基本都是受益群体[6]。
第三,中型水利工程和水利单位(特别是既具有经营性、又具有公益性的混合水利单位)。一方面,他们不像特大型水利单位一样属于地厅级、省级甚至国家级水利部门直管,他们中的绝大多数属于县级水利部门管理,这就限制了他们可能得到的足够的需要地方财政配套的改革资金。另一方面,由于他们规模中等、性质模糊,很多单位都兼具部分经营性和公益性职能,所以在分类定性,定编定岗的过程中难度最大。他们虽然获得了部分财政编制名额,但其内部的改革推进却异常困难,这种单位又恰恰是这次水利单位改革中的最大多数。因此,这次水利单位改革的过程会困难重重,尤其是对于中型和混合型水利单位的改革需要长时间的博弈。
实际的改革进程证实了上述分析。就全国而言,水利部的《实施意见》原计划在2003年6月底完成水管单位的分类定性和定岗定编工作,2007年低基本完成水管单位的改革工作并“总结验收”。
但是,2007年底,水利部对已经启动了五年的水管单位体制改革进行总结发现:水利单位改革进展相当缓慢,到2007年7月完成分类定性工作的才58%,有很多地区甚至还没有开始。从改革的实质措施经费落实来看,“两项经费”落实都没有超过50%,就是这些已经落实的改革单位,也大部分是国家水利部直管或省级水利厅直管的水利单位,它们的经费中的90%以上得到了落实,但县市级水利单位经费落实的比例就非常低。从人员分流来看,完成情况也未超过50%,社会保障的落实情况也刚到60%,且大部分是省直机关直接管理的水利单位落实了社保[7]。
湖北省的改革进展与此相似[8],而改革的最大困难就是:
县市基层水利单位普遍困难。在我省财政比较困难、精简压缩财政供养编制的大背景下,县市水管单位体制改革推进艰难。由于一些单位财政供养没有到位,拖欠职工工资和欠缴社保费现象比较突出。截止2006年6月底,全省水管单位共拖欠职工工资50168万元;25255名职工参加养老保险,占应参保职工的54%,欠缴社保费28694.9万元。
所以湖北省建议:
一是建议中央财政安排一定的转移支付资金,用于扶持、推动县市水管体制改革工作。二是建议长江、汉江等跨省流域性重要水利工程单位,人员基本经费和维修养护经费纳入中央财政预算或者由中央财政通过转移支付给予补贴。
——湖北省水利厅,2007,湖北省水管单位体制改革总结(节录)
可见,原计划在2007年底完成所有的水利单位改革工作,而实际的进展并不理想。鉴于全国水利单位改革过程进展缓慢,2006年水利部又进一步发出了《关于进一步做好水管体制改革有关工作的通知》[9]。
《通知》还制定了水管体制改革责任制、水管体制改革激励机制以及半年一度的公开通报制度,这旨在敦促地方各级部门大力加快改革。在此基础上,水利部还下发了《关于确保2008年底全面完成水管体制改革任务的通知》。《通知》要求在2008年3月底以前全面完成“分类定性”和“定岗定额”的改革基础性工作,要足额落实“两费”,“大力推进内部改革,切实抓好改革验收,积极探索深层次改革问题”,要采取切实措施确保2008年底完成水管单位体制改革工作。在上级部门的各种《通知》、《通报》的强力推动下,水管单位改革加快了速度,改革有了“新进展”。但是,全国分类定性工作依然只完成了85%,而在经费落实,尤其是公益性水利工程维修养护经费的落实比例只有47%,而分流人员只占应分流人员总数的55%[10]。这表明,全国还有15%的水管单位连最基本的分类定性工作都还没有完成,而在改革的关键环节——经费落实和人员分流上面,改革的进展并不突出。由于有2008年要完成改革任务的“最后期限”,各地在2008年都加快改革。至2009年初,经过长达7年的努力,全国水管体制改革任务终于“顺利完成”了[11]。
那么,水管单位改革的内部实践过程如何?改革时效到底又如何呢?
八、分类治理的不及之处
大碑湾泵站是一个典型规模中等、县市级管理并同时具有经营性和公益性职能的水利单位,也是大多数难以改革的水利单位的典型代表。下文以大碑湾泵站为例[12]分析这类水管单位的实际改革过程,并反思“分类治理”的不及之处。
大碑湾泵站自荆门市下放到沙洋县以后,获取财政补贴的能力急剧下降,加上农村税费改革后的一系列综合改革对泵站的冲击(焦长权,2012,第五章),泵站的处境每况愈下。2004年,泵站县委县政府写报告提出改革设想:
第一、请求市政府承担泵站下放前债务中除职工集资外的债务655万元,这中间可从银行剥离贷款400万元,转为水利固定资产,实际承担155万元;
第二、请求县级财政承担移交后的债务405万元,这中间可收回水费249万元,实际承担156万元;
第三、请求县政府每年给予泵站补贴50万元;
第四、泵站可将管理处办公场地出售变价,变价款用于支付职工保险费和医疗保险费;
第五、泵站继续争取省水利厅在工程项目上的支持,用于更新改造泵站机电设备,以降低生产成本;
第六、泵站下放前有全额财政编8人,每年每人1万元经费,泵站下放时由市水利局收回,要求恢复全额财政编8人;
第七、对泵站按其职责和功能,确定人员编制,全站岗位定为120人为宜。
显然,泵站希望以正在推进的水管体制改革为契机摆脱泵站的困境。尤其是想在争取定额定编上取得大的突破,提出要求定编120人,想把泵站目前所有在岗人员一次性争取编制。这种想法显然不现实,漳河管理局作为湖北省水利厅直管的超大型水利单位,也只批准了400余个编制。泵站目前的灌溉面积已经不足10万亩,上级主管部门不可能满足泵站120人编制的要求。所以,市、县政府均未对泵站的请求作出积极回应。但是,由于自身困境和水利部门提出的改革要求,2004年8月,泵站又进一步制定出改革方案:
第一、改革的目的及要求。管理处现有干部职工141人,其中办理正式退休手续人员15人,实际在岗干部职工126人,中青年占50%,管理处决定在内部实行分年实施、买断工龄、逐渐消肿。
第二、改革的方式及办法。一是买断工龄,分年实施,逐渐消肿;二是在资金上积极筹措,争取上级的支持;三是提供政策,自愿报名;四是盘活固定资产存量,发挥泵站优势。2004年计划买断工龄10人,每人平均按20年工龄计算,买断工龄10人,共需资金50万元。泵站想办法自筹资金30万元,自筹资金在历欠水费中的政府转移资金中解决,请上级支持解决20万元······
改革方案的实施困难重重。主要是由于县级财政困难,无法筹措到足够的改革资金支付泵站欠职工的工资和养老保险。为此,泵站部分职工在2006年组织了50--70人集体上访2次,在他们的要求仍得不到解决的情况下,他们堵住县政府大门。迫于压力,最后县政府承诺每年拨款60万元解决职工生活问题,这也是县政府向泵站开的“最大口子”。但是,泵站毕竟有140多名员工,每年60万元的拨款只能是“杯水车薪”。在水利部要求2008年底彻底完成水利单位改革的要求下,2008年7月,泵站再次向县委县政府呈送了一份改革报告,主要内容有:
(1)落实相关政策,解决实际问题。第一、依照水利部、财政部有关文件精神,水利工程维修养护资金由同级财政负担。按常年测算,大碑湾泵站工程维修养护资金年平均28万元,本着严格管理、专款专用的原则,县政府应从今年起往后每年应拨付大碑湾泵站维修养护资金应不低于26万元。第二、全处在职职工115人,截止2008年12月止,单位欠缴职工养老保险金298.17万元;每年应上缴职工医疗保险金的单位部分的12万元;从2001年起,截止目前历欠职工工资200万元。以上资金缺口,请县政府解决。第三、请求县政府研究切实可行的措施,尽快解决大碑湾泵站被锁定的历欠水费242.3万元,以解决职工的历欠工资和职工养老保险金等问题。
(2)内部改革措施。第一、机构设置。调整原机构设置,将原设置的一室五科、二站四段、纪委、工会改设为一室三科、二站四段,纪委、工会由副处长兼职。第二、岗位设置。将泵站原岗位设置改设为42个岗位。第三、竞争上岗,逐步分流。
······
显然,与前两次相比,此次改革方案要务实许多。基本按照县政府、县编委对泵站定性为准公益性的事业单位,核定的42人的财政编制数来制定内部改革方案。但是,泵站累计欠职工的工资、养老保险等总计超过500万元,这要求县政府一次性解决困难也不小。同时,42个财政编制在泵站内部如何分配,也始终没有解决。在县政府只愿意提供42个财政编制的每年60万元的事业费的情况下,泵站的改革仍旧无法得到实质性推进。2011年,笔者与泵站管理处领导聊天时,他只好说“现在没有啥办法了,只有等着大家自身慢慢消化”。
客观的看,将泵站定位于既有经营性功能又有公益性功能的准公益性事业单位是符合实际的。同时,42个财政编制对于灌溉面积在10万亩左右的泵站来说,也算是实事求是。但是,由于历来欠水利单位职工的工资、养老保险等数额巨大,目前处于困境中的基层财政无法承担。仅大碑湾泵站即达500多万,湖北省水利单位欠职工工资和养老保险近8个亿[13],这其中绝大多数都是县市所属水管单位所欠,在目前的情况下,基层政府是难以解决这笔经费的。这就决定了“分类治理”无法得到彻底实施,只能形式上“分类定性”,无法达成最终的“治理”效果。
从大碑湾泵站的例子来看,全国水利单位改革实际上很可能只是在上级水利部门“验收”压力之下的一种形式上的完成。水利单位自身改革的失败,也就意味着整个水利系统运转的困境。对漳河灌区来讲,除管理局外的其他数量众多的中小型水利单位改革的搁置,也就意味着整个灌区运转的停摆。因此,我们就非常容易理解机井灌溉为何成为灌区农民的最主要灌溉方式,且在最近几年得到了最快发展的原因。
至此,我们终于对1949年以来灌区的兴衰历程,特别是灌区管理组织体系的演变与灌区兴衰之间的关系有了较为清晰的认识。
九、国家权力的边界及其运作
从水利单位的膨胀也可大致窥见1990年代以来整个基层行政组织膨胀的过程。比如,一般而言,水利站属于乡镇“七站八所”中一个规模大小居中甚至是一个相对边缘的站所,但是平均规模也达到了15-20人,那么“七站八所”加起来有200多人也就不足为奇了。有抽样调查显示,2005年乡镇综合改革之前,湖北省平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员平均158人,超过正常编制2-3倍,平均每个乡镇下属单位19个(主要是“七站八所”),人员290多人(邓道坤、刘友凡,2006,31)。因此,每个乡镇的行政事业人员总数就达到了460人左右(其中还不包括一套庞大的村级组织)。在这种情况下,大量的农业剩余被短期内膨胀起来的基层政府和组织消耗掉,国家却只从农业中汲取了少量的资源,同时,为了汲取这少量的资源,反而再生产出数量更为庞大的一个“中间层”。国家汲取资源的效率极低而且越来越低,从而形成了与20世纪上半叶国家政权建设中极其相似的“内卷化”效应(杜赞奇,1994)。
所以,毫无疑问,暂且将农民如何组织起来与大型供水单位进行低成本、高效率的交易等其他重要问题搁置一旁,仅仅从水利单位自身来看,灌区的瓦解也实属必然。水利单位在短期内迅速膨胀,导致大规模亏本负债及供水价格飙升等一系列问题。整个水利系统大大超过了小农经济承载力的极限,一套完善的水利灌溉系统走向了崩溃。
可见,由于中国社会(至少1949年以来)自身并不存在一个具有相对自主性的“社会”或“市场”领域,“政府行为”的因素在公共品供给和管理方面就扮演着相当关键的角色。所以,公共品供给的实际情况较“规范主义”视角下的“政府论”和“市场轮”的主张均要复杂得多。问题的关键不在于是否需要“政府”介入,而在于“政府”该如何进入,也就是国家权力的边界到底在哪里?历史上的类似治理实践也许能给与我们一些启发。
魏丕信在对明清国家(主要是清代)如何从事灾荒救济和维持大规模水利工程、经营公共粮仓、促进经济发展等雄心勃勃而又煞费苦心的各种行政实践进行了深入研究后发现, “一方面,无论从政府能够配置于此方面的人员来看,还是从国家所控制的资源来看,官僚机器都显得很虚弱;另一方面,在人力和资源的组织与动员方面,国家具有一种相当明显的才干,因此确实取得了相当的成就”。(魏丕信,1999)这两方面的巨大反差,让他感到非常惊讶。对此,他认为,“支持这整个制度的,是其组织和运作手段的极端老练和灵活,与一个由专门和干练的官员组成的活跃的小群体所具有的进取精神”,这个活跃的小群体,就是他所言的“治国精英”。此处的“治国精英”,主要是指在传统儒家政治伦理教化下形成的具有“尊重、奉献和个人责任的意识”的“进取精神”的基层官员,包括相应的幕友、手书、胥吏等人员。他认为正式依赖于这一群“治国精英”,使止步于县衙的、虚弱的国家正式权力完成了基层繁重的治理任务。
那么,国家正式权力止步于县衙,是它在事实上不能再向下延伸呢,还是在主观上不愿意再下渗?魏氏主张后者。他认为,出来致力于在明代特别是清代的湖北具有边缘意义的“民屯”和“军屯”之外,中央集权的国家并未通过其官员直接从事农业发展项目并因此而保持对农业发展的全面控制,恰恰相反,它在大部分地区都倾向于最小程度的干预。它在寻求“一种理想的干预方式或参与领域,以最小的代价达至对社会与经济的最大控制”。在实践中,即“尽可能限制直接干预的领域及官僚机器的范围,仅限于努力提倡和组织地方社团,使他们对自己的福利和安全负起责任”,“理想的国家并不是‘无为’,更准备的说应当是以最小的行动换来最大的效果”。(魏丕信,2005,641)这就是中华帝国晚期国家的真正性质及其与经济的关系。
与魏氏相似,黄宗智认为,在中国社会中,国家与社会不是非此即彼的二元对立,他们之间有一块二者都参与其间的“第三领域”。在第三领域中存在大量的“半正式官员”,在这一领域中,国家一般不直接参与到治理实践中,而是相当依赖于这些半正式人员所进行的“半正式治理”活动,只有在发生重大纠纷而正式官僚不得不介入时才主动介入。他进一步将这种顶层高度集权,而在地方却依赖大量“半正式人员”进行简约治理的政治体制称之为“集权的简约治理”,并认为这种治理方式是中华帝国晚期以及民国时期,甚至到1949年以后中国基层治理都一直采用的一种有效的治理方式。(黄宗智,2007,第七、八、十六章)
魏、黄二位都特别强调中华帝国晚期国家有意将正式权力止步于县衙的合理性,同时,二位均考察了基层治理人员的特性和行为。只是魏氏更强调的是基层相对正式的“治国精英”,黄氏则主要强调更底层的“半正式”人员的治理实践。如果将二者的论述结合起来,我们可以得到一幅帝国晚期基层治理实践的立体图像。一方面是由“治国精英”代表的止步于县衙的国家正式权力,这些治国精英受到了传统儒家政治伦理的深度教化,他们具有一种“进取精神”。另一方面是由大量的“半正式”人员在县衙之外从事的具体治理活动,当他们在遇到难以解决的纠纷时,正式的国家权力又及时适度介入。同时,在二者的论述中,均注意到了相应的政治“精神”对于基层政治的影响。魏氏强调“治国精英”的责任道德意识及其“进取精神”,并指出这是儒教政治伦理教化的结果。黄氏则将“集权的简约治理”进一步概括为“儒法合一的治理”。这一理想把一个代表刑罚、纪律和去人格化行政的法家和一个依赖仁慈、和谐和道德楷模的儒家结合起来,为这种行政实践提供了意识形态的支撑。
在此,我们可以对这种“官僚机构的正式权力”与“半正式人员的非正式权力”做进一步的讨论。由于有了上述政治“精神”因素的考量,则这两种权力的性质又表现出了一些新的异同。一方面,由于受一种相对统一的“政治精神”的笼罩性教化,两种权力形态虽然有正式和非正式之分,但是又表现出一种共通性,也就是魏氏所言的道德责任意识。正是这种共通的“精神性”因素使正式、半正式人员在基层治理中能够较为顺畅的沟通与合作,二者不存在太强的价值观和知识上的区隔,而且事实上二者还经常在互相换位和转化(地方士绅与在职官员之间的换位)。所以,那种在西方政治学中经典的国家与社会、正式与非正式治理之间的冲突在此表现的并不明显。但是,另一方面,从两种权力运作的形态上看,二者又存在着明显的外在差异,简单的看就是一种“硬”与“柔”的差异。“正式权力”总是表现出一种高高在上的威严形象,所以基层县太爷被百姓称之为“父母官”,这种权力运作也经常表现出很“硬”的特点,这尤其表现在县衙“理诉”的过程中,其中的“威武升堂”和“刑法伺候”都让普通小民心惊胆寒。相反,“非正式权力”的运作总表现出一种乡情厚谊的“柔”性一面,无论是在纠纷调解还是在税赋收取方面都表现的离淋尽致。正是在一种笼罩性的“政治精神”(意识形态)的统摄之下,一“硬”一“柔”的两种权力得以配合运作,形成了一种独特的治理结构。所以,传统帝制时期中国的正式国家权力虽然止步于县衙,但是,另一种“柔”性的非正式权力还是借助于儒家的政治伦理渗透到了基层之中。而且,这种“柔”性的非正式权力并不是国家权力的对立面,恰恰相反,它是正式国家权力的一种隐蔽迂回的“柔”性延伸,在某种程度上说也是一种“硬”性权力的“柔”性运作。
这就是魏丕信看到的虚弱的官僚机构与较强的治理绩效这种悖论后面的秘密。
此时再回头来看一看水利组织变迁的问题。我们发现,“毛时代的乡村治理可以看作一个具有相当强烈的反官僚主义的治理传统,‘文革’时期的政府机构在它的控制文化和思想的努力上可能比官僚化的共产党国家更加‘全能主义’,但是就正式的国家机构而言,它毋庸置疑比后者倾向简约”(黄宗智,2007,433)。事实上,无论是基层组织、教育还是水利建设与管理方面,毛时代最典型的特征就是“民办公助”,也就是“半正式性”或“半科层化”。这与传统帝制时代的“简约主义”治理传统是非常相似的。水利管理组织由官僚化的正式“国家干部”和“半工半农”的“米袋子”性质人员共同组成,充分发挥了“国家”和“集体”两方面的积极性,结果实现了对庞大的水利系统的低成本、高效率的组织管理。农村改革以后,水利组织发生的最大变动是由一种“半正式”组织逐步“单位化”和“科层化”,并附带引起了“经营性”转变。结果,水利组织的“单位化”迅速导致了自身的人员膨胀和运转困境,直接破坏了水利系统的良性运行,也大幅增加了农民负担。这一系列的变动直接把一套完善的水利灌溉系统推到了崩溃的边缘,其中的症结在于剩余相当有限的小农根本无法支撑起一套“科层化”的水利单位。税费改革以来,水利单位也进行了相应改革:小型水利设施彻底推向市场、大中型水利单位则进行了“分类治理”式的改革,结果是小型水利设施直接走向死亡,大中型水利单位的改革则因基层无法支付巨额改革成本等原因而走向了形式化。改革者的思路是“科层化”与“市场化”的结合,尤其是强调市场的调解作用。但是,事实证明,至少在目前,这一改革是彻底失败的。
也许,重新吸取历史上的治理经验,尤其是毛时代庞大的水利组织的管理经验,重新考虑水利服务的季节性、临时性及其小农剩余有限性的约束条件,重新强调“正式人员”与“半正式”人员的合作,国家与农民之间的合作才是水利组织走向“善治”的正确道路。在此过程中,尤其要注意二点:第一,要特别重视“半正式”人员在其中能够发挥的重要作用。一批能够获得国家补贴(而不是科层制下人员的工资)的“半工半农”人员应该成为基层中小型水利组织的主体人员。第二,要警惕“市场化”取向的水利改革。
最后,值得指出的是,水利组织逐步走向困境,还受基层政治的“政治精神”演变的影响。魏、黄二位在论述中国传统的治理实践时,都特别强调“政治精神”的重要性。毛时代的“半正式”的水利组织之所以能够较好的运行,也与当时笼罩性的“政治精神”(红色意识形态)有很大的关系。农村改革以后水利单位短期内走向“科层化”和不受限制的膨胀,以及新时期水利单位改革的困难,都与“政治精神”的变化和缺失密切相关。
当然,重塑良性的主导性的“政治精神”,是比水利组织的“善治”更加复杂和长远的命题。
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[1] 关于灌区的兴衰历程及其复杂原因,可进一步细致参见:焦长权,2012,《治水的历程》,北京大学社会学系硕士学位论文
[2]泵站所在地区离集镇都有2公里距离,根本不可能有人前往投宿和就餐,泵站实际上是因为人员膨胀住房紧张,以开展综合经营的名义投资到了职工住宿楼建设。而竹制品公司则本地区无原料,需从外地远距离采购,所以也没有成功。
[3]主要包括:第一、省水利厅于1997年秋季按照泵站管理必须达到省颁标准要求,与省计委联合发文,通过农业发展银行下达400万元的贷款指标,用于泵站渠系配套和土建工程险工险段整治。管理处按照省厅的要求在原沙洋区农业发展银行贷款370万元,对一级站防洪闸、输水渠杨家冲底涵、刘跛支渠等工程进行了修整[3],加上利息形成债务400万元。第二、从1995年起,泵站全处上下大力发展水利企业生产,向职工集资120万元,主要上马了竹器生产、种养殖及加工业和玩具生产等项目,但最终全部下马停业,造成债务120万元,加上利息形成140万元债务。第三、由于职工猛然增多,住宿条件不足,管理处借口开展多种经营修建所谓招待所一栋,实际为职工宿舍,此次建房支出160万元,除职工交付房改资金90万元外,又形成一笔50万元的债务。第四、从1994年起,由于人员膨胀和经营效益越来越差,职工工资每年均不能兑现,到1999年累计欠职工工资120万元。第五、泵站收入入不敷出,无资金支付职工养老金,几年中欠交养老金85万元。
[4]具体包括:第一、庞大的机构依然没有消肿,泵站效益越来越差,但职工工资得照常计算,到2008年7月止又欠职工工资185万元。第二、工程贷款利息50万元。第三、欠电力部门电费64万元。第四、欠漳河水资源费53万元。第五、欠职工养老保险53万元。
[5] “分类治理”的概念受到康晓光对中国国家与社会关系的分析的启发,见(康晓光,2008)。
[6]比如湖北省水利厅在介绍湖北省的水利单位改革时就举例说:
“漳河工程管理局一直为自收自支的事业单位,其人员经费和项目经费从没有纳入财政预算。经按照《水利工程管理单位定岗标准》测算、申请、研究,省编委同意省漳河工程管理局定性为准公益性事业机构,为省水利厅直属处级机构,核定全额拨款事业编制439名,其中养护、维修人员69名,待‘管养分离’实施后,逐年核减。漳河工程管理局从原来自收自支的单位,通过改革将离退休人员和编制内人员经费全额纳入财政预算,并安排一定的维修养护资金,这对于湖北省来讲是史无前例的,是水管体制改革的重大突破”。漳河管理局全部人员在高峰时大约1000人左右,以前全部是靠单位自收自支,这次改革一次性核定全额事业编制439人,这对于漳河管理局来说当然是天大的喜事和“突破”。
[7]水利部水利工程建设与管理司,2007,《全国水管体制改革进展情况》
[8]到2007年7月,全省“555家水管单位已经完成分类定性355家,定性为纯公益性事业单位202家,定性为准公益性事业单位148家,核定财政拨款事业编制16545名,落实人员经费36212万元(其中:财政经费23572亿元),落实公益性工程维修养护经费12634万元(其中财政经费5077万元)”。可见,完成分类定性工作的水利单位大部分是纯公益性单位,所有完成分类定性工作的单位平均编制名额有50人左右,可见,所完成的大都是大型水利单位。尤其是经费落实中有大笔资金需要主管单位配套投入(除财政资金以外的资金部分),已经完成的单位配套投入达2亿多元,这只可能在主管单位有充裕的财政实力的情况下才可能进行。湖北省水利厅,2007,湖北省水管单位体制改革总结
[9]水利部,2006,《关于进一步做好水管体制改革有关工作的通知》
[10]水利部,2008,《2008年上半年全国水利体制改革进展通报》
[11] 当然,按照官方的说法,相应的扫尾工作还在顺利迅速进行。比如,一直到现在,水利部水利工程建设与管理司依旧还在定期编发《水管体制改革简报》,到2011年1月,《简报》已经编发101期。
[12] 此节关于大碑湾泵站的分析,多受益于罗兴佐教授2010年的调查(罗兴佐,2010),但是,笔者与其根据同样的数据得出了许多不同(甚至相反)的结论。
[13] 见前文湖北省水利厅2007年对全省水利单位改革进展的汇报。